公安执法标准化管理的意义、问题及解决思路

佘玉春

（江苏警官学院 公安管理系，江苏 南京 210031）

标准化管理在生产技术领域的应用较早，如基础技术标准、方法标准、产品标准、工艺标准等。在公共行政领域，上世纪90年代以来，欧美多国在政府改革中逐步开展了标准化管理实践。英国、法国、意大利、加拿大、澳大利亚、瑞典、美国等先后以颁布公共服务宪章、公民服务法、服务标准协议等文件的形式，实行公共服务标准化管理，把政府服务的内容、标准、责任等公之于众，接受公众的监督，以实现提高服务水平和质量的目的。在亚洲，韩国、新加坡、马来西亚等国以及我国香港地区也在同一时期，从行政服务机构的职能定位、运行机制、业务流程、服务行为、人员素质等方面，以标准体系和具体标准的形式，改善行政服务机构的绩效状况。[1]

近年来，各地公安机关针对执法中存在的普遍、突出问题,统一执法程序,明确执法环节，细化裁量基准,普遍呈现出对民警执法活动实施标准化管理的理念和举措。例如，江苏省公安厅制定了《执法标准化管理手册》、编印了《公安民警执法执勤用语手册》，北京市公安局制定了《公安机关执法大纲》,河北省公安厅制定了《公安机关执法工作规范》，吉林省公安厅制定了《岗位标准》等等。这些以手册、大纲、规范等不同名称出现的规范性文件，内容大致相同，都是围绕公安民警“干什么、怎么干、干到什么程度”的问题，以最多达上百万字的篇幅对公安机关各个警种的执法活动从执法岗位职责、权限、任务、装备，到执法环节、流程、裁量基准甚至执法语言、礼仪等都作了明确、详细、全面的规定，形成了统一的执法标准，推动了公安机关执法标准化管理。

一、公安执法标准化管理的意义

公安机关实施执法标准化管理，是针对公安执法涉及面广、程序复杂、环节多造成的监管难、评估难等问题而采用的一种管理方法，不仅具有治理基层民警执法行为的方法论意义，而且有利于提高公安执法的专业性。

（一）以执法标准加强“街头警察”监管

李普斯基把政府雇员中处于基层、直接和公民打交道的政府工作人员称为“街头官僚”。根据李普斯基关于“街头官僚”工作特性的研究，“街头官僚”在制定和执行政策过程中与其他层次官僚之间存在明显不同，他们必须不断地作出大大小小的决策。这些决策涉及某些法律或者规则的运用，有时还涉及对这些法律或者规则的解释。在实际工作过程中，上层决定的政策只是历史地起到较小的作用。[2]警察是一支庞大的队伍，这支队伍的大部分都在基层，他们直接与群众打交道，实施执法活动，是典型的“街头官僚”。由于街头警务致力于化解矛盾、维持秩序、纠正处罚各种程度的“越轨”行为，导致基层警察的执法工作常常充满了冲突，处于各种压力交相作用的情境下。“压力使每一个警察个体都'产生'警察文化——当危险和权威发生冲突时，警察宁愿选择效率而非合法”。[3]所以，如何将街头警察的执法行为限定在合理合法的框架内是保证其执法质量的关键。对于“街头官僚”的管理，一般都采取加强控制的方式。标准化管理就是对基层警察加强管理的一个手段。为了确保基层警察实际的执法行为是可靠的，管理者通过标准化管理，减少基层警察的自由裁量权，限制执法者的个人主观意志，以全面、详尽的执法细则，指导基层民警处置各种执法情况。所以，标准化管理是规范“街头警察”执法行为的技术方法。

