都市警察公共服务供给难题的分析与现实对策

赵江

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉 430072）

都市警察公共服务供给难题的分析与现实对策

赵江

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉 430072）

近年来，随着城镇化战略的深入推进，各种人口数百万甚至超千万的都市不断出现、发展、成型。在这类城市里，市民社会的形成更加迅速，公民意识在这些城市里率先萌芽，伴随着社交沟通网络技术的革新而空前高涨，公众对政府公共服务的需求数量和质量急速提升。而作为政府公共服务供给的重要一环，都市警察组织由于能力不足、标准滞后、制度规范不完善等原因，在提供高效优质的公共服务时面临供不应求的巨大压力。

都市；警察；公共服务；困境

一、都市将成为今后我国警察公共服务供给的主战场

（一）基本概念。

都市的概念源于希腊，原意是指一个国家或地区的主要城市。叶海平、季潮波认为都市可定义为大规模的城市群体中的中心城市或核心城市，它必须具有国际公认的人口规模，基本实现了城乡一体化，同时，它还应具有各种现代化的城市功能和国际化的城市特色。[1](p18-21)笔者认为，按照各国学者公认的标准及当代城市发展趋势，人口超过五百万，基本实现城乡一体化，能够顺利承接一国国内和其他国家与地区交通、金融、贸易等要素自由流动并在地缘因素中占据一定主导地位的城市可以称为都市。

（二）城镇化战略必然带来城市发展的都市化。

近年来，我国城镇化进程明显加快，城镇化率每年提高一个百分点，并在2011年首次超过50%。随着党的十八大关于进一步推进城镇化发展的决定出台，到2020年，我国将要实现60%以上的人口城镇化。可以预见，随着资源的集聚效应，既有的一批大中城市将不断提升他们的影响力，成为新的具有点位优势的都市，城镇化基础上的中心城市都市化将是今后相当一段时间内我国城市发展不可避免的趋势。

（三）提供优质高效的都市警察公共服务是打造服务型政府的必然要求。

当代政府的主要职能是满足社会公共需求，为社会提供充足优质的公共服务。党的十八大提出了“建设人民满意的服务型政府”的具体目标。2013年5月13日，中共中央政治局常委、国务院总理李克强主持召开全国电视电话会议，动员部署国务院机构职能转变工作，强调把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。[2]可以看出，打造高效简洁的公共服务型政府是党和国家今后一段时期转换政府职能最中心的工作和目标。警察部门作为国家行政机关的组成部分，它的基本职能与政府的职能定位紧密相关，打造服务型警务模式成为服务型政府建设的必然内容，既然都市将成为我国社会和城市发展的主流方向，成为人、财、物等各种资源的集散地，那么它也必然成为我国警察公共服务供给的主战场。

二、传统的“单中心”警察公共服务供给体系在实践中遭遇现实困境

（一）“单中心”供给体制下的警察公共服务供给遭遇障碍。

在西方国家传统的政治理论中，政府存在的合法性根基来源于公众的权利让渡，负责为全体民众提供公共物品也就理所当然地成为了政府职能的必然内容之一。[3]在我国，政府也秉承了这一指导思想，在社会生活中长期扮演一个“全能型保姆”的角色，政府职能几乎无所不包。近年来，情况虽然有所改善，但在公共服务领域，“大政府、小社会、小市场”的局面并未得到有效改观。受此影响，警察公共服务一直被视为纯粹的公共物品，基本上是由公安机关免费集中供给或变相直接供给，导致出现了大面积的超消费或有效供给不足。

在供给体制未做根本性调整的前提下，近二十年来我国地方公安机关尝试开展的公共服务供给改革无不陷入困境。1996年，福建省漳州市公安局率先提出了“有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应”（“四有四必”）的服务承诺，公安部也迅速向全国推广。这一承诺迅速赢得了广大民众的支持，并在随后较长一段时间里深刻影响了中国民众对警察公共服务范畴和质量等方面的认知。但随着时间推移，“公安机关”这种大包大揽式的服务已经无法持续。据内部资料显示，目前中国内地公安机关的“110”报警服务台每月接到的报警电话中，属于社会服务性质的已达80%以上。[4]基层公安机关不堪重负，因此，浙江省嘉兴市公安局于2005年1月11日首先取消了“四有四必”的服务承诺，绝大部分大中城市随后也悄悄取消了“四有四必”的服务承诺，大多改成了“有危难找警察”。公众的服务需求大大超过了内地警察的供给能力范畴，“四有四必”等广受民众欢迎的服务承诺在一定程度上成为了失败的政策。

