关于财政和税收比重偏低问题的思考——以黑龙江省为例

张少杰，吴艳玲

(黑龙江大学 a.教育科学研究院;b.经济与工商管理学院，哈尔滨150080)

一、财政和税收“两个比重”偏低现状

财政收入占GDP的比重直接反映了政府的财力水平，是政府履行社会管理职能、调控经济运行的物质保证;税收收入占财政收入的比重则体现了政府财政收入的规范性和可控性。近年来，黑龙江省这“两个比重”虽然有了一定程度的提高，但与全国相比仍然偏低，甚至出现了差距不断扩大的趋势。2011年，黑龙江省财政收入占GDP的比重为12.9%，低于全国平均水平9个百分点;税收收入占财政收入的比重为45.8%，占一般预算收入比重的74.4%，低于全国平均水平3.8个百分点。

从横向来看，目前，黑龙江省的“两个比重”既低于发达地区水平，也低于全国一般水平。一是2011年黑龙江省财政收入为1 620.4亿元，其中，一般预算收入为997.55亿元，占GDP的比重为7.9%，低于全国平均水平的11.1%，也低于相邻省份的辽宁、吉林和内蒙古。二是2011年黑龙江省税收收入为741.85亿元，占一般预算收入的比重为74.4%，与相邻省份的水平基本接近，但低于全国平均水平的78.2%，也大大低于经济相对发达的江苏、广东和浙江(上述三省分别达到了80.1%、82.5%和93.7%)。

从纵向来看，近几年，黑龙江省财政、税收的规模均不断扩大，地方财政收入从2006年的497.8亿元增长到2011年的1 620.4亿元，年均增长速度达到了27.8%;税收收入由2006年的302.0亿元上升到2011年的741.9亿元，年平均递增14.9%。但财政、税收这“两个比重”却没有得到明显的提高，如财政收入占GDP的比重由2006年的7.72%上升到2011年的12.9%，特别是一般预算收入占 GDP的比重由2006年的6.2%上升到2011年的7.9%，仅提高了1.7个百分点;而税收收入占财政收入的比重却由2006年的62.9%下降到2011年的45.8%，下降了17.1个百分点;税收收入占一般预算收入比重也由2006年的78.1%下降到2011年的74.4%，下降3.7个百分点。

二、财政和税收“两个比重”偏低的成因

黑龙江省财政、税收“两个比重”偏低由来已久，原因是多方面的，既有表层的，又有深层的;既有现实原因，又有历史原因。

1.从经济总量来看，近年来，黑龙江省经济一直在高速增长，2011年地区国内生产总值达到12 582亿元，成为“万亿元俱乐部”的一员

这样的经济总量在全国只能排名第16位，经济总体规模还不大。而经济规模又限制了财政收入和税收收入的增长，以营业税为例，与其他省份相比，黑龙江省地区生产总值中的营业盈余所占比例最高，在全省地区生产总值中占34.8%，生产税净额的比例也处于中等水平，而劳动者报酬所占的比例和固定资产折旧所占的比例则偏低。由此得出结论:虽然营业盈余占地区生产总值的比例较高，但是，由于黑龙江省的经济总量规模小，难以形成比较充足的税源，黑龙江省的财政收入和税收收入却没有明显的增长。

2.从经济运行效率来看，企业是经济发展的基本细胞，是经济持续发展的直接动力

“两个比重”受企业经济效益的影响较大，特别是企业所得税直接取决于企业的盈利状况。从近几年黑龙江省经济运行的实际情况看，企业效益尤其是国有企业效益低下、产销不对路、产品积压、负债严重、有产值无税收、欠税严重等现象在国有大中型企业普遍存在，致使财源萎缩，直接影响了“两个比重”的提高。从工业企业经济指标来看，如资本积累率是反映投资者投入企业资本的保全性和增长性的指标，黑龙江省仅为5.9%，分别低于辽宁、吉林14.4个和13.9个百分点，表明企业的资本积累较少，企业的抗风险能力、持续发展能力较弱;总资产增长率是衡量企业资产规模的增长情况，体现企业在生产经营中不断扩大生产能力、更新技术、保持持续发展的后劲，黑龙江省为4.8%，分别低于辽宁、吉林13.7、9.3个百分点，并处于全国的末尾，低于全国平均水平13.9个百分点。除此之外，企业的其他经济指标也极低，如主营业务税金及附加、利润总额、本年应交增值税都远远低于发达省份。