（二）以执法专业化谋求警务自治

对照严格意义上的“专业”的标准，公认的专业是医生、律师、神甫和教师。但进入20世纪以来，专业人员的数量和称为专业的职业同步增长。回顾世界现代警察的发展，也是暗含了专业化的进程。从现代职业警察创建者比尔提出“建警十二条”，到现代警察的招募、训练、管理，到欧美国家提高警察装备现代化水平，再到社区警务模式致力于实现主动先发警务，都是警察专业化历程的重要方面。包括警察在内的各种社会职业谋求专业化固然是该职业完成其社会功能的现实需要，但从组织发展的角度理解，试图取得“专业”称号是因为从“职业”发展为“专业”，意味着该职业及其从业人员拥有“排他性的市场保护”、“社会威望”和“特权地位”，也就是实现“自治”。对于我国公安机关来说，一方面警务泛化，公安机关迫于领导机关的压力，执行充斥着矛盾而又非警察机关所能解决的非警务任务，被置于社会矛盾的风口浪尖，严重影响公安机关的权威和声望；另一方面，行政干预、人情关系干涉正常执法，少数民警办人情案、关系案、金钱案，损害了群众的合法权益，影响了执法的严肃性和公正性。执法标准化管理对警察的执法行为作了明确、具体、全面的描述，使警察的执法工作精准、迅速、稳定、统一，提高警察执法行为的可预测性，减少矛盾纠纷，同时有利于阻挡各种人情关系对执法裁量的干预，有助于公安机关提高执法专业性和权威性，更大程度地实现自治。

（三）以执法自律增强警察合法性

“组织如果想要在他们的社会环境中生存下来并兴旺发达，除了需要物质资源和技术信息之外，还需要其他东西。特别是他们还需要得到社会的认可、接受和信任”（Scott et al.,2000:237）。为了履行职责，警察做了很多，但似乎永远赶不上政府的期望、民众的需要。换句话说，警察的合法性面临质疑。组织的合法性是在特定的信念、规范和价值观等社会化建构的系统内部对组织行动是否合乎期望的一般认识和假定。[4]合法性的构成维度并没有统一的标准，“遵守规则是合法性的基础，合法的组织是那些根据相关法律与准法律要求而建立的、并符合这些要求而运行的组织。”[5]约束公安民警执法行为的行政法律法规很多，但这些行政法律法规由于自身固有的笼统、宽泛特性，对特定复杂情境下民警执法的行为细节缺乏针对性的指导和约束。典型的如治安处罚，处不处罚、怎么处罚往往取决于执法民警个人的理解、判断，具有很大的随意性。公安机关现有的执法监督机制主要是事后监督，不能从源头上防止随意处罚、裁量不公等问题。执法标准化管理则依据相关的行政法律法规，制定标准化的执法细则、统一的执法程序、明确的裁量基准，寻求执法控制由他律到自律、由外在到内在、由被动到主动、由事后到事前的转变，以更为自觉的执法自律减少民众对公安机关执法的质疑、不满，进而增强警察的合法性。

二、公安执法标准化管理可能导致的问题

（一）对民警而言，可能产生目标置换效应，导致职业倦怠

“目标置换效应”最早由美国管理学家约翰·卡那提出，是指过于关注工作如何完成，致使方法、技巧、程序的问题占据了一个人的心思，反而忘了根本目标的追求。换言之，“工作如何完成”逐渐代替了“工作完成了没有”。[6]执法的标准化管理容易导致民警执法活动中的目标置换。因为“模式化的职责对科层人员来说就是情感压力，而这样的压力是有安全线的，将导致情感从组织的目标转移到组织所要求的细节。规则原本是手段，现在却变成了终极目标。纪律不被看成是针对具体目的的手段，而是变成了科层人员的直接价值观。”[7]规范、程序、标准仅仅有助于达成民警执法活动的“形式合理性”，而有助于实现公安机关打击犯罪、保护国家和人民安全、维护社会秩序等职能才是衡量执法活动的终极标准。在标准化执法思维的指导下，执法活动被异化为一套程序。民警在执法过程中恪守执法标准，以合法合规为首要原则，执法的功能仅仅被定位于法规、规则的执行，民警不再把规范执法看作是履行职责的过程和手段，而逐渐将其变成执法活动的直接价值，背离了民警执法的终极意义。

