基层检察机关提升执法公信力研究

蔡晨昊

(北京市朝阳区人民检察院，中国北京100025)

引言

随着检察机关各项工作的不断推进，检察机关执法公信力问题已成为一个热点问题。基层检察机关在检察系统中数量最多，执法过程中接触到的民众也最多，是检察机关和检察事业发展的重要基础。基层检察机关的执法公信力直接关系着甚至代表着整个检察机关的公信力，与此同时，检察机关作为宪法规定的法律监督机关，其公信力状况关系到法律监督工作的好坏、关系到法治国家建设的成败。因此，有必要对如何提升基层检察机关执法公信力的问题进行深入研究。

一、基层检察机关执法公信力概述

公信力是使公众信任的力量［1］，基层检察机关执法公信力是基层检察机关在执法过程中获得的公众信任的程度，是社会公众对基层检察机关执法工作的主观评价、心理反应和价值判断［2］。从重要性来讲，基层检察机关的执法工作如果能得到社会公众的信任，特别是得到当事人的认可和遵从，必将降低执法难度，提升执法效果;从必要性来讲，基层检察机关面临着繁重的工作任务，较强的执法公信力可以提高执法效率、降低执法成本。

目前，涉检上访案件时有发生，民众对检察机关的一些不批捕、不起诉的案件存有不满，检察机关对贪污受贿犯罪的打击力度不能满足民众的期望等问题都反映出检察机关尤其是基层检察机关执法工作存在的不足，这些不足会直接影响到基层检察机关的公信力。当前社会处于快速发展和转型的时期，社会矛盾不断增多，民众权利意识不断增强，民众对司法公正的期待也越来越高，在这样的背景下，基层检察机关的执法公信力面临着挑战，也亟须提高。

二、基层检察机关执法公信力的决定因素

基层检察机关执法公信力受到多方面因素的影响，比如检察机关工作是否规范、执法是否公正、办案是否廉洁，比如当事人评价的好坏、宣传的角度和强度等都会影响到基层检察机关的执法公信力。笔者将基层检察机关执法公信力的决定因素归纳为以下四点。

(一)基层检察机关执法公信力根源于执法水平

基层检察机关作为一线办案机关，公信力最主要取决于其执法水平，也唯有高水平的执法才能获得更多民众的认可和信任，才能不断提升执法公信力。基层检察机关的执法水平主要体现在依法执法、规范执法和公正执法几个方面，任何一方面工作的好坏都会影响到民众对基层检察机关执法的信任程度。从实际工作情况看，基层检察机关的执法工作主要包括案件办理和法律监督两部分。案件办理部分包括批准逮捕案件、审查起诉案件、自侦案件等，法律监督部分包括立案监督、侦查监督、审判监督、监所检察监督等。对前者而言，案件的办理质量就是执法水平的直接体现，对后者而言，能否依法履行法律监督职责，及时、准确发现问题并依法处理问题就是执法水平高低的表现。基层检察机关只有将案件办理质量和法律监督效果维持在较高的水准，才会获得民众对执法工作的认可，才会获得执法公信力，抛开执法水平谈公信力只会离民众的认同越来越远。

(二)基层检察机关执法公信力取决于工作作风

在基层检察机关执法过程中，民众对办案程序是否合法、认定事实是否清楚、法律运用是否准确等问题一时难以做出准确的判断，但对执法人员工作作风的认识和评价却是十分直接的。检察人员执法是否文明、工作是否高效、态度是否认真等都可以被民众直接地感受到，这些问题都是影响基层检察机关执法公信力的重要因素。具有良好工作作风的检察机关，在执法过程的每一个环节都能让民众感受到执法人员认真、高效、廉洁、文明，也就更容易获得民众的认可和信任;没有良好工作作风的检察机关，也不易于严格依法执法，更难以保证公正执法，获得民众的充分认同和信任更是无从谈起。因此，基层检察机关的工作作风是其执法公信力的重要决定因素。

