论小城镇的公共产品供给

焦成焕

(上海大学 社会科学学院，上海200444)

小城镇既是城市的产业、文明、文化向农村辐射的基地，也是农村劳动力转移、人口转移、产业升级、质量提高的空间载体。近年来，随着中国城镇化的快速增长，小城镇发展速度虚高、土地城镇化速度快于人口城镇化速度、农民的土地被城镇化而农民及家属却没有被城镇化等问题仍普遍存在。在新的形势下，小城镇建设要从过度强调土地城镇化到土地、人口、经济和社会城镇化的全面发展，推动小城镇发展由规模扩张向质量提升转变，公共产品的供给至关重要。

一、小城镇公共产品的含义

公共产品思想最早是由英国著名学者霍布斯(1657)提出的，此后，大卫·休谟、亚当·斯密、约翰·穆勒在其著作中都涉及了公共产品思想。一般认为，公共产品一词是林达尔(1919)首次使用的，但最先赋予它形式化定义的是萨缪尔森。萨缪尔森从非竞争性角度对公共产品进行了阐释，并将公共产品定义为:“每个人对这种产品的消费，都不会导致其他人对该产品消费的减少。”萨缪尔森在其著作《经济学》中对公共产品的定义进行了进一步补充，他认为，公共产品“是指这样一类产品，将该产品的效用扩展于他人的成本为零，无法排除他人参与共享”，“是一种向所有人提供和向一个提供时成本都一样的物品”，“是指那种不论个人是否愿意购买，都能使整个社会每一成员获益的物品”［1］。可见，萨缪尔森是从非竞争性和非排他性两个方面定义公共产品的。根据萨缪尔森所阐述的非竞争性和非排他性特征来定义的公共产品，同时结合小城镇规模小于大城市、并为大部分从事非农业生产或服务的人群所集居的社区这一特征，本文将小城镇公共产品定义为:在小城镇范围内，为满足其社会公共利益和公共需求而提供的，具有一定非竞争性和非排他性，要求在一定范围和制度下进行的物品和服务的总和。

从公共产品的受益范围来看，公共产品分为全国性公共产品和地方性公共产品。小城镇拥有一定数量的全国性公共产品，如国防等，但小城镇的大多数公共产品属于地方性公共产品。不管是全国性公共产品还是地方性公共产品，小城镇公共产品的类型大都可以遵循公共产品的分类标准分成以下两种类型:一类是纯公共产品，是指同时具有完全非竞争性和非排他性的物品和服务，这一类公共产品在实际中数量不多，所以一般将具有充分非竞争性和非排他性的物品和服务计入纯公共产品的范畴;另一类是准公共产品，小城镇准公共产品是不完全或不同时具有非竞争性和非排他性的物品和服务，是介于纯公共产品和私人产品之间的产品，具有效益上的外溢性、消费上的排他性、消费上的部分性等特点。它又可以分为接近于纯公共产品的准公共产品、中间性准公共产品、接近于市场产品的准公共产品三类。其中，小城镇教育、科研、公共卫生、基础医疗、社会保障、科技推广示范等属于第一类准公共产品，技能培训、信息技术服务等属于第二类准公共产品，有线电视、自来水工程、娱乐、体育设施等属于第三类准公共产品。

二、小城镇公共产品供给机制分析

对纯公共产品有效供给的描述是萨缪尔森提出的，因此，一般把公共产品有效供给规则称为萨缪尔森规则。萨缪尔森规则指出，纯公共产品有效供给是这样一种状态，当公共产品与每一种私人产品的边际转换率等于所有家庭边际替代率之和时，就实现了公共产品的帕累托最优供给。从理论上讲，帕累托最优的效率准则适用于纯公共产品的最优提供，同样也适用于小城镇公共产品的最优供给。

假设某小城镇R中只有两个消费者(i=1，2)，xi是该镇内消费者i所拥有的私人产品，G为该镇消费的公共产品，Wi为消费者i的资源禀赋，C为公共产品G的生产成本。假定xi、G、Wi、C都可以用货币来度量，G的供给是连续的。

根据帕累托最优的含义，在给定消费者2的效用水平下，另一个消费者1的效用实现最优，则此时的资源配置(x1，x2，G)在小城镇范围内达到帕累托最优，可以表示为:

经过整理可以得到如下关系:

从式(4)我们可以看到，方程左边是公共产品的边际成本，可以用MC表示，方程右边是两个消费者用私人产品替代公共产品的边际替代率MRSxiG。(4)式可以进一步表示为:

