论干部监督对高校治理和党建创新工作的意义

王 敏

（成都理工大学 政治学院，四川 成都 610059）

从一般意义而言，在权力运行的同时需进行权力的监督，以防止权力的滥用。而对权力进行监督，很大程度上是通过对行使权力的人进行监督来落实的。作为多种权力汇集的场域，高校的权力监督也是如此。高校干部监督工作的意义，就在于使围绕高校和高等教育的各种权力得以合法有效的运行，以实现高等教育的目的。

一、新时期高校改革与发展的历史任务

当前，我国高等教育已经进入新一轮改革和发展的历史时期，各高校面临着两大制度建设任务：一是建设有中国特色的现代大学制度；二是要加强学习型、服务型、创新型党组织建设。而无论是现代大学制度还是高校党组织建设，其核心都在于合理配置高校的政治权力、行政权力和学术权力，从而形成良好的大学治理结构，以实现高校人才培养、科学研究和服务社会的各项功能，真正提升高等教育的办学水平和办学质量。

（一）建立现代大学制度，完善高校治理结构。

改革开放以来，中国社会一直在经历结构转型与调整，新的社会组织或社会阶层不断涌现，不同时代的社会主体共存于同一时代之中。由于政府公共管理中所具有的先天不足，加之面对市场失灵的时候，政府的干预常常达不到预期目标，[1](p250-251)“全能型”的政府治理社会的模式必然要进行改革，以顺应多元社会整合机制建设的需求。[2](p12-14)在高等教育和高校领域内，这样的调整需求同样强烈。自上世纪80年代开始进行的历次高等教育体制和高校管理体制的改革，呈现出的一个清晰线条就是，源于计划模式的政府强力干预逐渐退出高校管理，高校独立自主办学的权力日渐提升。

应《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出的高等教育和高校改革发展的要求，2010年10月，国务院办公厅发出《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，确定了北京大学等26所高校作为试点单位，推动建立健全大学章程，完善高等学校内部治理结构，进行现代大学制度等教育体制改革试点工作。由此可见，在“十二五”时期，我国高校面临的改革与发展的重要历史任务，就是在过去管理体制改革的基础上，立足依法办学和依法治校的基本原则，建立现代大学制度，完善高校的治理结构。两年多以来，各试点高校坚持制度创新，在党委领导、校长负责、教授治学、民主管理等重点领域和关键环节取得一系列重要突破，为建设现代大学制度奠定了良好基础。

（二）提高党建工作科学化水平，创新高校党组织建设。

与我国深刻的社会结构调整密切对应的，是国际格局剧烈动荡，国内外各种思潮和言论交流碰撞，以及由此带来的对我国高等教育的影响及对高校大学生思想的巨大冲击。三十年来，我国大学生的价值观出现了一个明显的变迁过程，表现在：（1）大学生的价值认知由一元转向多元，个人主义和享乐主义在部分学生中盛行；（2）大学生的价值取向由理想主义走向现实主义，部分学生在职业选择时注重物质利益和短期效益；（3）大学生的价值本位由社会向个人偏移，部分学生自我中心倾向明显。[3](p163-164)

社会的变革与思潮的涌动，不仅对大学生产生价值观的冲击，对高校教师和干部队伍的影响也是巨大的，各种“失范”甚至是“腐败”行为滋生，比较典型的表现有：（1）学术不端或学术腐败，即与学术有关，且与权力、金钱、各种交易、关系或生活作风等紧密相连的不道德行为和欺骗行为；[4](p124-127)（2）行政管理中的职务犯罪行为，主要发生在高校后勤、基建等重大事项和重大金额领域中。[5](p89-90)

上述高校师生“价值失范”或“行为失范”的种种表现，让我们看到了社会主义核心价值体系建设和教育的重要性。《中共中央关于深化文化体制改革，推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》提出：“社会主义核心价值体系是兴国之魂，是社会主义先进文化的精髓，决定着中国特色社会主义发展方向。”因此，必须把社会主义核心价值体系融入高校师生的师德师风、校风学风建设的工作中。党的十八大号召全面提高党的建设的科学化水平，各高等院校要加强学习型、服务型、创新型党组织建设，牢牢把握住高校党建工作，以正面引领高校师生的价值选择。也就是说，在新的历史时期，高校改革与发展面临的又一重大历史任务，就是要提高党建工作的科学化水平，创新高校基层党组织建设，以服务于高校人才培养的大局。