3.从财政体制来看，多年来黑龙江省一直存在着央企所得税转移性流失数量过大的问题

“十一五”期间，大庆油田年均实现利润1 000亿元左右，应交所得税250亿元上下，按国家税法规定央企所得税留给地方的比重应在40%～50%之间，黑龙江省每年应分成100亿元以上。但由于大庆油田形成的企业所得税全部列为中央财政收入，从而使得黑龙江省企业所得税年均至少流失百亿元(石油央企所得税地方未分成，全国仅有黑龙江省和山东)，约占黑龙江省地方财政收入的1/10。此外，资源税从量计征也减少了黑龙江省的税收收入。如国家资源税从量计征(每吨石油提取10元～30元)已延续了近40年，比照国际惯例从价定率(5% ～10%)和国家对新疆石油资源税按5%税率从价计征方式，黑龙江省石油资源税2011年应征收上百亿元，而按照现行的从量定额办法(15亿元)计算比从价定率至少少征80亿元。如果再加上仍在从量计征的煤炭、天然气等矿产资源税，黑龙江省每年资源税实际减收上百亿元，约占全省年均税收的1/5。

4.从产业结构来看，黑龙江省第一产业所占比重相对过高导致部分税收流失

2011年黑龙江省第一产业占地区生产总值的比重(12.7%)比全国平均水平(10.2%)高2.5个百分点，相当于比全国平均多250亿元不能提供税收的增加值，按照全国地方百元地区生产总值贡献8元地方税收的平均水平匡算，黑龙江省约减少税收20亿元。尽管黑龙江省第二产业所占比重与全国平均水平相近，但由于工业中的采矿业增加值占规模以上工业增加值的60%上下，加工业、制造业占30%，仅为全国平均水平(约60%)的一半，特别是石油加工不足40%，粮食加工不足30%(全国粮食加工比重在60%以上)，且多为初加工产品，制造业水平也总体偏低，从而造成黑龙江省每年仅减少增值税一项即达上百亿元。与此同时，黑龙江省第三产业所占比重偏低也导致了部分税收的流失。2011年，黑龙江省第三产业所占比重(37.5%)比全国平均水平(43%)低5.5个百分点，相当于少形成467亿元的第三产业增加值。按照全国地方百元第三产业增加值直接贡献6元营业税的平均水平匡算，2011年黑龙江省少实现了约28亿元的营业税(比同期全省个人所得税多3亿元左右)。总体来说，由于产业结构不合理，导致黑龙江省每年减少税收近200亿元，不仅降低了政府加快产业结构优化升级的财政宏观调控能力，也成为制约黑龙江省经济更好更快发展的一大瓶颈。

财政是从国民经济增长中取得的收入，经济发展水平高，国民生产总值越多，财政收入总额也越多。财政收入对于满足经济发展需要、支撑政府职能的实现、保持经济社会稳定协调发展具有相当重要的作用。税收收入是财政收入的主要来源，其占财政收入的比重直接关系到一个地方的财力和宏观调控能力。因为财政收入出现低速增长，但与百姓生活息息相关的各项民生投入却不能松劲，财政收支矛盾将更加突出。税收作为财政收入的主要来源，在一定程度上反映了财政结构的优化程度。财政、税收“两个比重”偏低不仅每年减少黑龙江省财税收入200亿元上下，降低了黑龙江省财政收入占地区生产总值的比重两个百分点左右，而且还极大地削弱了地方政府运用财政杠杆撬动金融信贷和社会资金的能力(约2 000亿元)，成为黑龙江省投资不足、发展滞后的重要瓶颈。