(5)式就是萨缪尔森规则的数学表达式。

现实中，小城镇公共产品由全国性公共产品和地方性公共产品组成，而全国性公共产品是由中央政府统一供给的(Gn)，地方性公共产品是由地方政府供给的(Gl)，此时，公共产品G=Gn+Gl。在此种情形下，我们对两个消费者模型的帕累托最优进行重新考核，可以得到以下结果:

从上面的结果可以看到，在具有帕累托效率的资源配置下，一个小城镇中所有消费者的私人产品、该区域内的全国性公共产品和地方公共产品之间的边际替代率之和等于生产全国性公共产品和地方公共产品的边际成本，这实际上与纯公共产品最优供给的萨缪尔森条件是一致的。

小城镇公共产品的帕累托最优条件表明，小城镇公共产品的有效供给依赖于地方政府的行为，以及地方政府与中央政府、地方政府与私人投资者之间的关系，而且小城镇公共产品的有效供给不仅是一个总量问题，也是一个结构问题。因此，要实现小城镇公共产品的有效供给，在增加公共产品总量的同时，更要合理确定小城镇供给中全国供给公共产品、地方供给公共产品和区域内私人产品的比例。同时，小城镇公共产品的有效供给能够引导生产要素的合理流动，引致微观经济活动地域空间聚集和区域生产力布局优化，从而促进小城镇经济持续发展。

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三、小城镇公共产品供给模式

公共产品供给模式是从供给主体和运行机理的角度来配置公共资源的方式。从公共产品供给的实践来看，公共产品供给主要通过政府供给、私人供给、自愿供给和PPP供给等模式，这些模式以不同的主体、不同的方式和渠道，并遵循不同的原则筹集资金、决策使用资金去向并予以监督。小城镇公共产品供给是公共产品供给的内容之一，是公共产品供给模式在小城镇领域中的具体运用。

1.小城镇公共产品的政府供给。公共产品的非竞争性和非排他性赋予公共产品一个重要特征——外部性，而外部性导致私人供给必定存在效率或福利损失，这就决定了公共产品的提供只能依靠公共部门。因为如果通过市场方式提供公共产品，实现排他的成本高昂，在规模经济上也缺乏效率，不会产生充分供给，因此，政府提供公共产品是公共产品供给的主要形式。

在市场经济条件下，政府提供公共产品是在市场进行资源配置的基础上进行的，有效的政府行为是对市场机制的纠正和补充。小城镇公共产品的政府供给模式的主要特点包括:一是决策机制，它是政府根据小城镇经济社会发展的需要、规模和结构，决定成本补偿的原则和标准。二是使用机制，公共财政支出一方面要求政府职能到位，属于政府所尽的职责财政要予以保证，政府职能和财政供给范围限定在小城镇的基础设施、科教文卫、社会秩序、社会保障、环境保护等领域;另一方面要求政府职责不可缺位，避免直接参与市场竞争，干涉市场生产行为［2］。三是筹资机制，政府提供公共产品的财力基础是公共财政收入，公共财政收入属于全体大众，政府主要通过公共预算收支弥补公共产品的成本。四是激励约束机制，政府、公民、公民代表是一种委托代理关系，政府内部、公民与公民代表、公民代表与政府之间同时存在监督制约问题。

2.小城镇公共产品的私人供给。20世纪六七十年代以来，许多自由主义经济学家开始怀疑政府作为公共产品唯一供给者的合理性，进而转向了市场提供公共产品的研究。科斯研究表明，一向认为必须由政府经营的公共产品也是可以由私人提供的。德姆塞茨也指出，在能够排除不付费者的情况下，私人企业可以有效地提供公共物品。小城镇公共产品的私人供给是公民个人、营利组织或自愿联合体根据需求，以营利为目的供给公共产品，以收费、交费补偿其供给成本的供给模式。按照林达尔均衡的基本条件，公共产品在一系列的约束下可以达到市场供给均衡，实现对公共资源的优化配置。

小城镇公共产品的私人供给模式的特点为:一是决策机制，个人、营利组织或受益团体作为供给主体，独立决策是否提供公共产品，供给公共产品的内容、规模和具体方式;二是使用机制，私人提供的小城镇公共产品具有消费的排他性，并且是收益和成本相匹配的准公共产品，如科技培训、技术信息服务等;三是筹资机制，在小城镇公共产品的供给过程中，私人或营利组织通过市场所提供的公共产品是由政府授权经营的，并通过对使用者收费来补偿其投资成本以保证公共产品的正常提供;四是激励约束机制，在公共产品私人供给过程中，私人或营利组织在确保公共产品质量的前提下应取得利益极大化，政府则要监督公共产品的费用收取及公共产品质量，同时还要采取各种措施有效地激励小城镇公共产品的私人供给。

