民事执行检察监督相关规定亟待完善之思考——以检察实务为基础

赵彩燕

(长葛市人民检察院，河南长葛461500)

民事执行检察监督是指人民检察院依照我国法律规定对人民法院民事执行活动实行监督，依法纠正违法、不当民事执行行为，查处执行活动中的职务犯罪，排除民事执行活动中的障碍，保障民事执行的法律效果，使受害者权益得以救济，促使公正的民事判决、裁定得到公正、及时、有效、完整的执行，促进民事执行活动的严肃性、合法性、公正性。依照现行法律实际，执行裁判权和执行实施权单一地集中于法院执行部门，且执行程序的不公开及执行救济措施的不完善，在很大程度上造成了“执行乱”的现象，影响到人民群众对司法机关的信任度和法治社会的顺利创建。然而，从权力制衡的角度出发，重视和加强对执行权的外部监督刻不容缓。我国宪法规定检察机关是法律监督机关，由检察机关行使并进一步加强对法院的民事执行活动进行监督，具有合法性和可行性，也是司法改革深入推进的必然趋势。在2012年民事诉讼法修改之前，检察机关已经在民事执行方面进行了大量的探索和尝试，取得了很好的效果，并为民事执行检察监督入法起到了不可磨灭的推动作用。虽然将民事执行监督写入了民事诉讼法，是民事执行监督工作的巨大进步，但其规定只是寥寥数语，缺乏可操作性，客观上造成监督方式的混乱和不规范，给检察机关的实际工作带来很大困惑。本文拟就相关问题展开探讨。

一、民事执行检察监督遇到的困境

(一)民事执行监督工作未受重视

在民事诉讼监督工作中，相对于审判监督而言，执行监督的立法工作和各项机制远远滞后，这就造成了审判监督和执行监督工作发展上的严重不平衡。由于执行监督多年来在理论界和实际工作中都没有得到充分重视，相关法律规定的缺位和监督制度不完善，使得执行监督发展迟缓。如某检察院民行部门一年受理并做出提请抗诉、再审检察建议和检察和解等处理结果的民事案件共40余件，而受理的执行案件仅10余件。

(二)检察监督立法不健全

人民检察院作为法律监督机关，对法院执行行为进行监督是理所应当的，相比较内部监督而言，属于更有效、更有保障的外部监督，其效果更加突出。但在具体工作中，受到缺少法律详细规定和机制不完善的制约，使得该项监督权难以得到充分发挥。检察机关民行部门是法律规定的执行监督部门，但其工作犹如“孤岛”一般，被困在民事执行“大墙”之外，没有一条有效的途径和机制使其看到执行工作状况，监督就愈加困难而无力。例如某基层检察院一年共受理执行监督案件12件，发出检察建议13份，但相较于法院执行部门本年受理及往年积压的近千起各类执行案件，其监督效果影响甚小，而发生此类问题的主要原因是由于缺乏完善的立法和成熟的机制，使得监督举步维艰。

(三)民事执行检察监督宣传不到位

法律规定对法院民事执行行为的监督必须由当事人申请，检察机关不能依职权提起，这就要求检察机关的执行监督职责广泛地被群众所知晓，而现实情况并非如此。由于民事执行监督工作起步较晚，检察机关又缺乏有效的宣传，致使当事人在对法院的执行行为不满时，难以找到有效的途径维护自身权益。

(四)法院排斥监督

由于法律职责和地位的客观存在性，使得法院对检察机关的监督行为本能地持排斥态度。一方面由于部门内部的保护主义，对于一些非原则性问题，部门不愿意纠正，即使涉及更严重的问题，法院为了保护法官，也千方百计地阻拦监督。另一方面，以书面检察建议为主要手段的监督方式，缺乏法律的硬性保障，在实际操作过程中很难取得预想的监督效果。而且，在检察实务中经常出现检察机关发出对执行行为的检察建议后，法院没有任何回复或是对建议的内容不予采纳，而大多检察机关也因为缺乏制度依据而没有步步跟进，深入落实，认为自己已经完成监督职责，监督工作就此止步，但是实际上这样的监督很可能根本没有解决问题，使得监督流于形式，而没有真正发挥它的作用。