(三)基层检察机关执法公信力体现于执法主体

基层检察机关办理的每一个案件和进行的每一项工作都要由具体的执法主体完成，都要落实到具体的检察人员，因此，基层检察机关的执法公信力也就形成于执法主体的每一项执法工作，体现于每一个检察执法人员。检察人员的执法工作代表着检察权的行使，代表着国家权力的行使，个别检察人员出现的执法问题、作风问题、廉政问题都会透支检察机关整体的执法公信力。近期上海高级人民法院法官集体招嫖事件在2013年8月被曝光后，迅速成为舆论关注的焦点，虽然事件涉及的是几名法官的生活作风问题，但不少舆论直指司法腐败和司法公正问题，对司法机关整体的公信力造成了严重的负面影响。基层检察机关作为司法机关，面临着同样的问题，每一个执法主体的行为都会影响到基层检察机关整体的执法公信力。

(四)基层检察机关执法公信力评价于民众内心

基层检察机关执法公信力作为民众的主观评价，是民众对基层检察机关执法工作通过各种途径认知后所产生的判断。“老百姓心中有杆秤”，这秤当然能称检察机关的执法工作是否可信，基层检察机关想要获得执法公信力首先要获得老百姓的内心认同。当然，我们还应看到，民众对检察机关执法工作的认知和评价需要相关的信息，这信息可以是当事人在接触检察机关执法工作中获得的第一手信息，但更多的是听他人讲到的或者通过媒体看到的第二手信息。在互联网时代，各种信息迅速传播，其中也包括许多不客观、不真实的信息，这些信息会直接影响到民众对检察机关执法工作的客观评价，也需要加以重视。

三、基层检察机关执法公信力面临的现实挑战

当前基层检察机关执法公信力面临着多方面的现实挑战，这其中包括社会发展的现实情况，也包括检察工作的自身状况。分析这些情况和状况，有助于了解基层检察机关执法工作面临的困境，也有助于寻找提升基层检察机关执法公信力的有效途径。

(一)新媒体时代对执法公信力的挑战

新媒体是相对于传统媒体而言的，传统媒体包括电视、广播、报纸、杂志等媒体。而随着互联网技术和移动通信终端的迅猛发展，微博、微信、飞信等通讯软件被开发出来并被广泛应用，资讯的传播更为迅速和便捷。传统媒体的受众即广大民众也成为信息的发布者，可以用手机拍照、录像、编辑信息并随时发布，这种媒体资讯传播形式区别于传统媒体，被称之为新媒体。随着新媒体的迅速发展，新媒体时代也随之而来。新媒体时代有以下两个主要特点:一是人人都可以成为信息的发布者，这使得在传统媒介下有选择发布信息的方式现在难以实现;二是对所传播信息的审查更为困难，缺乏审查而发布的信息往往存在很多不真实的内容，当此类信息在民众间传播时，可能造成一定的负面影响。新媒体时代的到来对于基层检察机关的执法要求更高，一方面要求基层检察机关进一步提高执法工作水平，因为任何工作上的不足都可能成为当事人通过新媒体发布的内容，成为舆论关注的焦点，进而对基层检察机关执法公信力造成不良的影响;另一方面要求基层检察机关提升应对突发舆论的能力，因为在新媒体时代下，任何人都可以利用媒体进行信息发布甚至是编造虚假事实进行信息传播，如果基层检察机关不能积极应对针对自身的各种负面舆论，可能会引发社会更广泛的关注和不满，对检察机关的执法公信力也会产生负面影响。