职业倦怠是个体在工作重压下产生的身心疲劳与耗竭的状态。Maslach和Jackson提出了职业倦怠的三个维度：即情感耗竭、去人性化和个人无效感。其中，情感耗竭突出表现为个体丧失了对工作的热情，在情绪上处于极度的疲劳状态；去人性化主要表现为工作中的个体经常以一种麻木的、冷漠的态度对待其服务对象；个人无效能感是指在工作中个体对工作的价值及自我效能的评价下降，不仅在工作中体会不到成就感，更怀疑自己的工作能力。[8]对肩负着维护国家、社会、民众安全重任的警察来说，工作情感耗竭、工作中的去人性化、低效能感都不是理想的工作状态，会极大地影响工作质量。研究表明，当人们在工作上的要求过多、无法控制自己的工作、工作太过单调、从中得不到成就感，或是工作缺乏自主等情况都会使个人产生职业倦怠。[9]民警执法的标准化管理，对民警提出非人格化的职业要求，强调民警的行为和日常工作运行都必须受到严格的规则限制，执法过程要循规蹈矩，不得越雷池半步。这些过细的执法要求严格限制了民警执法行为的自主空间，会影响民警的自我效能感，导致职业倦怠。

（二）对公安机关而言，可能导致组织僵化，组织威信受损

如果执法标准得到贯彻执行，有可能导致组织僵化。执法标准得以实施的条件是一个相对稳定、简单的执法环境。事实上，公安工作日益复杂，执法环境千变万化，要求民警能够自主判断在什么情境下该干什么、如何干，这正是自由裁量权存在的意义，而具有技术合理性的执法标准却倾向于消除这种自主性。这也正是科层制组织面临的管理悖论：为了提高组织效率，就必然强调制度、规则及一些流程；但是制度、规则与流程增加的结果是组织结构变得日益僵化，导致组织对外界的应变能力变弱。执法标准制定得越细，其在应用情境中的变通余地就越小；执法标准执行得越到位，规范与僵化之间的矛盾就会越发地凸现出来。执法标准塑造出的执法行为是一个既定的行为模式。长此以往，这样的行为模式将定格为民警执法的思维习惯，最终沉淀为公安机关组织文化要素，对公安机关形成基础性的影响。公安机关组织刚性的特征明显，缺乏对环境的变通性、回应性。

但是，执法标准得不到严格执行，又会削弱公安机关的威信。各种制度的顺利实施都有赖于环境因素的支持。我国制度实施的宏观环境类似美国行政生态学创始人里格斯描述的“棱镜社会”。在“棱镜社会”里，存在普遍的形式主义，政策可以正式颁布，但不能有效地执行。[10]所以，无论从我国宏观的行政生态看，还是从制度实施的微观机制看，执法标准的完全实施都存在着很大的困难。事实也证明了这一点。尽管规制民警执法的法律规范以及制度体系不可谓不健全，但是执法行为失范的现象依然普遍存在。详细达百万字的执法标准如果成为一纸空文被悬置，在执行中不了了之，将在很大程度上削弱公安组织的威信。

三、规范民警执法的另一个思路——内部控制

在实施标准化管理过程中，既要把握一个合适的尺度，以实现标准化管理的有益功能，又要积极探索矫正性的措施，以消除标准化管理的不利影响。

民警执法标准化管理旨在预防、消除民警执法的失范行为，而民警执法行为的失范，归根到底是没有妥善地处理执法过程中的各种伦理冲突。普遍而又典型的公共行政伦理冲突包括角色冲突、权力冲突、利益冲突、价值冲突以及法理与情理之间的冲突。[11]民警在执法活动中，处于各种责任要求、利益驱使和价值取向相互交织甚至相互排斥的压力漩涡。警察既要毫不留情地打击犯罪，惩处越轨者，又要对受害者、弱小者施以救助；既要有同情心，与受害者感同身受，给予热心帮助，又要有严肃、坚定的权威性、原则性，依照法律法规控制局面，解决冲突；既要支持、依靠团队，令行禁止，又要有独立性，面对艰巨任务有独立思考判断、担当责任的勇气；既要有很大的耐性忍受乏味、单调的常规性事务，又要在接到任务后，迅速进入积极的状态；既要努力工作去侦破案件、解决问题，又要接受一筹莫展、行动失败的结局；既怀疑一切邪恶的可能，又要包容不如人意的现实……再加上工作中的危险、恐惧、邪恶、敌意，[12]警察执法几乎是在伦理矛盾中进行。