二、民事执行检察监督立法现状

我国《宪法》第一百二十九条规定:“人民检察院是国家的法律监督机关。”在这条规定中，对监督范围的理解应该涉及法律实施的各个方面，民事执行活动也是法律实施的重要部分，因此民事执行监督也应当包括在内。然而，由于缺乏对民事执行检察监督的直接法律规定，致使这项工作开展缓慢。2007年民事诉讼法的修改，也仅仅是解决了“申诉难”的问题。2008年中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，提出了“明确对民事执行工作实施法律监督的范围和程序”的要求。2012年修改后的《民事诉讼法》第十四条和第二百三十五条明确规定:“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”、“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”，这标志着我国民事执行检察监督制度的正式建立。不过法律虽然对民事执行检察监督进行了明确规定，但仍缺乏具体的操作性规定，在工作实际中能够参考的规定，只有2011年最高人民检察院和最高人民法院会签的《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》(以下简称《通知》)，对执行检察监督的范围、监督方式、监督程序等方面的内容进行了较为详细的规定。由于该《通知》的法律效力非常有限，因此检察机关按照《通知》进行的监督行为，法院不予认可，有关具体操作问题在工作中达不成统一认识，从而在实践中抑制了检察机关对执行活动进行监督的权限，致使监督效果甚微。

三、完善民事执行检察监督立法的思考

如今，民事执行检察监督工作还处在探索和尝试阶段，若想收到较好效果，必须对监督方式、范围和程序做出指导性规定，健全各项机制，否则，民事执行监督将很难收到好的效果，也将对法院构建和谐、合法的执行局面产生不利影响。近几年，检察机关已积极开展调查研究，与各职能部门沟通协调，与法院会签相关文件，在执行监督工作机制方面进行了有益探索，并收到了良好成效，而民事执行检察监督工作机制的完善，对于执行检察监督工作的顺利开展，意义非常重大。

(一)明确监督范围

详细限定民事执行检察监督的范围，是执行监督制度建立之根本，更是确定监督方式的先决条件。笔者认为民事执行的监督范围宜宽不宜窄，最好与法院的执行案件受理范围一致，即对法院的所有执行行为检察机关都应具有监督权，但是，在这个范围内，又应当突出重点。在监督过程中应重点弄清楚以下几个对象。

1.对执行裁决与措施进行监督。执行裁决包括裁定、决定、通知、执行令等文书。根据民事诉讼法和相关司法解释，执行措施包括:查封、冻结、划拨被执行人存款;扣留、提取被执行人收入;查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人财产;强制被执行人交付法律文书指定的财物或者票证、迁出房屋或者退出土地;强制执行被执行人的到期债权等。而对于执行裁定，与执行措施具有密切关系，执行裁定从时间上可以分为两种:一种是在执行措施实施前做出的，如在采取执行措施之前，经审查认为符合执行条件的，做出查封被执行财产、制作执行裁定、协助执行通知书等裁定;另一种是在执行过程中做出的，如在执行过程中，案外人提出了执行异议，人民法院审查认为异议成立的，做出中止执行的裁定，另外，在执行过程中还会做出执行担保、执行和解、执行中止、执行终结等阻却执行的裁定。可以看出，在实际工作中，裁决错误和执行措施违法是相辅相成、拔出萝卜带出泥的关系，因此对执行裁决的监督与执行措施的监督不可分离。从检察机关的监督实践看，相对于书面的执行裁决错误，执行措施中的违法更为突出，群众反映强烈的“不执行”“滥执行”，一般都发生在执行措施环节，因此执行措施应当是监督的重点。