(二)检察执法专业性对执法公信力的挑战

检察机关作为法律监督机关和司法机关，其工作具有一定的专业性，民众根据朴素的价值观判断检察机关的工作可能会存在一些误解。比如法律事实与客观事实有时是存在偏差的，对于民众来讲，追求的是客观事实，对于检察机关办理案件来讲，认定案情依据的是法律事实。法律事实是通过合法、有效的证据展现出来的，如果证据不足，即便当事人内心确认某人有罪，检察机关也无法进行认定。在实体公正和程序公正方面也存在这样的问题，检察机关在办理案件过程中需要将实体公正和程序公正摆在同样重要的位置，程序存在问题同样不能认定犯罪，但在一些民众心中只有将罪犯绳之以法才是真正的公正。同样，“宁可放过一万，不可错杀一个”的现代法律精神与一些民众心中的观念也有一些出入。虽然法律源于道德，但法律也有自身的规律，仅凭借朴素的价值观念判断检察机关执法工作的好坏难免会存在偏差。基层检察机关面对民众对执法工作的不理解，需要寻找途径让民众在理解检察机关工作的基础上自然地产生认可和信任。

(三)社会信任危机对执法公信力的挑战

当许多家长和老师将“害人之心不可有、防人之心不可无”作为教育孩子的人生准则时，社会成员间的信任状况已经很清晰地摆在我们面前。当前，社会成员流动量大，已远不是曾经的熟人社会，社会成员在个体间交往、团体活动及社会公共生活方面因缺乏共同的信任基础而产生怀疑与不信任，这种现状被一些学者称为社会信任危机［3］。社会信任危机也会影响到民众对检察机关的信任状况，在民众面对检察机关的执法者时，随着社会成员间不信任状况的加剧，民众对基层检察机关的执法公信力也随之降低。对此，基层检察机关唯有始终坚持依法执法、公正执法、廉洁执法，才能逐渐获得民众的认可，逐渐建立民众的信任，不断提升执法公信力。

(四)个人腐败问题对执法公信力的挑战

前文对基层检察机关执法公信力体现于执法主体的特点进行了阐述，每一位检察人员的具体执法工作都会影响到检察机关的执法公信力。从实际情况看，个别检察人员在执法办案过程中存在着腐败现象，这对检察机关的廉洁形象造成了负面影响，也使得检察机关努力树立的公信力迅速减弱。个人腐败问题是基层检察机关执法公信力面临的又一项严峻挑战。作为贪污贿赂犯罪和国家工作人员渎职犯罪的专门侦查机关，检察机关内部人员的腐败问题对整个公务员队伍甚至法治国家建设的影响都是非常严重的。因此，必须对检察人员的腐败问题采取零容忍的态度，及时依法处理腐败问题，采取多种措施预防腐败现象发生，让检察人员对腐败行为“不想为、不敢为、不能为”。

四、提升基层检察机关执法公信力的基本途径

结合基层检察机关执法公信力的决定因素并针对其面临的现实挑战，提出以下提升基层检察机关执法公信力的基本途径。

(一)多管齐下提升执法水平

基层检察机关执法公信力的根源在执法水平，提升执法公信力的首要途径就是通过多种方法提升执法水平。具体而言，可以从以下几方面进行:第一是执法理念方面。可以通过形式多样的教育培训，增强检察人员执法为民的理念，树立起权为民所用、情为民所系、利为民所谋的执法观念，让民众在基层检察机关的执法工作中不仅能感受到法律的权威，更能感受到检察队伍的良好工作态度和专业素质，从而提高民众对检察机关执法工作的认可程度;第二是公正执法方面。基层检察机关在办理每一个案件的过程中都担负着维护社会公平正义的重要职责，只有让当事人从基层检察机关办理的每一个具体案件中都感受到公平正义，才能真正使民众信任检察机关的执法工作。公正执法要求检察人员具有良好的业务素养和丰富执法经验，这不仅需要执法者自身的严格要求和不断的努力学习，也需要检察机关不断完善教育培训体系。第三是规范执法方面。规范化执法体现出检察机关的专业性，是执法水平的体现。在接触当事人过程中，检察人员的言谈举止都会影响到当事人对检察机关形象的内心评价，只有规范化的执法才能最好地展现出检察机关的外在形象，也最有利于提升基层检察机关执法公信力。