三、解决财政和税收“两个比重”偏低问题的对策建议

要提高“两个比重”，最终的出路还是发展经济，只有经济发展了，财力才能壮大。从中国财政收入变化可以看出，中国财政并没有采取增加税收的政策，而是通过发展经济，把经济规模做大，使经济效益提高，在此基础上使财政收入有更多的增加，因此，财政收入增长首先是依靠经济规模的增长和企业效益的提高。针对上述问题我们提出如下几点解决黑龙江省财政、税收“两个比重”偏低问题的对策建议。

1.调整和优化经济结构，提高黑龙江省经济发展对财政收入的贡献能力

第一，努力培育新的经济增长点。财政收入的增长有赖于GDP的增长，财政收入的增长始终受到GDP增长的约束，因此，培育新的经济增长点，对于提高“两个比重”具有现实意义。其中重点是建立政府引导和企业主导相结合的产业集群发展机制。因为产业集群具有专业化和地理聚集的特征，这种发展模式会给地区经济发展带来外部经济效应、低成本优势和创新优势。结合黑龙江省具体省情，可以重点发展农产品深加工业、石化工业、旅游业和高新技术产业等产业集群。

第二，加速调整优化产业结构。经济结构对“两个比重”有直接的影响。产业结构是GDP总值的来源，GDP总值的增加主要依靠产业结构的调整。结合主导产业，经济结构优化要实现“四化”:一是农业的深加工化，加快农业产业化步伐，鼓励发展优质、生态、安全的现代农业，支持建立绿色、无公害农产品，以及有机食品优势产业带，并以良种工程建设为重点，加强农业产业链开发，大力发展农畜产品深加工;二是工业的新型化，在推进工业化进程中，必须走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少的集约化道路，实现经济的可持续发展;三是服务业的现代化，加快对金融、电信、交通、教育、旅游等行业改革，加快培育大型流通企业，推动生产性服务业发展;四是高新技术产业的信息化，大力推动节能环保、新能源、生物、高端装备制造、新材料、新能源汽车等产业发展。

第三，努力提高经济运行质量和效益。一是深化国有企业改革，提高企业经济效益，降低存货比例，提高固定资产投资效益;二是发展非国有经济，实现各种经济成分的优势互补;三是积极发展互利互惠的多双边经贸关系，不断拓展新的开放领域与空间。

2.加强地方税体系建设，提高黑龙江省财政收入水平

第一，使营业税成为黑龙江省现阶段地方税收体系中的主体税种。黑龙江省正处于经济起飞阶段，GDP连续多年快速增长，为第三产业的发展创造了广阔的空间，与此密切相关的营业税也将有较大的增长空间。加强营业税征管，必将有力地促进黑龙江省“两个比重”的发展壮大。

第二，发挥财产税的补充作用。以财产税为地方主体税种是许多实行分税制国家的通行做法。中国现行的地方税收体系正在经历较大的变动，作为主体收入来源的营业税和地方企业所得税不可能长久;从个人所得税和社保基金的发展趋势来看，将来势必会收归中央。此时，黑龙江省应将财产税培育成黑龙江省地方税体系的主体税种。财产税与其他税种比较起来，优点较为突出:收入稳定、税基宽、增长潜力大、税负不易转嫁、对经济扭曲作用小。

第三，应积极培植资源税。黑龙江省应积极进行资源税改革，完善资源税计税方法，试行资源税从价征收的政策:一是计税依据改为按实际生产数量计征，对一切开发利用资源的企业和个人按其实际生产数量计征;二是从价计征，按照市场价格征收;三是适当提高资源税的征收标准(税率)。通过以上方式，既可以提高“两个比重”，又可以实现资源的可持续利用，实现“双赢”。

第四，积极争取地方税改革试点。中国正处于税制调整时期，黑龙江省可以积极参与，争取改革试点，参加营业税、资源税、城镇土地使用税、房产税等的改革。加强地方税收体系建设，必须坚持主体大税与“群体”小税齐抓共管，即税收收入上应坚持既要抓主体大税，又要抓“群体”小税的增长方针。