二、高校干部监督对完善高校治理结构的意义

由于所依据的基础理论不同，学界对高校治理结构的概念有着不同的看法，从产权理论出发，高校是一系列契约关系的产物，因此，其治理结构可以被视为对高校外部契约关系及内部契约关系的监督和维护；[6](p12-18)从利益相关者理论来看，高校就是不同的利益相关者的集合体，高校的治理结构就是在整合各种资源的前提下，平衡高校内部和高校外部各种利益相关者的利益冲突的机制和结构；[7](p19)从结构功能主义的理论出发，高校是具有文化教育功能的模式维持的组织，高校本身已是一个复杂的系统，同时又是更为复杂系统中的一个子系统，因此，高校治理结构就是以高校的功能和价值为目标导向，内外关系协调的制度安排。[8](p30-33)

由上可见，不论何种理论基础上的关于高校治理结构的认识，共同之处是比较明显的。其一，均认为治理结构的核心问题是权力结构的问题：将高校视为契约关系的产物，高校治理就是对契约关系的维护，那么，契约关系的实质就是契约双方（无论国家—学校之间，还是学校—教师之间，抑或教师—学生之间等）的权利义务关系问题；将高校视为不同利益相关者的集合体，如何整合资源或平衡利益冲突，必须依赖权力结构的平衡；将高校视为社会大系统之下的复杂子系统，其功能与价值的实现，还是要依靠合理的权力结构。其二，均认为治理结构要实现高校内部治理和高校外部治理的有机统一：契约关系在实质上将公立高校的外部治理视为国家进行的委托，而其内部治理则是不同主体之间的代理关系；作为利益相关者的集合体，高校的外部治理必须考虑国家、社会以及高校捐助者等主体的利益，其内部治理则要平衡学校、教师和学生之间的利益冲突；在结构功能主义的视角下，高校外部治理的目标导向必须从其满足社会大系统对其提出的功能要求，而内部治理则必须实现自身系统的稳定与发展。

综合来看，我们可以将高校的治理结构简单定义为：高校治理结构是以权力结构为核心的、协调高校外部关系和内部关系的稳定结构。很明显，权力结构是高校治理结构的核心，权力结构完善与否，是高校外部关系和内部关系能否协调稳定的关键。在高等教育体制和高校管理体制改革之前，“全能型”政府在高校治理的权力结构中比重太大，政府对高校的控制和干预过多，其他主体在高校的权力结构中地位弱小，甚至根本没有地位，出现“政府行政权力与学校自治权利失调”，[9](p154-160)导致高校管理僵化，高校的办学水平和办学质量无法得到有效保障，高校在整个社会系统中应有的功能与作用就不可能得到有效发挥。

同时，合理的权力结构要依靠科学的权力监督制度加以保障，如果缺乏有效的权力监督制度，注定不会是稳定而合理的。孟德斯鸠在《论法的精神》一书中写道：“每个有权力的人都趋于滥用权力，而且还趋于把权力用至极限，这是一条万古不易的经验。”[10](p55)因此，对权力的监督，必须落实到对行使权力的人的监督之上。对高校的权力监督而言，就必须通过对行使权力的高校干部进行有效监督。也就是说，高校干部监督工作的意义，就在于经由干部监督实现对高校权力的监督，进而实现高校治理结构的完善。

首先，高校干部监督结构的完善能够反作用于高校权力结构的完善。就当前高校干部监督的实效来看，尚存有很多不足，究其原因，在于高校未能健全干部监督的体系，使干部监督在结构上出现外部监督、内部监督和自我监督的结构性失衡现象，也就使得高校权力运行与权力监督处于不对等的状态，[11](p69-70)如此则不利于高校以现代大学制度为标准建立良好的治理结构。因此，完善高校的干部监督结构，实质上是将原本处于高校权力结构之外的主体（如其他利益相关者等），通过权力监督的方式纳入到权力结构之中，进而合理配置高校权力结构，实现与现代大学制度相适应的高校治理结构。

其次，高校干部监督结构的完善，有助于平衡高校内部和外部不同利益主体的关系。一方面，作为公立高校举办者的国家，通过政府及其工作部门来行使高校所有者的权力，如果这种权力过分以微观干预的手段实现的话，将极大地混淆所有权与监督权的关系，进而影响到学校及其内部各主体的权益；另一方面，作为高校教师及管理者，实质上是作为国家的代理人在行使管理学校的权力，若过分扩张高校自治权的话，则往往忽视受教育者、社会的其他利益相关者，以及学校所有者即国家的利益。因此，完善高校干部监督结构，实质上就是将各类主体在监督主体、监督对象、监督程序、监督事项等方面的权利义务关系做出明确的梳理，准确界定各自的身份与地位，进而有效形成监督合力，实现高校良好治理结构的有效运行。

