检察机关案件管理工作研究

杨圣坤，马 迪

(北京市朝阳区人民检察院，中国北京100025)

2011年年底，高检院设立了案件管理办公室，为加强全国检察机关案件管理工作提供了组织保障。随后，全国各地检察机关纷纷成立独立的案件管理机构，如火如荼地对案件管理工作开展了有益的探索。在探索过程中，检察机关案件管理工作仍存在职能定位不准确、职能发挥不充分等问题，一些检察机关案件管理工作的开展效果仍然不是很理想。因此，本文立足于检察机关案件管理的职能定位，深入挖掘实践中影响案件管理职能发挥的各种障碍，并为案件管理工作的完善路径提出有益的思路。

一、检察机关案件管理的职能定位

检察机关案件管理，就是为了提高检察机关执法办案的规范化程度和案件的质量及效率，强化检察机关内部的监督和制约，在信息化平台的基础上，由案件管理部门对案件统一受理，并在全程管理的过程中进行动态监督，通过案后的评查和综合考评工作，实现对检察机关业务部门执法办案的动态和统一管理。“其在本质上是加强案件管理的制度化、规范化和科学化，不断提高检察工作质量和效率，实现‘强化法律监督、维护公平正义’的根本追求”［1］。

对案件管理部门科学地、恰当地进行职能定位，既有助于理顺检察机关内部不同部门之间的关系，又可以厘清案件管理工作的性质。《关于成立最高人民检察院案件管理办公室的通知》中明确规定，高检院案件管理办公室是专门负责案件管理工作的综合性内设业务机构，在案件管理中主要承担管理、监督、服务、参谋四项职能。高检院对案件管理部门的定位在全国的检察机关中具有示范效应。

二、检察机关案件管理职能发挥遇到的障碍

(一)管理职能方面，案件管理工作的规范化和系统化水平有待提高

一方面，案件管理工作的规范化水平还有待继续提高。目前，全国各地对案件管理工作的探索呈现出明显的地域性特点，系统的统一规范比较缺乏，导致案件管理工作的管理职能的发挥问题重重。一是案件管理的组织机构不统一。作为检察机关的内设机构，案件管理工作部门无论是独立还是分立，其定位、职责、功能都没有明确而统一的规定。一些地方案件管理工作部门成立后，虽然地方制定了规范性文件确定了本院案件管理工作部门的工作内容，但对很多问题的细节都没有做出详细的规定，造成即使同一地区的不同院也没有一个具体的统一标准。案件管理工作部门的工作职能没有具体明确，造成案件管理工作格局的不统一，对案管工作的管理职能的发挥产生了不利影响。

另一方面，案件管理的系统化程度有待进一步加强。为避免和消除检察机关内部条线分块造成的管理冲突，有的检察院不断探索，逐步形成了一整套涵盖几乎所有检察业务的案件管理工作规程和长效机制，进一步加强了新型办案模式下对业务工作的宏观动态管理力度，实现了检察工作的系统化。但从实践中看，仍存在一些问题，主要包括:一是未能正确处理好案件管理工作机制创新与既有案件管理机制的关系。既有案件管理机制是检察机关积累多年成功经验的结晶，对推进检察工作的科学发展发挥了应有的价值和作用，其中仍有值得继承和保留的部分。在实践中，有的探索却忽视了对之前的机制有益价值的关注，片面求奇求新，全面否定现实。二是未处理好具体业务部门与案件管理部门之间的关系。案件管理部门以对案件实施监管为工作重心，具体办案部门以执法办案为工作重心。由于案件管理部门不是办案机构，因而其发现的执法办案中的问题，应当依照法定程序通过业务部门加以解决，而不能代替业务部门来解决问题，但在实践中，有的案件管理部门有些越位，或多或少地代行业务部门的部分办案职能［3］。

(二)监督职能方面，案件管理的监督职能定位有误区，监督权的范围不明晰，行使手段不合理

第一，对案件管理监督职能的定位不准，存在误区。有的检察院对案件管理的监督职能认识不到位，认为只要能保证程序合法就可以，而且，他们对案件管理部门的实际监督效果表示怀疑，在他们看来，多年以来检察机关业务部门对案件的办理和管理一直运作良好，没有必要成立单独的案件管理部门。在这种思想的影响下，有的基层检察院不太重视案件管理部门的监督属性，将案件管理部门只是作为检察机关内部的一个大内勤，而实体监督的工作仍然主要由其他业务部门来完成［4］。