3.争取更多中央财政转移支付，拓宽提高“两个比重”的有效途径

第一，争取资源枯竭城市转移支付。黑龙江省是全国最大的资源型省份，13个市地中有7个因资源而立的市地。根据《2012年中央对地方资源枯竭城市转移支付资金管理办法》，“中央对地方资源枯竭城市转移支付的补助对象为经国务院批准的各批次资源枯竭城市，以及参照执行资源枯竭城市转移支付政策的城市。”黑龙江省的伊春市、大兴安岭地区于2008年被列入首批资源枯竭城市名单，七台河、五大连池市(森工)则于2009年被列入第二批资源枯竭城市名单。这些城市均可申请中央政府资源枯竭城市转移支付。若这些市县被纳入资源枯竭城市转移支付范围，第一轮补助期限为四年;四年后根据国务院有关部门对资源枯竭城市转型情况的评估结果，转型没有成功的市县继续延期五年;转型成功的市县按照上一年补助基金分三年给予补助，补助比例分别为75%、50%和25%。此外，黑龙江省本身也可以对其他资源枯竭城市进行转移支付，并以此获取中央政府的配套资金。

第二，争取商品粮转移支付(产粮大县奖励资金等)。2009年4月国务院通过了《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划(2009—2020)》，决定加大中央财政对产粮大县的奖励力度。建立健全产粮大县利益补偿制度，完善奖励资金与产量、调出粮直接挂钩的联动办法，促进粮食生产与财力同步增长。《关于加快转变东北地区农业发展方式建设现代农业的指导意见》(国办发［2010］59号)中也提到“健全粮食主产区利益补偿制度”。《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》(中发［2012］1号)提出“健全主产区利益补偿机制，增加产粮(油)大县奖励资金”。作为中国重要的商品粮基地，也是商品粮调出量最多的省份，黑龙江也应积极参与，申请商品粮转移支付，为黑龙江省农业发展提供资金支持。

第三，国家重点生态功能区转移支付。按照党的十七大关于推进主体功能区建设的精神，中央财政从2008年起，开始实施国家重点生态功能区转移支付，2008—2010年，中央财政共下达国家重点生态功能区转移支付430亿元。《关于印发〈2012年中央对地方国家重点生态功能区转移支付办法〉的通知》(财预［2012］296号)中提出“中央财政逐步加大对国家重点生态功能区的转移支付力度，并对其他重要生态功能区域给予适当补助”，并特别提出，对“不在上述范围的其他重要生态功能区域所属县给予引导性补助，对开展生态文明示范工程试点的市、县给予工作经费补助，对生态环境保护较好的地区给予奖励性补助”。结合《黑龙江省主体功能区规划》，黑龙江省限制开发区域的国家重点生态功能区包括大小兴安岭森林生态功能区和三江平原湿地生态功能区，还可以开辟其他的生态环境保护项目，这既有利于提高“两个比重”，也有利于改善黑龙江省生态环境，为其他产业发展创造条件。此外，黑龙江省还应争取省以下财政转移支付制度试点。财政部《关于印发〈2012年中央对地方均衡性转移支付办法〉的通知》指出，“为促进省以下推进基本公共服务均等化，对省以下均等化努力程度前5位的地区，按照当年测算该地区转移支付额的一定比例给予奖励。”

［1］ 高培勇.中国税收持续高速增长之谜［J］.经济研究，2006，(12).

［2］ 吕冰洋.我国税收负担的走势与国民收入分配格局的变动［J］.财贸经济，2009，(3).

［3］ 高培勇，等.中国财政政策报告(2010—2011)［M］.北京:中国财政经济出版社，2011.

［4］ 中国统计年鉴(2012)［M］.北京:中国统计出版社，2012.

［5］ 黑龙江统计年鉴(2012)［M］.北京:中国统计出版社，2012.