新型城镇化建设与国有企业资产变现——兼谈建立宏观调控的第三手段

联合课题组

（1.国家开发银行湖北省分行，湖北武汉 430077；2.湖北省社会科学院，湖北武汉 430077）

经济论坛

新型城镇化建设与国有企业资产变现
——兼谈建立宏观调控的第三手段

联合课题组1，2

（1.国家开发银行湖北省分行，湖北武汉 430077；2.湖北省社会科学院，湖北武汉 430077）

我国新型城镇化需要大量资金投入，变现国有企业部分经营性资产，可以搞活国有资产，缓解城镇化资金困难，并有助于建立继财政、金融之后的第三手段，增强我国政府宏观调控能力。

新型城镇化；国有企业资产；宏观调控

新型城镇化要求以人为核心，真正解决我国城镇化过去“化地不化人”的问题，更加强调农民进城安居乐业，真正享受城镇居民的基本公共服务。这就凸显解决公共基础设施、公用事业、基本公共服务均等化投入的迫切性。要解决这些问题，毫无疑问需要持续的巨量资金投入，而变现国有企业经营性资产为新型城镇化建设筹资不失为一种必要而可行的选择。同时，通过调控国有企业和国有资产，建立继财政、金融之后我国政府宏观调控的第三手段。

一、通过变现国有企业资产助力新型城镇化建设非常必要

根据经济学中的“纳瑟姆曲线”，城镇化水平在30%-70%区间是城镇化率上升最快的发展阶段。2012年我国城镇化率达到52.57%，显而易见，我国城镇化正处于快速发展阶段。国际经验表明，这一阶段的重要特点就是需要大量的资金投入解决公共基础设施和基本公共服务均等化等问题。合理解决这一问题，是保持城镇化健康发展的客观必要条件。据国家发改委组织编制的《全国促进城镇化健康发展规划（2011-2020）》初稿，到2020年全国城镇化建设资金总需求将达到40万亿元。我们初步测算，湖北省同期城镇化资金需求将达到1.3万亿元。

推进新型城镇化需要投入大量的资金，筹集资金的关键和难点在地方政府。地方政府筹资问题解决了，对争取中央资金、激活民间投资、带动金融支持都非常重要。地方政府支持城镇化的资金来源有三：税收收入、土地财政、投融资平台。

从税收的角度考察，财政收入这些年的高速增长主要原因有二：一是GDP的高速增长，二是税收征管的科学化精细化。由于国内外宏观经济形势的变化，前者已成为减分因素，后者的增收潜力已不大。从土地财政考察，是建立在土地差价和宽松货币政策的基础上。然而相对粗放的土地政策已转趋严格，土地指标收紧，土地资源越来越稀缺，补偿成本成倍增加，土地溢价空间大大收窄，土地财政难以为继。货币政策则在M2超过100万亿元、增速达到15.7%后不得不转向逐步收紧。[1]货币政策的着力点今后更多在于盘活存量而非增量。

客观地讲，政府融资平台在过去支持城镇化过程中发挥了历史性的作用。以湖北为例，2012年末全省投融资平台表内贷款余额达到3800亿元，表外融资性负债预计也超过2000亿元。融资平台的平均负债率60%，省级和武汉市融资平台的资产负债率大多超过70%，已触及银行贷款的风险边界。无论是上述数据还是实地调研了解到的情况，都表明地方融资平台的融资能力发挥到了极致，如果没有新一轮的资本注入，尽快降低其负债率，将难以为新型城镇化继续发挥有效作用。

与此同时，部分经营性国有资产变现也是深化国企改革和国有资产更好保值增值的迫切需要。10多年前大规模的国企改革，是在大部分企业濒临破产的情况下，被迫通过关停并转来安置员工和化解债务，实现企业减员增效、扭亏为盈。从进一步深化国企改革的角度考察，相当一部分国企市场竞争力不够，其对税收、就业等社会贡献不明显，理应在“不求所有，但求所在”的原则下主动进行国有资产形态调整，其核心是将国有企业工业性资产转变为金融性资产，将存量资产转换为现金资产。它不仅不改变国有资产的性质，而且更有利于国有资产保值增值，获得比其原来经营方式更高的经济社会效益。所改变的，只是国有资产存在的具体形态而已。

二、国外已有很多将国有资产作为政府重要调控手段的成功经验

从国际经验来看，西方国家已经普遍将国有企业和国有资产当作政府掌控的一个重要调控手段，根据政府关切的重大战略和经济形势变化而进行动态调节。

在2008年国际金融危机之时，美国政府对陷入危机的“房地美”和“房利美”、通用汽车等注资，在企业经营步入正轨后迅速退出。2009年，美国政府给通用注资485亿美元（约合3880亿人民币）使其在经济危机中得以保存，当时美国政府持通用汽车股份达到61%。2010年年底，通用重回股票市场，美国政府持有股份降至32%。美国政府在2012年12月份宣称，最晚到2014年春，将撤回在通用的所有资本。2009年，美国财政部共动用2450亿美元为银行纾困，当局原先测算会亏损760亿美元，但到去年12月还未归还的只约80亿美元，而之前的投入目前已使美国财政部收回2680亿美元，回报达230亿美元，联邦政府赚得盆满钵满。[2]

