PFI模式在小城镇发展中的应用

刘 铮，陈 龙

(上海大学 社会科学学院，上海200444)

中国科学院可持续发展战略研究组发布的《2012中国新型城市化报告》显示，中国城镇化水平已超过50%，上海新型城镇化水平居全国之首(2010年上海城镇化水平达到89.3%)。下一步的小城镇发展将从土地城镇化转向人口城镇化，目标是提高城镇人民生活质量。而提高城镇质量，基础设施建设是小城镇发展的第一步，是繁荣小城镇经济、保证小城镇长期稳定增长的必要前提，也是拉动内需的强大、持久的内生动力。大规模的基础设施建设面临巨大的资金需求，仅凭政府财政难以支付。为此，利用中国充足的民间资本解决小城镇基础设施建设的融资问题，尤其是借鉴并引进已经在国外成功应用的PFI模式，让其在小城镇基础设施的建设过程中充分发挥作用十分重要。

一、PFI的内涵及其在中国的发展

PFI(Private Finance Initiative)，是英国政府于1992年提出的、在一些西方发达国家逐步兴起的一种新的基础设施投资、建设和运营管理模式，在中国被译为民间主动融资。其含义是由政府根据目前社会对基础设施的需求，提出需要建设的项目，通过一系列的工作过程，选择确定某个私人企业负责该项目的投融资和建设，政府授予私人委托特许经营权，准许其在合同期内进行运营管理以取得盈利，并通过特许协议由政府和项目的其他各个参与方之间分担建设和运作风险［1］。PFI融资模式具体包括以下几种:(1)由民间建设基础设施并作为经营者向使用的民众收取费用;(2)由民间建立基础设施，到期后以租金等形式向政府部门收取;(3)民间部门与政府部门共同开发，各自投入，但营运责任由民间负责。

1.PFI的主要优点。作为民间资本参与基础设施建设的模式，PFI模式具有明显的优势，可以在小城镇建设中广泛运用。(1)吸收民间资本，缓解政府财政资金压力。PFI模式可以潜在的巨大市场及利润吸引各种来源的社会资本投资基础设施建设，这样既可以弥补政府建设资金的不足，也可以改变投资环境。(2)提高项目的建设效率和降低建设成本。政府投资基础设施建设的低效率是一个普遍问题。PFI模式不仅能够将市场中的竞争机制引入基础设施建设，还能够充分利用民营企业在管理、技术和知识等方面的优势，这样既可以提高基础设施建设的效率，也可以节约建设成本，使社会资源的配置更优化。(3)政府部门和私人部门可适当分散风险。在PFI模式下，私营企业和私有机构组建的项目公司负责基础设施建设项目的设计、开发、融资、建造和经营，项目进行过程中产生的一系列风险，如经济风险、建设和运用风险等转移给私人企业，这将改变传统的基础设施建设项目风险由政府及相关部门单独承担的局面，也可以分散基础设施建设项目的投资风险［2］。

2.PFI在中国的发展。正是因为PFI模式具有如上优点，人们对于PFI模式在中国的广泛应用极为乐观。中国储蓄率长期维持在40%，远高于美国的16%和日本的30%，而且改革开放30多年来中国积累了巨额的财富，民间资本的绝对量也十分惊人。有研究表明，每增加一个城市人口，基础设施投资要增加9万元。按照十八大的战略规划，2020年中国的城镇化率要达到60%，按照现在的13.7亿人口和51%的城镇化率计算，城镇化基础设施建设投资至少要11.1万亿元，城镇基础设施建设投资需求巨大，财政压力不小;同时，在民间资本充盈的情况下，因缺少投资渠道而导致的民间金融秩序混乱情况也会时有发生。将民间资本投入基础设施建设，一方面可以解决财政投资资金紧张问题，也可以使民间资本获得可观稳定的投资收益，合理化解中国长久以来存在的民间金融的借贷困境;另一方面，长期以来中国的基础设施建设存在低效、腐败、工程质量差、服务水平低等问题，无端耗费社会资源，通过引用PFI模式，可以起到降低建设成本、提高基础设施建设质量，为城镇居民提供更优质服务的作用。日本、韩国都在基础设施建设中大力推行PFI模式，并取得预期效果。所以，理论界对于PFI模式在中国的应用性一致看好。

与理论上的热烈讨论相比，在现实生活中，中国小城镇基础设施建设的PFI模式却未得到广泛推广。本文附表即为云南省小城镇基础设施建设融资模式的调研结果，在被调查的小城镇中PFI模式的应用为零。这是中国小城镇基础设施融资模式应用情况的一个缩影［3］。