第二，案管部门所享有的监督权的范围不够明晰。在案件管理改革中，争议最多的便是，案件管理部门对于案件是否具有实体监督权。有的观点认为，案件管理部门的监督权不应当仅限于案件程序部分，还应当涉及案件的实体方面。案件管理部门应当在管理中加强监督，在监督中开展管理。有的观点认为，如果案件管理部门拥有了案件的实体监督权，则业务部门可能会有抵触情绪，因而可以先让案管部门履行程序监督权，对于一些特殊案件才可以行使实体监督权，这样可以减少案件管理改革的阻力。监督权范围的不明晰造成了案件管理工作的监督职能在实践中的发挥出现混乱。

第三，案件管理的监督职能的行使手段不合理。在案件管理工作中应当注意监督的方式方法。案件管理部门发现办案部门或者办案人员违法办案的，应当及时履行监督管理职责。监督纠正的方式方法有多种，可以进行口头纠正，也可以发案件流程监控通知书，必要时还可以与部门负责人沟通、向检察长报告等。但在实践中，有的案件管理部门人员不善于灵活运用不同的方式履行监督职责，要么怕因监督而得罪其他人，因而对于监督存在畏难情绪;要么就是机械僵化地进行监督，不能选择以达到最佳效果的方式方法来实施监督。

(三)参谋职能方面，案件管理工作的决策辅助作用没有充分发挥

对案件管理工作进行改革的其中一个目标，就是为有关领导的决策提供有价值的信息作为参考，即通过数据统计、生成报表、案后评查、案件考核，形成案件信息的反馈机制，以有效提升工作的整体合力。而这些均以高水平的信息化建设为前提。但是目前信息化水平、报表生成、整合统计分析和案件质量考核等方面工作均存在一定的问题:

第一，报表生成遇到障碍，案件管理的信息化程度有待进一步提高。从当前的改革探索看，案件管理模式的改革无不建立在检察工作信息化的基础之上。更确切地说，现代化的案件管理模式就是以数据化的形式管理案件的办理和流转，加强对执法办案的监督［5］。但目前，在全国还没有关于案件管理的统一系统软件。各地的基层检察院都必须请有关专业人员各自分别开发案件管理的系统软件，很容易出现案件管理系统软件不相兼容的情况。又可能重复录入一些案件的信息，难免会影响到工作的效率甚至是质量。就报表生成而言，由于数据转换系统尚没有得到统一，因而不同的数据库之间很难做到无缝对接，进而影响到检察办案辅助系统的报表和统计功能的实现。

第二，就整合统计分析而言，报送的案件信息质量难以为检察业务的管理提供依据。高检院《关于加强案件管理的规定》中要求，下级检察院要定期向上级检察院报送办案情况分析、统计报告、典型案件分析等。但在实践中，存在着迟报、漏报、瞒报、错报的情形，而且报送的信息质量也存在不高的情况。关于案件情况分析，一些单位不注意及时总结和归纳办案中遇到的困难、问题及经验教训，将关注点仅放在办案的数量和指标上，对案件办理的研究和分析不够深，难以形成可行性和针对性较强的建议和对策。报送信息的质量的问题，也给上级检察院指导下级检察院的工作造成了障碍［6］。

第三，关于案件质量考核，尚未建立起全面地考核案件质量的工作程序。一些单位的考评内容和标准偏重于办案数量和办案指标，对个案的质量从程序、实体、社会效果、法律效果、法律和纪律监督等方面进行全面考核的比较少，考核办案流程的力度比较欠缺。一些基层院的个案评查在一定程度上流于形式，制定的考评制度在实践中没有得到很好的执行，考评结果也没有在干警晋级、晋职中作为参考因素之一［7］。

自由贸易园区和自由贸易协定是各国开放市场、发展对外经济的两种主要制度工具。据学者统计，目前全球约75%左右的国家设立有自由贸易园区项目，其为促进一国对外市场开放发挥着重要作用[1]。而自由贸易协定数量更是不断增长，尤其在全球多边经贸体制达成新规则持续陷入僵局的现状下，自由贸易协定发挥着越来越重要的作用。据WTO统计，截止到2018年1月25日，共有284个自由贸易协定生效并通报WTO组织。自贸园区与自由协定两种制度工具在法律制度定位上的异同，决定了两者同时具有相互冲突和协调的互动关系。