当前深陷欧债危机的葡萄牙、希腊、意大利等国也正在出售部分国有资产，为本国经济复苏提供必要的资金支持。如葡萄牙政府为争取欧盟经济援助，将葡萄牙国家电力、电网、石油、机场等优质国有资产变现50亿欧元。从而为葡萄牙政府争取到欧盟780亿欧元的援助资金，不仅缓解了政府债务危机，而且使葡萄牙政府信用得到增信，5月份葡萄牙顺利发行30亿欧元国债。[3]

2012年6月26日，新西兰通过混合所有制模式（The Mixed Ownership Model）议案，允许在国家保持控股地位的前提下，部分出售国有企业，出售企业包括电力、能源、煤炭开采企业和航空公司。[4]

2007年爱尔兰爆发金融危机以来，爱尔兰的失业率从大约4%上升至如今的14.5%。爱尔兰联合政府称，将通过出售国有资产获得20亿欧元资金，包括出售爱尔兰最大的电力公司的大部分国有股份。爱尔兰联合政府提出了新的方案，计划利用出售国有资产所得资金投资于爱尔兰的经济建设，旨在促进爱尔兰的就业。[5]

2009年印度政府为应对国际金融危机，在10个月内通过出售国有资产获得了35亿美元，这比过去四年出售的国有资产总额还多。资产变现后，用于公路、学校、医院等公共设施建设方面，而这些基础设施建设又是维持印度经济高速增长的重要因素。[6]

国外的这些成功经验，已为我们化解当前城镇化资金需求难题指明了方向和出路。

三、我国国有企业资产有较大变现和操作空间

据财政部企业司分析，我国国有企业资产在分布比重上有三大特点。一是国有中小企业比重较高。截至2011年年底，全国国有及国有控股企业中，73.15%为中小型企业；从国有资产总量来看，大型国有企业为12万亿元，占55%，其余45%的国有资产分布在中小型国有企业，其中小型国有企业资产总量为5.48万亿元，占全部国有企业资产总量的四分之一。二是地方国有企业较多。在国有资产总量方面，地方国企为11.32万亿元，占全部国企的一半多，为52.11%。三是国有企业的行业分布较为分散，截至2011年年底，国有资产在全部16大类工业行业中均有分布。[7]

这样的分布特点，让国有资产力量分散，运营效率低下，不仅难以发挥其对国民经济的引领带动效应，反而还导致了部分财力的浪费。目前全国国有亏损企业以地方国有企业和国有中小企业居多，其中地方国有亏损企业占81%，国有中小型亏损企业户数占到94.1%。而国家财政部企业司近两年发布的数据显示，2012年全年国有企业累计实现利润总额21959.6亿元，同比下降5.8%，其中，央企累计实现利润总额同比下降0.6%，地方国企累计实现利润总额同比下降15.8%。2013年1-5月地方国企累计实现利润总额同比下降10.6%；2012年央企净资产收益率为7.2%，地方国企为4.2%，均远低于过去十年外商投资企业平均净资产收益率（10.5%）。[8]湖北省的数据也印证了这一点。截止2013年上半年，湖北省纳入统计范围地方国有企业有282户平均资产负债率为65.34%，平均净资产收益率为1.4%。因此，从总体上看，目前我国国有资产亏损面大，保值增值效果差。

从国有资产的总量来看，存量仍然巨大。但这笔庞大存量资产的效益和作用却没有得到应有的发挥，相反还在持续亏损，特别是地方国企和国有中小企业。国有资产的实际运营效果与保值增值的要求相去甚远。如果能将这么庞大的一笔存量国有资产盘活，转化为现金资产，进行资本化运作，则会为政府打开一扇化解地方财政风险、融通城镇化资金的“天窗”。

盘活国有资产，使国有资产资本化，再将其投入城镇化建设和发展，一方面能带来更大的产出，使国有资产更好地保值增值；另一方面，也能为我国新型城镇化开辟一条来源更广、支持力更强、更具“造血”功能的融资渠道。湖北省、市、县三级国有资产数量庞大，所属行业也并非战略性产业或者关系国家安全的产业，是否国有对国民经济的经济社会目标并不会产生重大影响。而且这部分国有资产效益近期虽然好转，但是总体看来效益不高，国有资产保值增值的目标并不理想，如能有效地变现，比拥有实物资产更能发挥效益。可谓“一招变，满盘活”。

同时，国有企业资产变现还可以在调控经济运行中发挥独特功能，特别是在优化所有制结构、产业结构、需求结构方面发挥重要作用。运用得好，可以成为继财政、金融之后我国政府宏观调控的第三手段。

四、国有企业资产变现助力新型城镇化的实施路径

扩大内需被放在我国经济工作的首位，而城镇化又是扩大内需最大潜力之所在；在现有投资渠道难以满足的情况下，部分国有企业资产变现又是新型城镇化建设筹资最大潜力之所在。如何挖掘这一“最大潜力”？