（二）都市的新特点使得警察公共服务供给面临巨大挑战。

随着城镇化的持续扩张，各种人口超千万的都市不断出现、发展、成型。在这类城市里，市民社会的形成更加迅速，特别是近10年来，公民意识在这些城市里率先抬头并随着社交沟通网络技术的革新而空前高涨，公众对警察服务质量要求不断提升。同时，伴随社会结构转型的加剧，在资源集聚的都市区域，社会利益调整与冲突更加剧烈，民众对警察公共服务的需求出现“井喷”。从公共经济学的角度来看，警察的服务工作是作为消费者需求发展的结果。随着都市变成大量陌生人的聚集地，要求警察干预私人生活的需求也越来越多。[5]社会结构的变化也导致警察公共服务需求的多元化，一些经济上开始独立的阶层对警察服务提出了更高的要求。需求增长旺盛与政府投入不足引发的供给单一，法律、法规、政策等制度规范不完善所造成的警察公共服务内容不清、边界不显、权责不明，使得都市警察部门提供公共服务常常出现供不应求的局面，基层民警压力重重，对如何才能提供优质高效而又令民众满意的警察公共服务顾虑重重。

（三）当前我国都市警察公共服务供给所面临的困境。

1.公安民警工作强度和压力日益加剧，但群众满意度反而较低。随着社会矛盾的不断积累，当前社会上存在着大量的不安定因素，都市中的一线警员，长时间、超负荷运转已经是有目共睹。他们在维稳、处突和社会救助工作中经常性充当缓冲器、减压阀、出气筒的角色，做了大量的服务工作。但令人奇怪的是，在我国上海深圳等城市大多数群众满意度调查活动中,警察部门排名基本上都比较靠后，颇有一番“出力不讨好”的态势。

2.警察日渐成为社会冲突的一方，但公共秩序也更加依赖警察力量。[6]随着经济发展，利益格局在不断调整，表现为各种形式的社会冲突更加的多元化、复杂化和激烈化，而且这种冲突在都市中表现得更加集中、突出。在这些冲突中，警察队伍往往不是作为社会安全的最后一道防波堤、减压器，而是常常被摆在了第一线，事实上直接成为了社会冲突的一方。与此同时，社会公共秩序却越来越依赖于警察的力量。冲突事件一旦发生，各方往往难以掌控局势进而导致公共秩序的失控，冲突各方在内的整个社会公众都成为了受害者且无力自救。这时候，警察力量又成为了他们最终的希望与依靠。2012年9月中旬，在全国很多城市爆发了大规模的群众反日游行活动。以深圳为例，大量警察被派上街头维持秩序，但游行秩序很快就变得混乱，打砸抢、冲击政府机关和警察防线等情况不断发生，而身处其中的参与民众乐此不疲。但颇具讽刺意味的是，到傍晚时分，“广场效应”开始退化，大量的游行人员准备回家时，才发现整个城市的交通秩序已经被破坏得一塌糊涂，坐车的坐不到公共交通工具，开车的害怕自己成为泄愤对象而遭到攻击，这个时候他们反而热切期盼和呼唤与他们刚刚冲突过的警察快快出现提供帮助和服务。据统计，在那一时段，深圳市的“110”报警系统中关于求助、投诉的电话量比较平日同时段出现大幅度上升。

三、供需失衡的原因分析：公众对警察公共服务标准不断提高与警队公共服务提供能力之间存在巨大差距

（一）市民社会和公民意识不断完善，对警察公共服务标准的要求国际化，走在了现实状况的前面。

随着改革开放的深入，对服务问题本身的界定以及识别有一个国际化的潮流。市场化程度越深、广度越大，资源流动的规模就越大，质量也越高，对于相应的公共服务标准的国际化水平也越高，警察公共服务在各个方面都面临着新的挑战。我国虽处于社会转型时期，但很多标准都与国际水平看齐，特别是在深圳、上海等这些国际化的都市，市民接受和传播新思想、新理念、新标准都是非常快的，这也迫使警察部门必须能及时接受新观念、新标准，并迅速内化为组织行为。矛盾出现了，问题界定和识别的标准是国际化的，但警察部门所能运用的资源以及自身能力还对应着原有的较低标准，两者之间的时空差距现实地存在着，并有扩大的趋势。其结果是,我国都市警察公共服务所面临的挑战实际上比发达国家还要严重。