2.对案件和执行主体进行监督。检察机关的法律监督对象应为公权力，在执行范围的划定上不能把当事人和利害关系人包括在内。从民事执行法律关系的角度看，存在着三种法律关系，即申请执行人与执行法院之间的申请关系、被执行人与执行法院之间的干预关系、申请执行人与被执行人之间的法律关系。其中前两者为公法关系，后者为私法关系。民事执行检察监督应立足于公法关系，限于人民法院及其执行人员在民事执行中的职务行为。如果发现当事人与执行人员的行为融合为一体，难以区分，或紧密联系互为前提，则可以对二者都提出纠正意见，但这种情况下并不能认为案件当事人也是执行检察监督对象。同样，对案件的监督与对执行人员的监督关系也很密切。由于在执行程序中，执行裁决和执行行为的实施，都必须通过执行人员的行为来实现，因此相对于对案件本身进行监督来说，对执行者的监督更重要，毕竟执行人员是一切违法现象的制造者，而从源头、从根本上解决问题，才是权力监督的逻辑内涵。

3.对执行作为违法进行监督。在学界有人认为检察机关对执行不作为监督才是执行监督的重点，对执行作为予以监督，由于有可能妨碍执行活动的正常进行，因此不能轻易介入进行监督。此种观点犯了严重的片面主义错误，是没有正确分析执行存在的问题而做出的不负责任的结论。如今，法院“执行难”是众所周知的客观事实，有许多不能归责于人民法院的客观原因，而“执行乱”则完全是由于执行人员的执行行为不规范、不合法造成的，不存在外在客观原因，而且“执行乱”问题也是法院一直在极力回避的问题，因此对执行作为进行严格监督，减少违法行为的发生，抓住矛盾中心点，改善“执行乱”现象，是检察机关执行监督的重点之一。

(二)确定监督方式

在监督方式上，《通知》中仅规定了提出书面检察建议的方式，但显然无法适应新形势下对民事执行的监督需求。在工作实践中，检察院对民事执行活动实行监督的方式主要有四种:检察建议，纠正违法通知书，检察和解和查办执行活动中的职务犯罪。以上四类监督方式完全能够满足对执行实施的监督，但因缺乏法律依据，经常会遇到法院找到各种借口，对发出的检察建议、纠正违法通知书等不予采纳或消极应对，使监督实效大打折扣。另外，实践中缺乏对执行裁决的监督方式，因此笔者针对以上问题提出几点建议:

一是因执行裁决本质上属于审判活动，应将其纳入抗诉的范畴，但民事执行涉及私权的处分，依照“意思自治原则”，在当事人没有提出申诉的情况下，检察机关不应介入。

二是将各类监督方式入法，根据执行违法的不同情况，设定不同的监督方式。对因错误的民事执行裁定文书而错误执行的，除国家利益受到损害之外，由当事人或案外人申请，应当依法提出抗诉;执行裁定文书内容正确，执行人员不遵照执行，或没有执行依据而违法强制执行的，不予执行，超范围执行，截留、扣押执行财物，低价拍卖，变卖被执行人财产，对裁定停止执行的案件仍强制执行的，应发出纠正违法通知书;执行裁定及执行行为不具有违法性，但执行行为在民事诉讼过程中引起不良后果的，应发检察建议与法院沟通、协商，督促法院尽快解决;针对执行裁定、执行行为、执行决定中的错误，通过检察和解与法院执行程序衔接，解决执行中的问题;执行人员有徇私枉法、受贿索贿、截留侵占执行款物，严重损害当事人合法权益的职务犯罪行为的，应立案侦查，依法查办。

三是明确规定法院在收到监督文书和通知后的后续规定，和与检察机关对监督的异议处理渠道。例如收到检察建议一个月内做出处理，并将处理情况书面回复检察机关，无正当理由逾期不回复的，检察机关可以把检察建议及相关材料报上一级检察机关和同级人大常委会，人民法院对检察机关的监督有异议的，可以通过上一级法院向上一级检察院提出。

我们呼吁尽早制定统一的民事执行检察监督法律法规，明确监督原则、方式、范围、程序以及如何确保执行监督的效果等。尤其是，建立必要的效果保障机制，避免有错不纠，或者建立对有错不纠行为的制约机制。这对于实现有效监督的目标来说极为重要，也更有挑战性。只有这样，执行监督才能真正解决问题。