1.先易后难，逐步推进。

一是与产业结构优化升级相结合，目前还有不少国有企业为建安、建材、一般性加工业、商贸物流、房地产等传统产业。在这些市场化程度比较高、非关国家重大战略和安全的行业，国有股权可全部退出。

二是在地方国企可先行先试。省以下国企基本不涉及国家战略和经济命脉，可以先行退出。以湖北省为例，政府可以用变现的国有资产设立新型城镇化发展基金，也可用来设立战略性新兴产业发展基金等其他产业基金来实现政府的经济目标。湖北省约有近5000亿的存量国有经营性净资产，可以通过20年左右的时间，逐步退出，盘活现有国有资产，撬动社会资本，成立新型城镇化发展基金，更好地为湖北发展服务。湖北省市州国有企业，涉及行业包括金融与担保类、投资类、工业制造类、技术服务类、商贸流通类、建筑施工类、产权交易及招标服务类等，其中工业制造类、技术服务类、商贸流通类、建筑施工类等非战略性产业可以完全退出，其他行业也可以部分有序退出，如果处理得好，按照1∶4到1∶8的杠杆比例，5000亿元的存量资产完全可以变现为2万亿元到4万亿元的现金资产，这部分资产完全可以用来设立新型城镇化发展基金。

三是在保持国有控股前提下，逐步降低战略性央企的持股比例。如目前中石油、中石化、中国电信等央企上市公司国有控股平均在70%左右，可通过公开市场对国有股进一步减持。按照国有企业净资产年均增长10%估算，到2020年总量将达到50万亿元左右，如其中30%逐步实现国有股权退出，可累计筹集15万亿元资金，能基本满足新型城镇化建设的资本金需求，进而撬动银行融资和社会资本。

2.多措并举，一企一策。

如果能够通过股份化、整体出让、股权出让、引入战略投资者、合资经营等多种方式，一企一策、循序渐进地来转换为现金资产，地方政府将可以获得一笔能够掌控的巨额稳定的政府资金。根据具体情况，变现国有资产的具体方式有以下三种。

一是整体出让。对于效益不佳，而且国有资产在战略上准备退出的行业，可以考虑整体打包处理，变现盘活现有国有资产。出让所得收益可以投入新型城镇化建设需要的领域，比如成立新型城镇化发展基金等。

二是出让部分股权，引入战略投资者。对于现阶段部分不宜整体出让的国有资产，通过公开招标或者产权交易，出让部分股权，在不改变控股权的前提下，引入战略投资者，降低国有股比例，将转让部分资金充实新型城镇化基金。

三是合资经营。通过出让部分股权，引入外国资本，吸收国际先进管理经验和管理人才，提高企业效率，实现国有资产的保值增值。并将转让所得充实新型城镇化基金，以充实其资本金和扩大现金流。

3.建立基金，保值增值。

通过深化国有企业股权改革，变现存量资产设立新型城镇化发展基金。一方面可筹集一笔巨额稳定的资金，另一方面可不增加甚至化解债务风险。在进一步推进国有企业股份制改造的基础上，以整体出让、股权出让、引入战略投资者等多种方式分别设立国家、省、市三级新型城镇化发展基金，为各级政府筹集一笔长期稳定的带有资本金性质的专项基金。一是直接介入一部分经营性项目的投资；二是组建新的投资控股型“母平台”,对现有政府投融资平台进行重组或控股，以解决现有平台资本金不足的问题；三是通过阶段性持股引导社会资本进入政府扶持的新兴战略性产业和其他领域；四是为中央财政投入提供配套资金，以及为银行贷款提供担保等，发挥“一鱼多吃”的作用。

新型城镇化发展基金应聘请国际一流的管理团队，严格按照基金管理方式市场化运作，实现长期持有，保值增值。与财政专项资金、银行贷款配套使用，体现政策性；在需要扶持的产业或领域发展初期阶段性持股，成熟后退出，滚动操作，体现导向性；省、市设立的基金先期主要用于对现有地方政府融资平台进行重组或控股，注入资本金，缓解地方政府债务风险；部分资金用于经营性项目投资，实现保值增值要求。

[1]王信川.如何看待M2余额首次突破100万亿[N].经济日报，2013-04-12.

[2]杨倩雯.美财政部净赚134亿美元出清花旗集团证券[EB/OL].外汇网，2013-02-07.

[3]章亚东.葡萄牙成功发行30亿欧元债券[N].中国证券报,2013-05-09.

[4]商务部驻新西兰使馆经商处.新西兰将部分出售国有资产[EB/OL].商务部网,2012-07-04.

[5]王丽颖.爱尔兰：最先“退出”援助计划[N].国际金融报, 2011-10-11.

[6]李金良.印度大规模出售国有资产缓解债务危机10个月筹35亿美元[EB/OL].国际在线,2010-02-25.

[7]财政部企业司.以党的十八大为指引坚定不移地支持国有企业改革[N].中国会计报,2012-12-14.

[8]2013年1-5月全国国有及国有控股企业经济运行情况[EB/OL].财政部网,2013-06-19.

责任编辑 周刚

F124

A

1003-8477（2013）11-0080-03

课题组成员：林放、秦尊文、叶学平、何三林、李灯强、倪艳、张静、高鑫。