三、高校干部监督对高校党建创新的意义

党建工作对于高校和高等教育事业具有十分重要的影响，这关系到能否坚持党对高校的领导，能否坚持社会主义办学方向的根本问题。党的十八大提出要全面提高党的建设的科学化水平，要加强学习型、服务型、创新型党组织建设。对各高等院校党建工作而言，就是要紧密围绕十八大提出的要求，着力进行党建创新工作。在这一工作过程中，改进和加强高校干部监督工作，对于高校党建创新工作具有突出的意义。

首先，从价值取向来看，通过干部监督工作，高校党建可以将社会主义办学方向这一高校和高等教育的基本价值选择，作为有中国特色的现代大学制度的基本价值取向。

对于任何组织来说，其价值取向是该组织显著区别于其他组织的理想与追求，是其内聚组织成员、外显组织功能的核心力量。就高校的价值选择来看，从个性的角度出发，不同高校可以根据学校自身特点与社会需求的关系来选择价值目标，例如，不少学校选择“求是”、“创新”等科学精神；[12](p27-28)也有着眼于学校与环境的关系来选择价值目标，例如部分学校选择“生态大学”的价值理念。[13](p65-66)从高校的共性角度出发，高校的价值选择往往体现出高校所在国家与民族的显著特点。

我们认为，对高校的价值选择来说，从高校自身特点出发做出的个性化的价值选择，与从国家和社会实际需要出发做出的共性的价值选择，两者之间并不矛盾。一方面，个性化的价值选择不能脱离国家与社会的实际，个性化的价值选择要以国家和社会对高校的功能要求为前提；另一方面，共性的价值选择不能抹杀高校的个性特征，国家和社会对高校的价值要求，要在充分考虑高校自身特点的情况下加以实现。因此，从我国的基本国情出发，坚持党对高校的领导、坚持高等教育的办学方向，应当是所有高校共同的价值选择。各高校在此共同的价值选择基础上，可以充分进行个性化的价值选择。那么，从高校干部监督工作来看，高校党建工作完全可以将共性的价值目标与个性的价值目标，进行分层次和分类别的梳理，作为甄别干部权力运行及其成效的基本依据，从而实现高校党建工作创新与大学治理结构完善的有机结合。

其次，从制度衔接来看，通过干部监督工作，可以实现党的制度建设与大学章程等制度建设之间的有机衔接，从而真正实现高校坚持党的领导与依法办学的有机统一。

总的来看，“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”，既是高校坚持党委领导下的校长负责制的各种制度建设的基本依据，也是现代大学制度下大学章程建设必须坚持的基本原则。但是，实践中尚有许多高校未能理顺党的领导与校长负责之间的关系，部分高校在党建工作与行政管理、教学科研等工作之间还存在不少矛盾和冲突。究其原因，在于未能有效利用高校干部监督这一工作抓手，妥善处理高校的决策权力、行政权力和学术权力等权力结构和权力关系。因此，应当以干部监督为重点，通过梳理学校各种决策权力、行政权力和学术权力等权力结构，将党的制度建设与大学章程等制度建设有机衔接，清理各种权力交叉重叠的情形，理顺各种权力行使的主体及事项，规范权力运行的程序，界定权力运行的效果及责任，最终实现高校各种权力在来源上有明确的制度界限、在运行上有规范的程序保障、在效果上有具体的责任要求。这样，就能够由干部监督工作入手，通过整理权力结构实现党的制度建设与大学章程等制度建设之间的有机衔接，从而真正实现高校坚持党的领导与依法办学的有机统一。

完善的权力结构必须通过权力监督的制度安排加以落实；从高校党建工作来看，干部监督工作亦是高校党的制度建设工作的重要内容，而且，根据党管干部、党管人才的原则，对高校党外干部的监督工作也应当纳入到高校党建工作之中。由此，对行使高校各种权力的干部——包括党政管理干部和学术科研的业务干部——进行有效的监督，就成为新时期推动高等教育改革与发展的关键所在。因此，在建立现代大学制度的背景下推动高校干部监督工作，可以进一步对开展国家教育体制改革试点高校的试点经验进行总结，将干部监督作为大学章程的重要内容，实现干部监督制度、结构和实效的有机统一，由此实现高校干部监督工作在有中国特色的现代大学制度建设和高校党建工作创新中的重要意义。

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