3.小城镇公共产品的自愿供给。小城镇公共产品的自愿供给是除了政府供给和私人供给之外的，由个人或者单位通过自愿捐款的方式、非营利组织通过募资的方式、社区通过自愿筹资的方式，向小城镇的社会公众提供公共产品的供给模式。布坎南的“俱乐部理论”指出，在没有政府强制的条件下，处于私利的一组公共物品的消费者，有意愿并且可以通过自愿协商的方式，在其成员之间达成一种联合供给的契约来解决公共物品的供给问题，不需要政府或是市场提供。只要满足一些严格假定条件，这种方式不仅能够实现各自私利的最大化，而且由于其自身优点能够实现集体利益的最大化。从自愿供给的动因来看，这种模式是自利与利他动机相互融合的公共产品供给方式，是在市场、政府发挥作用的基础上进行的资源配置。根据供给主体的不同，这种模式可以分为个人自愿供给、非营利组织供给和社区自愿供给三种类型。

小城镇公共产品自愿供给模式主要有以下内容和特点:一是公共产品的供给是以公民个人、企业或社区各自独立、分散和自愿决策为基础，供给主体自由决定供给的受益对象和受益项目;二是自愿供给的小城镇公共产品主要是基础教育、社会救助、公共福利等公益事业;三是个人及非营利组织自愿供给的公共产品的资金来源主要是无偿或部分无偿的捐赠收入，而社区居民之间自愿联合提供的公共产品需要受益人以缴费出资的形式负担公共产品的供给成本，因此，小城镇公共产品的自愿供给要求具有一定的经济基础，即居民收入水平的大幅度提高;四是由于小城镇公共产品的自愿供给包括捐(或筹)资人的直接提供和通过国家机关或中介机构间接提供，因此需要对自愿供给情况及其结果进行严格监督，并确保相关信息的透明度。

4.小城镇公共产品的PPP供给。小城镇公共产品的PPP(Public Private Partnerships)供给模式是政府的公共部门根据对公共产品的需求，提出建设项目，通过招投标确立私人部门合作伙伴，并且由私人部门负责项目的设计、建设、运营和维修，政府公共部门向私人部门付费作为对其生产成本的补偿和收益的回报。公共产品的供给是政府公共部门与私人部门充分合作的结果。

小城镇公共产品的PPP供给模式具有以下特点:一是PPP模式提供的公共产品是在政府公共部门与私人部门合作的基础上完成的，是否提供公共产品、供给公共产品的内容和规模由政府公共部门和私人部门共同决策;二是PPP模式提供的小城镇公共产品主要以小城镇基础设施为主，如大型水利设施、文化教育基础设施、污水处理厂等;三是小城镇公共产品的PPP供给模式是私人部门通过政府授权经营的方式，政府公共部门向私人部门付费作为其生产成本的补偿和收益的回报;四是PPP模式引入了私人资本，私人部门会自觉控制公共产品的成本费用水平，政府公共部门则监督费用的收取、使用情况和公共产品的质量，由此可以提升公共资源的使用效率。

四、小城镇公共产品的供给原则和措施

从理论上看，小城镇公共产品的供给要正确处理好政府(包括中央政府和地方政府之间)、私人投资者之间的总量关系和结构关系，以确保生产要素区域内的合理流动，优化区域生产力布局，促进小城镇可持续发展。从实践上看，小城镇公共产品以政府、私人为主体进行供给，进而保证公共产品的有效供给。这就要求在小城镇公共产品的供给中，充分发挥政府供给的主导作用，调动社会资本的积极性，促进公共产品供给主体多元化。

1.发挥政府在小城镇公共产品供给中的主导作用。公共产品的非竞争性和非排他性，以及在供给过程中可能出现的“搭便车”现象，使得小城镇公共产品在由人们自愿和市场供给时，常常导致公共产品供给量不足，进而无法满足小城镇居民的需求。此外，小城镇公共产品的市场交易成本较高，以及地方社会资本的相对弱小，也会阻止个人通过市场方式提供充足的公共产品。在这种情况下，小城镇居民对公共产品的需求主要通过政府来解决，即通过政府强制税收来为公共产品的生产提供资金，通过政府来降低公共产品的供给成本，从而满足小城镇居民对公共产品的需求，体现某些公共产品消费中的社会公平与公正。