二、PFI模式难以在小城镇基础设施建设中广泛应用的原因

1.PFI运行的意识、法律和制度壁垒。PFI模式与中国传统的基础设施建设性质、方式完全不同。在传统的建设方式中，政府始终是项目的主体，无论从拨款、设计、招标施工、后期维护等各个方面，都是政府一手操办，基础设施的运营权和所有权始终由政府掌握。而在PFI模式中，政府委托独立项目公司(SPV)担任项目主体，由SPV为公众提供公共设施服务，在此期间，运营权和所有权归独立项目公司所有。所以PFI带来了两个根本性的变化:一是公共设施的所有权归私人所有，这无疑与基础设施公有制传统观念相抵触;二是运营权完全归私人，没有了政府公信力做保证，容易引起人们对私人部门提供服务的定价和质量的怀疑。

目前，中国尚没有PFI的相关法律，不仅影响到PFI模式的顺利引入，而且在具体运行时也无法提供相应的法律保障。这也是影响PFI项目正常应用的主要原因。英国在鼓励私人投资行为的过程中，采取的措施之一就是在一些领域制定和修订了相关法律，以解决PFI与原有法律框架的兼容性;日本于1999年通过了《PFI促进法》，并修改了与该法律不一致的12部其他法律;韩国国会也通过了《基础设施吸引民间资本促进法》，并制定了实施细则。中国推行PFI应完善相应的投资法律法规，出台针对性强的法律，使其适应PFI项目建设和经营的需要，同时对参与PFI项目的私营企业的财产、商业秘密、知识产权等也要进行有效的法律保护［4］。

2.小城镇融资渠道狭窄。引进PFI的重要目的之一是希望能够为小城镇基础设施建设融资，摆脱其对财政的依赖，拓宽融资渠道。但是我们必须明确一个问题，即PFI是一种建设模式，而不单单是融资手段，PFI能够成功进行的先决条件是项目公司能够成功吸纳社会资本。所以PFI并不能完全解决项目公司融资的具体问题，反而要受制于项目公司的融资能力，与民营企业一样，民间项目公司融资同样困难重重，而具体到小城镇基础设施建设项目公司的融资又增添了很多具体的困难。

传统的政府主导的小城镇基础设施建设融资模式包括财政拨款、银行信贷、发行政府债券、上市公司融资、社会集资等方式。与传统的政府主导的方式不同，PFI模式要求独立的项目部门通过自己的融资渠道进行融资，完全依赖于市场方法。但是在小城镇发展中，民间项目公司的融资渠道非常狭窄，一是资本市场化的方法并不现实，中国股票市场实行核准制，上市资源非常稀缺，仅仅依靠股票市场融资基本上不可能;而现有的法律法规又对企业债券的发行进行了过多的制度约束，债券融资平台不发达，信用评级制度、信息披露制度等保障性的制度建设落后。二是可以应用的融资渠道只有银行借贷和非正规金融，众所周知，中国银行的自身特点使得通过银行信贷解决项目公司融资问题的想法难以实现，与中小企业融资的银行信贷困境一样，小城镇项目公司自身规模小，发展不确定性大，难以获得银行的青睐;而中国非正规金融主要以民间借贷为主，具有无组织性、分散性、缺乏连续性和规模小等特点，与非法金融有交叉，这些特点决定了项目公司向民间借贷既难以达到融资规模，也面临较大的法律风险［5］。综合起来看，小城镇中的项目公司要顺利融资十分困难。

3.小城镇基础设施建设项目规模小、收益预期难确定。PFI在实践中主要适用于发电站、高速公路、铁路等大型经营性基础设施建设，投资这样的大型项目能够获得稳定收益，投资的大型资本也能够承受公共基础设施投资量大、回收周期长、基础设施偿债能力差等诸多问题。如PFI的起源国英国在2002年所签署的70份PFI项目合约共77亿英镑，平均每个项目高达1.1亿英镑，约合人民币10.5亿元。而中国小城镇基础设施建设项目的投资规模普遍较小，如2003年，中国某省申请的小城镇基础设施国债资金项目共46个，总投资为12.3亿元，每个项目平均不到5 000万元，与真正意义上的PFI投资项目规模相差20倍。一般情况下，资金规模越大，投资周期越长，抵御长周期投资弊端的能力越强，而建设小城镇基础设施的小规模资本是很难承受长达20年～30年的运营周期的。同时，小城镇基础设施建设相对小规模、却伴随长周期和不稳定收益的特点，也难以形成对民间投资的强大利益驱动。

相对于 PFI模式，BOT模式(Build Operate Transfer)在中国应用相对广泛。中国第一个成功应用BOT项目的是深圳沙头角B电厂，以民间资本启动的第一个项目是泉州刺桐大桥项目，如文中附表所示，在小城镇的基础设施建设中BOT也有应用。BOT模式能够成功引入中国，究其原因在于它与中国传统的政府采购方式相似，强调最终公共设施无偿收归国家，在此之前让渡出一段时间归私人获利，由于到期收归的无偿性，通常政府会保证一定的收益率，所以项目公司可以减少经营风险，利益驱动明显，民间资本参与热情也比较高涨。