（二）人口自由流动使得都市警察公共服务对象结构复杂化、服务要求多元化。

改革开放后随着逐步放开人口迁徙禁令，人口无序流动成为这一政策下最直接、最明显的社会反应，每一年春节前后的春运大军成为世界瞩目的一大中国特色。都市是人流最集中去往的地区，这些城市往往出现严重的“人口倒挂”问题，人员结构复杂。以深圳市为例，2010年底，全市人口已达1446.55万人（其中常住户籍人口246万人），外来人口约1200余万，流动人口占比达82%，人口结构严重倒挂。就人口的年龄结构而言，年轻化程度大幅度提升。15岁-59岁劳动适龄人口占88.41%，20岁-24岁人口占总人口的五分之一。人口素质结构呈现两极化趋势，高学历、高素质的知识技术型人才与低学历、低素质的劳务型打工者大量交集，警队服务对象几乎涵盖了中国当前存在的所有社会阶层，公共服务对象的结构日趋复杂，警察公共服务面临的冲击与压力非常之大。都市在经济迅猛发展的同时，城市公共管理与服务也产生了许多新情况、面临着诸多新问题。它们往往身处东西方文化交流的前沿，由此对政府特别是警察部门所提出的服务要求也越来越多元化。以深圳为例，近3年所接110报警数维持在730万-750万个左右，每一年涉及到刑事犯罪与治安违法行为的警情数不到总数的10%，交通警情、灾害事故报警以及其他警情基本上都是为广大市民提供社会服务与帮助。2010年全市刑事警情为254920起，而为市民提供各种公共服务的警情为5027821起，占全年有效总警情（全年总警情减去无效报警数）87.95%；2011年刑事警情为182372起，公共服务类警情为4607017起，占87.86%；2012年刑事警情为117208起，公共服务类警情为4470301起，占88.3%。①以上数据来自内部文件：深圳警察工作年鉴2010-2012。在刑事警情大幅度下降、治安形势不断向好的背景下，其他类警情（包括求助、举报、投诉和无效报警）的数量不降反升，反映出广大市民对警察部门的要求、依靠与期望在不断提升，这实际上也是一个城市市民社会不断完善和公民意识不断提升的具体体现。

（三）“纯公共产品”式的供给制度设计已经不适应都市情境下的实际要求。

中心城市的都市化是社会、经济、文化集约化、现代化的必然趋势,使得资源不断向其聚集，打开了城市“静态封闭”的体系,引起都市化发展进程中“动态开放”体系的形成,逐渐形成了都市动态、多功能的综合性的人口、环境、空间体系，这种体系使都市出现“面对技术和经济方面的变革,它们能否维持住社会秩序”[7]的大问题。现代都市管理制度缺乏、管理手段和管理理念与现代都市化的发展不相协调,加之身边并没有可以完全照搬学习的经验，使得当前我国都市警察公共服务体系建设完全处于一个摸着石头过河的初始阶段，问题非常多。长期以来，警察公共服务都是直接由公安机关作为“纯公共产品”集中供给或变相地直接供给，这必然会导致超消费或有效供给不足的问题。警察公共服务作为我国公共行政的重要组成部分，在提供公共安全服务这种垄断性公共物品的效率上面临着治理危机，在服务供给方式上存在着供给不足与顾客需求旺盛、公安产品性价比较低与顾客成本较高等问题，供给主体单一导致缺乏竞争压力，激励不足；直接生产并提供给公众的模式成本高、效益差；品种单一，供给质量低且供不应求，造成财力不足，资金短缺，供需矛盾突出。

（四）警察组织能力的不足使得其与社会结构的同步转型不协调，导致警察组织威慑职能不断增强，而公共服务能力持续下降。

小社会因其内在的秩序机制，一般不需要很多警察力量。但在大社会结构条件下，警察力量必须维持较大规模才能保持社会稳定。我国正处于社会结构转型期,普遍存在警力不足的问题，在都市区域更加明显。以深圳市为例，2010年底城市实际人口已经超过1400万，而全市在编在职警察只有19000余人，警力数不到人口数的13%，一河之隔的香港，人口700万，面积不到深圳一半，且社会结构稳定，警察人数却超过32000人；而在内地一些城市，受制于地方经济发展，警力数则更低。在警察数量不足的情况下，警察组织不得不提升警察力量的威慑力。而通过威慑力来维持秩序，需要有一定的强度。达到一定的强度水平，就会在警民之间形成一种隔阂。因为即使威慑力针对的是潜在的犯罪分子，但由于无法精确指认，威慑对象实际上是全体民众。“这种隔阂使得警察继续保持为传统意义上的外在力量，而无法成为社会内生秩序的组成部分。越是外在力量，越是需要威慑力才能确保其效果。在大社会结构里，越使用威慑力，警民之间的冲突可能也越大，其服务性就会越差，最后必然陷入恶性循环”。[6]