(二)加强监管保障执法效果

无论是基层检察机关的执法水平还是每一个检察人员的执法工作，都离不开全面且有效的监督管理，监管是否有效也直接影响着基层检察机关执法公信力的状况。具体可以从内部监管和外部监督两方面进行。在内部监管方面，要充分发挥基层检察院纪检监察部门和案件管理部门的作用，不断探索有效方法，对检察人员的执法活动进行全程监督，对违法违纪行为或办案质量问题做到及时纠正，对于个人腐败等严重违法犯罪行为做到严格依法处理;在外部监督方面，要充分发挥民众和案件当事人的监督作用，对民众和当事人举报的检察人员违法违纪线索应及时调查、积极回应。无论是内部监管还是外部监督，其最终目的都是为了保证基层检察机关的执法效果，不断提升基层检察机关的执法公信力。

(三)不断学习加强媒体应用

媒体对检察机关执法行为的报道是民众了解检察机关执法现状的一个主要途径。在公信力的形成过程中，依靠媒体对检察机关的正面报道，民众不断增强对检察机关的执法工作的正面认知，使公信力不断增强;在公信力的消失环节中，通过媒体对检察机关的负面报道，民众对检察机关执法工作的负面认知不断积累，使公信力不断消失。由于信息发布更为便捷，新媒体时代给予了检察机关更多自我宣传的机会，同时，新媒体时代也使得检察机关执法过程中的任何不足都可能成为舆论关注的焦点。因此，为了提升执法公信力，基层检察机关必须不断提升媒体应用能力。一方面是进行正面报道的能力，如及时报道检察机关的典型人物和事迹、检察机关在法律监督工作中的各项成果、检察机关在维护社会公平正义的积极作用等内容，另一方面是及时应对负面报道的能力，如可以针对负面报道内容的真假区别对待，对于真实的报道要积极回应民众诉求，及时解决相关问题，对于虚假的内容，要及时发布权威信息，防止谣言继续传播。

(四)增强法律宣传与人文关怀

由于检察机关的执法工作有一定的专业性，因此，有必要加强职能宣传和法律宣传，一方面是增强民众对基层检察机关工作情况的了解，让更多的民众对检察机关有一个全面的认识，这是产生信任的基础，另一方面是让民众逐渐树立起现代的法律观念，避免因为出现前文中所讲的只看重实体公正忽视程序公正、只认可客观事实不认可法律事实等状况而产生对检察机关执法工作不满的情况。通过这些宣传工作可以逐渐丰富民众对检察机关的认知，消除民众对检察执法工作的误解，有利于提升基层检察机关的执法公信力。

在基层检察机关的执法过程中，还应避免仅重视依法执法而忽视当事人感受的情况发生。增强执法办案过程中的人文关怀也是提升基层检察机关的执法公信力的必由途径。例如，在一些案件中，虽然罪犯被绳之以法，但犯罪行为对被害人的伤害一时难以平复，检察机关执法人员在办案之余增加对被害人的关怀，耐心解释被害人的问题，积极关心被害人的状况，及时满足被害人的合理诉求，这样才能真正做到结案了事，实现法律效果和社会效果的有机统一，不断提升基层检察机关的执法公信力。

结语

本文通过对基层检察机关执法公信力的基本情况、决定因素及面临的现实挑战进行分析，提出了提升基层检察机关执法公信力的基本途径。当然，基层检察机关的公信力也受到司法环境、社会环境的影响，仅凭检察机关尤其是基层检察机关自身去提升公信力是不够的。司法机关作为一个整体，公务员队伍作为一个整体，民众对其中一部分的评价必然受到其对整体评价的影响。因此，提升基层检察机关的公信力不仅需要每一名检察人员去努力，还需要在每一名司法工作人员，每一名公务人员的共同努力下，不断提升司法机关公信力，不断提升公权力机构整体公信力。

［1］现代汉语词典［M］.北京:商务印书馆，2013:360.

［2］鲁晓慧，戚进松.检察公信力初探［J］.人民检察，2010，(7).

［3］申自力.当今中国社会的信任危机、表现、本质及其影响［J］.求实，2004，(7).