2.正确处理中央政府和地方政府在公共产品供给中的关系，突出地方政府在公共产品供给中的决定性作用。萨缪尔森所阐述的公共产品最优供给规则有一个重要的假设条件，即假定政府的财政机构拥有消费者的完全信息，并了解每个个人的支付意愿和效用函数，而实际上政府很难做到这一点。在中国当前财政分权的条件下，中央财政很难知道小城镇消费者对公共产品需求的数量、质量、范围等偏好，这导致中央政府可能或多或少或不合理地提供公共产品，不能凸显中央政府在小城镇公共产品供给中的决定性作用［3］。而小城镇地方政府却能够在一定程度上把握当地居民对公共产品的消费偏好，并能做到根据需求来提供公共产品，这决定了地方政府在公共产品供给中的主渠道作用。

在小城镇公共产品供给过程中，应依据小城镇公共产品构成上的层次性来对各供给主体进行责任划分，一般的，全国性公共产品由中央政府提供，地方性公共产品则由相应层次的地方政府供给。但由于地方性公共产品所占的比重较大，地方政府成为小城镇公共产品成本的主要承担者，增大了小城镇政府的财政压力［3］。因此，一方面要完善中央和地方的分税制改革，扩大地方政府的税权，并进一步推动地方分税改革，增加小城镇政府财权;另一方面要完善转移支付制度，加大中央、省级和县级财政对小城镇财政支持力度，加大并规范政府对小城镇公共产品供给的财政支持，提高政府(尤其是地方政府)的支出效率，以保障公共产品供给。

3.调动社会资本的积极性，促进小城镇公共产品供给主体多元化。现阶段，中国小城镇公共产品供给缺口很大，政府财力有限，单靠政府供给公共产品很难及时解决小城镇公共产品短缺问题。为此，中央和地方各级财政在努力增加资金支持小城镇发展的同时，应推动公共产品供给主体多元化，开辟新的资金注入渠道，鼓励、引导社会各方面资金进入小城镇建设，对于形成小城镇建设稳定的资金来源，从而增加小城镇公共产品的供给十分重要。此外，公共产品供给主体的多元化还可以满足不同消费者的需求偏好，提高小城镇居民的社会福利［4］。具体而言，对收益和成本相匹配的准公共产品，如科技培训，技术信息等，可以引入市场机制，采取私人供给，力争吸引更多的社会资本，形成多元化投资主体格局;对基础教育、社会救助等公益事业，努力调动个人、非营利组织和社区的积极性，实现自愿供给;对大型水利设施、文化教育基础设施、污水处理、公共交通等，在经济条件较好且管理水平较好的小城镇可以尝试PPP、BOT、TOT等形式实现供给。

4.完善小城镇公共产品供给的监督保障机制。在充分发挥政府主导作用，促进小城镇公共产品供给主体多元化的同时，还要完善公共产品供给的监督保障机制。一是对小城镇公共产品供给逐步立法，使之制度化、法律化。在贯彻国家已有相关法律法规的同时，修改、细化和完善相关的法律法规，并根据新形势的需要，出台新的法律法规。二是加强对小城镇公共产品供给资金的监督和管理。为解决小城镇发展问题，一方面要增加小城镇公共投资，一方面要管理好公共投资，提高公共投资的效率和收益。三是强化小城镇公共产品供给过程的监督机制。通过成立保护公共产品消费者合法权益组织，使其成为反映公共产品消费者自身利益诉求的正常渠道和合法途径，使消费者积极参与小城镇公共产品供给的全过程，对小城镇公共产品供给过程进行监督。四是充分发挥新闻媒体的监督作用，使公共资金在阳光下运转，保证有效供给小城镇公共产品。

［1］ 萨缪尔森·诺德豪斯.经济学:第18版［M］.北京:人民邮电出版社，2008:320-321.

［2］ 李圣军.农村公共产品的政府供给模式及其演变［J］.江汉论坛，2012，(5).

［3］ 蔡冬冬.中国财政分权体制下地方公共物品供给研究［D］.沈阳:辽宁大学博士学位论文，2007.

［4］ 何建春.我国农村公共产品供给制度变迁研究［D］.南昌:江西财经大学博士学位论文，2010.