（五）警察组织服务标准的制定明显滞后。

1.警察服务标准概括化。目前我国警察机关从法律法规到具体警种内部规定都缺乏明确的服务承诺标准，多只是概括性地对每种工作职责加以说明，较少涉及工作的具体内容，而现实中的具体情况总是千差万别，这导致人民警察在提供服务的时候并不能有一个清晰明确的责任边界判断，从而导致不作为或者乱作为。如《中华人民共和国人民警察法》第二十一条规定:“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者其他危难情形，应当立即救助;对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助;对公民的报警案件，应当及时查处。人民警察应当积极参加抢险救灾和社会公益工作”。②中华人民共和国人民警察法.1995年2月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过，2012年10 月26日修订，2013年1月1日起施行。规定就是非常笼统的，几乎涉及到公民社会生活的方方面面。

2.服务意识道德化而非法制化。由于警察机关性质的特殊性，警务人员的行为停留于一般的被动性服从上，警察公共服务过于依靠行政命令和行政强制，或者是从道德义务的角度来推进的，这种义务的履行更多地是建立在民警自觉自愿和思想觉悟的基础上的，并不具备法律强制性。这些问题，导致基层警务人员的主观能动性无从发挥，服务效能难以提升。这种情况在都市警察机关中表现得更为明显，因为这样的组织也和城市本身一样呈现出一种“陌生人社会”的倾向。

四、出路：多中心治理和自主治理语境下的社区警务战略

（一）奥斯特罗姆夫妇关于都市警察公共服务供给的多中心治理理论。

美国学者埃利诺·奥斯特罗姆和文森特·奥斯特鲁姆夫妇长期从事都市警察公共服务的研究工作。他们一直在探寻一个主题，即人类在公共领域实现多中心治理体制的可能性。他们试图推翻原有的都市改革的单中心传统，通过对美国都市警察公共服务长达15年的实证和经验研究，提出了多中心和自主治理理论，使得多中心和自主治理理论奠定在严格的经验研究和科学分析的基础之上。他们的研究发现，公共物品的属性十分复杂，没有唯一的公共物品供给和公共经济组织模式。他们从公共经济理论出发得出研究结论，对于都市的改革而言，多中心的治理模式和制度安排是比较适宜的。不同种类、不同属性和不同层次的公共物品供给，应该采取不同的组织模式。最好的情形应当是政府和社会组织之间保持良好的互动关系，且他们的行为模式是可以预测的和有秩序的。在中国目前的国情之下，都市警察组织提供公共服务，从一开始就面临着“集体行动”的困惑和“公共池塘资源的困惑”，这导致了一直以来警察组织实行大包大揽的政策来提供公共服务，结果是明显的效率低下，而完全采用市场方式也不符合中国当前体制下宪法和法律对警察机关属性的强制性规定。[8]在这样的背景下，奥斯特鲁姆夫妇关于都市警察组织服务的研究所揭示的公众自主参与与多中心治理理论为我国都市警察公共服务供给不足提出了另一种解决方法——警民合作语境下的社区警务（Community Policing）战略，其主要内容包括：职能定位转移，对待犯罪行为从以打击为主转向预防为主；警务意识转移，从自命不凡的“民众保护神”向“民众服务者”转变，并通过警务运作方式转移，从强调专业化分工转向警群结合，通过提供高效便捷的警察公共服务，努力构建和谐的警民协作关系；以社区为单位，充分发动和利用社区资源共同预防，将犯罪扼杀在萌芽状态，发案少成为工作绩效考核的新标准。社区警务所反映的是警察与社区成员和当地政府之间的互相合作互动的过程。[9](p59)