上述分析指出了PFI难以在中国小城镇基础设施建设中应用的原因，而这部分原因并不是PFI模式特有的，大部分是中国长期存在的经济症结，比如民间资本进入基础设施建设困难、民营企业融资困局等，从根本上说，是中国市场化程度低的表现。而PFI模式的实质是将基础设施建设完全推向市场，所以PFI要想成功运营必须依赖于高度的市场化，包括市场化的项目运作机制、高度开放的资本市场、市场化的竞争机制等。

归结起来，PFI难以在小城镇基础设施建设中应用的原因有二:一是PFI高度市场化的要求与中国较低的市场化程度不相适应;二是PFI在实践中的大规模资本投入与小城镇较小基础设施规模不相适应。所以PFI虽然有诸多优点，却难以适应中国小城镇的基础设施建设。

三、PFI的“中国化”、“小城镇化”

从以上分析可以看出，PFI虽然有诸多优点，但难以适应中国小城镇基础设施建设。基于PFI的特点和中国的国情，将PFI引入又是一种迫切的客观需求，有鉴于此，要引用PFI模式就必须经过改造使其适应中国小城镇的建设，所以本文提出将PFI“中国化”、“小城镇化”的原则思路。所谓PFI“中国化”是指在保证基础设施建设市场化的前提下，发挥政府职能作用以保证PFI的顺利实施;PFI的“小城镇化”是指克服小城镇基础设施规模小的实际情况。基于以上“两化”提出以下政策建议。

1.加强PFI运行中的政府作用。PFI起源于市场化程度很高的英国，其私人部门实力强大，相关制度法律非常完善，PFI完全可以不需要政府帮助推行。但是在中国小城镇建设中，成功应用PFI需要发挥中国政府强大的经济指导能力和协调能力。事实上，PFI成功应用的各国在引入时都给予了很大的政策力度扶持，如日本推出了政府融资担保、“投入者债券”等措施。为此，一是要颁布PFI的相关法律，确立其法律地位，拓宽其可以进入的领域，明确各方的责任义务，规范运营流程。二是要做好相应的保障工作，特别是在融资渠道中，一方面要设立融资平台帮助项目公司发行专用债券，设立小城镇基础设施建设的银行专用融资通道;另一方面由于单靠项目公司信用在融资过程中会面临很大障碍，政府应发挥积极作用，放宽对项目公司的信贷要求并且为其融资进行担保。

2.重新调整PFI公私间的利益风险分配。调整PFI各方的利益风险分配，是为了增加民间资本加入基础设施建设中的驱动力。BOT模式成功的重要原因之一，是其经营风险的分配更偏向于民间资本。诚然，PFI模式相对于BOT模式有着诸多优点，但是却缺乏明确的收益，难以吸引民间资本。所以应该考虑将BOT与PFI模式相结合，即以PFI模式为基础，引入BOT模式中政府在一定程度保证最低收益的办法，将经营风险的一部分转移到政府方面，以此鼓励民间资本参与小城镇建设。

云南小城镇基础设施建设项目融资情况表

3.多个小城镇整体联合开发。PFI在中国小城镇基础设施建设中难以成功应用的重要原因，是单个小城镇基础设施建设的规模过小，难以适应PFI模式大资本、长周期运作的要求［6］，可以考虑多个小城镇联合开发。在这个过程中，政府发挥指导和协调作用，统筹多个小城镇形成一个PFI项目，共同规划、共同融资、共同运营。由此，既可以适应PFI的规模要求，也可以实现规模效益，节约建设成本。

总之，作为一种民间资本参与基础设施建设的资本运营模式，PFI在中国的应用具有广阔的前景，既能解决小城镇基础设施建设资本需求，又能为民间资本提供有效的投资渠道，还能在项目运行中减少腐败现象的发生，是一项值得利用的投资模式。但要突破实践中的现实障碍，必须将PFI中国化，使其适应中国国情并得到有效运用。

［1］ 王军武，高峰.PFI模式在中国城镇廉租房建设中的应用［J］.基础设施建设优化，2007，(6).

［2］ 麦婵婵，许林涛，陈宁.基础设施项目开发的PFI模式的探讨［J］.山西建筑，2008，(12).

［3］ 杨飞雪，王娟，李丽红.小城镇基础设施建设融资现状实证分析［J］.长春理工大学学报:社会科学版，2010，(2).

［4］ 姚小飞，秦文刚.PFI在中国公共服务中运用的探讨［J］.大众科技，2008，(2).

［5］ 谢玲.民间资本参与基础设施建设［J］.投资分析，2007，(8).

［6］ 张伟，王新生.中国基础设施建设引入民间资本的探讨［J］.中国软科学，1997，(5).