三、检察机关案件管理工作的完善路径

上文主要分析了影响检察机关案件管理各项职能发挥的制约因素，因此，检察机关案件管理工作的完善路径应当围绕着如何破除这些制约因素来展开。

(一)建立健全案件管理的工作机制，推进管理工作的规范化、系统化

第一，促进规范执法，构建案件流程管理机制。对于纳入流程管理的案件，案件管理部门应从办案程序、办案期限等方面进行跟踪、预警和监控，及时发现和督促、纠正违法办案情形，把牢案前、案中和案后三个重要节点，切实防止程序违法、案件超期等情况的发生。一是严把案件受理审查关，发挥案前预防功能。案管部门应设有专职收案员，分别负责公诉、侦监和其他业务部门的案件受理，对接收的案件实行网上统一登记，对案件的管辖权、侦查是否超期、案件材料是否齐备等情况进行初步审查，将有问题的案件挡在入口外，同时注重对敏感、重大类案件进行风险排查，及时向办案部门发出风险防控提示。对于所有案件收案员均应一一校对受理信息，保证录入信息真实准确。二是强化办案流程监控，发挥案中管控职能。案管部门应有专门人员分别负责公诉、侦监和其他业务部门的动态监控，利用案管系统每天查看各业务部门办理案件的动态情况，对即将到期的案件及时向承办人发出预警提示，对网上超期办案进行专项督察。三是实行结案确认机制，发挥案后审核作用。所有审查逮捕、立案监督、起诉、不起诉、撤回起诉、移送管辖等案件，均由案管部门统一出口。对所有出口案件实行结案审核，重点审核案件材料是否齐全、文书制作是否规范、办理程序是否规范等。

第二，提高案件质量，构建案件质量管理机制。案件质量管理是案件管理工作中的重要内容。应将案件质量监督、案件质量考核、案件质量督察结合起来，根据案管工作的需求，完善案件评查机制，把定期评查、专项评查和重点评查结合起来，增强评查的实际效果，科学设定考评内容，完善考评方法，规范考评程序，进一步建立健全符合检察工作规律和实际的业务考评机制，确立案件质量管理的“三个必须”。一是“出”、“入”文书每份必复查。针对起诉书和法院判决两类“出”、“入”口法律文书，案管部门应当安排专门人员进行逐份核查。对发现的起诉书问题及时联系承办人纠正，确保将问题消化在检察院内。对照法院判决，审查是否存在改变检察院起诉书认定事实、定性、情节和数额的情形。二是重点案件每案必督察。对侦监部门做出不捕决定的案件、法院判决改变本院起诉书意见的案件等重点案件，业务部门每月必须将相关案卷报送案管部门由专人进行督察，就办案程序和部分实体问题形成督察意见，上报检委会进行论证。三是部门案件每月必评查。各业务部门每月必须按照不少于办案量2%的标准报送案卷进行抽查;同时，依托网上案件质量考核系统，案管部门应安排专人承担本院考核的工作，对所有网上案件进行案件信息录入、考核时限、考核等级的评查，并最终确定本院考核等级。

第三，着眼检察全局，构建信息整合反馈机制。利用案管部门全面掌握进入检察环节案件的各项数据及情况以及全院办案动态信息的优势，加强对本院检察业务数据及执法办案情况的收集、调研、分析，每月将全院数据进行汇总、分析、整理，及时发现存在的普遍问题并分析原因，就存在的问题提出整改意见，定期向检察长和检委会报告检察业务工作总体运行情况、突出问题和发展态势，特别是对异常情况及时报告，增强综合分析的针对性和实效性，为领导决策和业务指导提供参考。

(二)注意监督的方式方法，强化案管工作的内部监督职能

案件管理部门履行监督职能的方式方法有多种，可以进行口头纠正，也可以发案件流程监控通知书，必要时还可以与部门负责人沟通、向检察长报告等。实践中，案件管理部门要注意运用不同的方式履行职责，既要敢于监督管理，又要善于监督管理，要善于运用不同的方式方法履行职责，特别是要善于根据不同的具体情况，选择能够达到最佳效果的方式方法来实施监督管理，灵活运用各种方式方法，不能机械僵化。