（二）警民合作语境下的都市社区警务战略：以城市安全文明小区建设为切入口。

1.“多中心”治理安排契合了都市中市民社会和公民自治意识的蓬勃发展，为社会组织和公民的积极参与提供了路径。1961年，文森特·奥斯特罗姆提出一个观点：大都市地区管辖单位日益多样化，实际上是一种“多中心政治体制”的安排。这种安排突破了传统理论中政府与市场秩序的二元思维，公共治理的第三方概念开始得到重视。[10]这一理论认为，尽管努力提高制度安排的合理性，政府在公共物品的供给方面也不可能排除“搭便车”的投机主义，但是如果允许公民组织自行组成社区层面的服务消费单位，社区所有居民就有机会坐下来进行有益的协商，从而在社区出现的公共服务问题上达成共识。以此类推，在更大的区域内，社会组织也可以比较适当地提供影响较大数量公民的都市公共产品。都市结构中的市民社会阶层力量不断壮大，为了表达和争取自己的利益已经开始结成各种各样的社会组织，他们有愿望也有能力参与到为包括他们自身在内的全社会提供更优质高效的公共服务制度安排中来。多中心治理理论支持下的市民社会和第三方组织快速成长为复合多样的警察公共服务制度安排打下了现实的基础，也为他们的进入提供了路径。警民合作语境下的社区警务战略一改过去政府或市场单极提供公共服务的制度安排，更加强调警察、政府、社区成员、社会组织等公共服务相关者之间的互动，出于同一目的而进行的平等的合作关系，是一种复合的多中心的制度安排，它一方面破除了原来的非政府即市场的“二元”供给模式，引入社会组织和公民成为积极的、有建设意义的第三方有效供给者，使得警察公共服务供给力量和供给总量得到大幅度提升。另一方面，通过社区警务的实施，在社区、当地政府和警察组织之间建立起一种互助、互信的伙伴关系，有利于调动多方资源和积极因素参与社区公共安全服务。这种警民合作模式下的社区警务战略，在社区建设日渐发达、市民社会发展日趋完善的都市区域，对提升警察公共服务的总量和效率，更加具有十分重大的现实意义。

2.城市安全文明小区建设成为警察公共服务社会化实践的新平台。目前在我国一些大城市中出现的安全文明小区、院区式小区建设，就是这种理论指导下的有益实践。安全文明社区建设按照属地原则，在城市居、村委会区域内，通过组织居民和单位共同积极参与本社区的文化、公益和治安治理等活动建设，形成“共住一个村、共建一个家”的良好氛围，这种社区组织模式比较新颖，强调全民参与，强调居民自治，强调政府和社会组织的共同努力。安全文明社区机构与原有的城市居委会相比较，就是它的自主性和自治色彩更加浓厚，在创建文明和谐社区的统一目标下，它的工作方式已经从原来的“政府要我做什么、怎么做”逐步转换成现在的“社区居民自己想要怎么做”以及提出“希望政府如何帮”的诉求上来了。由于它能更充分地代表社区居民和单位的共同意愿，顺应了当前我国城市地区市民社会兴起和公民意识增强的社会结构重建趋势，因而在社会建设中具有更强的影响力和组织动员群众的能力。而且随着社区资源的深度开发，通过居民直选产生了一大批文化高、素质强、有担当的社区工作者，警察组织如果对这批新兴力量善加培养和引导，必定会成为社区警务工作新的依靠力量。[11]这种符合社会整体发展趋势的新型社区组织形式，是新形势下城市治安防范工作的主要载体，使得警察组织必须顺应形式变化，不断调整和充实社区警务战略的具体内容，更多地在政策层面上进行支持，在建设过程中进行方向引导而不是主导，有意识地培养和提高社区服务能力和事务协调能力，引导并强化居民树立“有困难找社区”的意识，为警察部门剥离一些非警务工作提供了可能。

[1]叶海平，季潮波.都市公共政策概念[M].上海：华东理工大学出版社，2002.

[2]李克强.在国务院机构职能转变动员电视电话会议上的讲话[N].新华网，2013，5（14）.

[3]金红磊.政府职能的让渡与拓展——基于公共物品的提供[J].经济体制改革，2005，（4）.

[4]吴海英.警察该不该做到有求必应[N].民主与法制时报,2005-01-18（1）.

[5]Dempsey,J.S.An introduction to policing（2nd ed.）[M].Belmont,CA:West/Wadsworth Publishing,1999.

[6]毛寿龙.公安服务的基本问题及其对策[J].公安学刊—浙江公安高等专科学校学报，2006，（6）.

[7]程超.转型期中国社会的非稳定性[J].中国研究,1998, （3）.

[8]李文钊.多中心的政治经济学——埃莉诺·奥斯特鲁姆的探索[J].北京航空航天大学学报（社科版），2011，（6）.

[9]杨瑞清.论新形势下建设有中国特色社区警务的基本途径[J].江西公安专科学校校报，1999，（9）.

[10][美]埃莉诺·奥斯罗姆，等.公共经济的比较研究[A].公共服务的制度建构[M].中文版序言.

[11]付永红.公共安全服务制度研究[D].郑州大学硕士学位论文，2001.

责任编辑 申华

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1003-8477（2013）11-0053-04

赵江（1979—），男，武汉大学政治与公共管理学院博士研究生。