进行立法、制定规则和制度是监管民警执法行为的习惯性思维。强调警察依法依规执法，以法律、制度来规范警察行为，是警察管理从人治到法治的重大转变，具有十分重要的意义。但这些都属于外部控制，即试图通过来源于民警自身之外的因素，强行对民警进行控制。实施外部控制的假设是，民警个人的判断力和职业道德水平不足以保证其实施合乎道德规范的执法行为。外部控制的优势在于为民警执法设定了明确的、看似易于操作的要求，确保了执法效果的最低标准；对于违背法律法规、组织纪律制度的行为的惩处对民警有警戒作用。但是正如上文所述，其不足也是显而易见的。

针对民警执法过程中的行政伦理冲突以及外部控制方法的脆弱，以民警内心的价值观和伦理准则构成的“内部控制”可以作为对外部控制机械、消极、被动等问题的有益矫正。根据美国著名行政伦理学家库珀的观点，行政人员的责任包括客观责任和主观责任两个方面。客观责任来源于法律、组织机构、社会对行政人员的角色期待，而主观责任则与行政人员对自身责任的认识有关，根植于其对职业忠诚、良知、认同的信仰。客观责任的实现主要与外部控制有关，强调法律、规则、制裁条款和组织结构对其成员的约束，主观责任的实现则要求内部控制。一个负责任的行为受制于公务员个体的道德品质、组织制度、组织文化和社会期待等因素的共同作用，而外因总是通过内因起作用。[13]于是，尊重和保证民警执法的自主性，促使民警以具有独立人格的行动者的身份，独立面对并独自承担执法行为后果，进而对自己执法行为的正当性进行自我审视，以内在的道德自主保证在法律深入不到、规则涵盖不了的情况下，采取合乎行政伦理规范的行为。

因而，以主观责任激发基层民警的内部控制机制，将行政伦理建设纳入基层警察执法控制体系的构建，实现外部控制和内部控制的整合，这与我国以德行政的行政伦理建设的方向一致，也是个人权利观念普世化的现代行政文化的现实要求。增进基层民警执法自主性有两个方面的工作：一是执法管理制度的伦理化。“一定的制度蕴含着相应的道德观念和道德意识，制度以道德性为基础。”[14]美国法理学家富勒指出，一个真正的制度包含着自己的道德性，即内在道德或程序自然法。一旦国家所施行的制度没能蕴含道德性质，就会导致一个根本不宜称为制度的东西。所以，应当考察警察执法管理制度是否与现代行政管理的伦理精神和价值观念相一致，是否能导引出民警合乎行政伦理的执法行为。二是民警执法伦理自主的培养。首先要加强民警对执法伦理的理性认知。只有当执法民警认识到执法权力的来源，认识到执法活动中自己与政府、社会、公民以及与所在的警察组织、部门、领导、同事等等之间的伦理关系，才能从内心产生正确处理执法伦理冲突的责任感。其次要加强对民警执法伦理决策技巧的培训。民警的执法伦理决策能力像其他能力一样，需要系统而正规的培养和训练。库珀提出完整的伦理决策过程包括认识伦理问题、定义伦理问题、界分可供选择的方法、设想每个方法可能的后果、选出合适的方法、作出伦理决策等一系列步骤，每个步骤都有相应的技巧。应通过伦理决策技巧培训，指导民警在做出执法行为选择之前，将情感过程与理性思考过程结合起来，梳理和澄清自己作为一个公安执法者的宗旨、目标、价值观、准则和义务，作出合乎行政伦理的执法行动决策。

正如E·博登海默所言：“法律不考虑潜在的动机问题，只要求人们从外部行为上服从现行的规则和法规，而道德则诉诸于人的良知。道德命令要求人们根据高尚的意图——首先是根据伦理责任感——而行事，它还要求人们为了善而追求善。”[15]在依靠法律、制度加强对警察执法行为管理的同时，尊重、培养民警的职业伦理自主——无论这个过程是多么不易，使“外部控制”和“内部控制”形成合力，这是警察执法行为规范化建设应该追求的一种平衡。

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