对于理论和实务界争论比较多的对案件的实体监督权，应当审慎对待，并同样要注意方式方法。笔者认为，赋予案件管理部门的实体监督权当然可以强化内部监督，而且，有时候对程序的监督也依赖于对实体的监督，对案件的实体监督和程序管理有时难以截然分开。但是，就目前来看，赋予案件管理部门全面的实体监督权还没有必要。对于案件的实体处理，外部有人民监督员、人大和社会各界的监督，内部有业务部门、检察长和检察委员会审核把关，监督制约的机制是相对比较完备的，案件管理部门的监督还不是必不可少。而与此相反，对案件办理的内部程序监督是检察机关内部监督的薄弱环节，需要案件管理部门下大气力予以加强。因此，笔者认为在现阶段案件管理部门应以程序监督为主，实体监督是对特殊案件办理工作的救济性措施［8］。

笔者认为，由于案件管理的原则是进行程序控制，所以案件管理部门开展实体监督只能是针对既往监督体制的薄弱环节，只要既往监督体制能起到良好效果的案件，就不应该纳入案件管理部门开展实体监督的范围。拟提交检委会讨论决定的案件(不起诉案件通常要提交检委会)往往要经过承办人、主诉检察官、分管处长、分管检察长以及检委会的层层把关和监督，因此对于此类案件不宜再纳入案管部门的实体审查。而刑检部门不批捕、不抗诉的案件往往要比提交检委会的案件所接受监督的环节少、监督少，问题可能会随之而来，因而对于这两类案件由案管部门进行实体监督有助于加强内部监督。对于法院作无罪判决和改变定性的案件，法院的判决本身就表明检察机关的起诉意见可能存在问题，因而应当纳入实体监督的案件范围。我国刑事诉讼法明确了公安机关不立案及撤销案件由检察院进行监督，却没有规定检察院自侦部门不立案及撤销案件的监督主体，因而将自侦部门不立案及撤销案件纳入案件管理部门的监督范围是合理的。综上所述，笔者认为，案件管理部门实体监督的范围仅包括不批捕、不抗诉、法院作无罪判决和改变定性案件、自侦部门不立案及撤销案件。

(三)狠抓数据统计分析精准，为领导决策和业务发展提供依据和参考

一是做好统计软件“AJ2013”的安装、培训和使用。统计系统升级频繁，变化项目较多，所以，做好数据备份与新软件的数据衔接工作非常重要。我们应当抓紧做好统一业务应用软件中统计功能的完善工作，确保统一软件上线运行后全面承担起检察业务统计任务。

二是狠抓统计数据质量。加强统计工作与流程管理、质量管理、业务考评的有机融合，积极探索完善统计填报机制，着力强化对填录环节的控制，确保检察业务统计的准确性、及时性。应当定期坚持对数据异常情况加强监督，会同相关业务部门，提前开展实地调研检查，及时发现、纠正问题。

三是深化统计服务工作。以“AJ2013”软件的使用为契机，改进服务方式，全面提高统计工作的服务能力和水平，为案件管理职能作用的发挥奠定良好的基础。

四是分析研判检察业务工作运行态势。统计管理员应当每季度对统计数据、案件信息进行分析、整理，编发检察业务运行工作统计分析，针对业务工作运行问题提出建议，为领导决策提供依据，为业务部门提供有价值参考。

总之，案件管理工作是理论与实践相结合的重要成果。它是检察机关立足工作实际，进一步提高案件管理的科学化水平的有益尝试，是检察机关加强业务建设、进行自我完善、顺应改革潮流的内在要求。统一、集中的案件管理模式，既符合检察机关的工作实际，也与目前检察机关机构改革的方向相契合。我们应当以此为契机，对案件管理工作中出现的问题不断加强研究，进一步完善工作机制，推动案件管理工作全面深入开展。

［1］张智辉，向泽选.检察理论课题成果荟萃(第一辑)［M］.北京:中国法制出版社，2011:324.

［2］单民.检察机关案件管理探讨［J］.人民检察，2009，(18).

［3］尹吉.检察机关案件管理研究［J］.人民检察，2009，(18).

［4］李春阳.建立有效内部监督机制是检察机关案件管理改革的关键［J］.今日南国，2010，(12).

［5］劳伟刚，张磊.检察机关案件管理机制研究［J］.吉林公安高等专科学校学报，2010，(3).

［6］马卫，宋士月.论检察机关案件管理专门机构的构建［J］.淮北职业技术学院学报，2011，(5).

［7］周信权，全莉.广西检察机关案件管理机制实证研究［J］.国家检察官学院学报，2008，(6).

［8］王建明.检察机关案件管理改革论要——以山西省检察机关的实践为视角［J］.人民检察，2011，(12).