国内外污染场地环境管理比较研究

陆轶青 肖随丽 林 臻

(环境保护部环境保护对外合作中心，北京 100035)

国内外污染场地环境管理比较研究

陆轶青 肖随丽 林 臻

(环境保护部环境保护对外合作中心，北京 100035)

本文通过国内外污染场地环境管理比较研究，从完善法律法规角度提出相关政策建议，以期为我国进一步加强污染场地环境管理提供决策参考。具体建议:一是从立法角度看，我国对污染场地管理采取专门立法的模式;二是从框架要素看，进一步建立和完善完整有效的配套法规、标准和指南;三是从责任体系看，建议根据“污染者负担”原则，应明确定义各类责任人在何种情况下承担修复责任;四是从因地制宜的管理目标看，中央政府应制定全国统一的风险管理的政策，并制订指导性的修复筛选值，省市政府可以根据本地区的土地规划和开发需求，制定当地的法规和标准。

污染场地;环境管理;国内外;比较研究

近几年来我国对污染场地问题高度关注，并制定和实施污染场地管理政策和开展全国土壤污染大调查，启动重大国家科研课题，以及资助修复技术研发和修复工程示范项目等。本文通过国内外污染场地环境管理比较研究，从完善法律法规角度提出相关政策建议，以期为我国进一步加强污染场地环境管理提供决策参考。

1 从立法角度看，我国对污染场地管理采取专门立法的模式

考察国外立法关于污染场地环境管理过程可知，虽然各国和地区的立法背景和管理需求各不相同，但是几乎所有国家和地区均针对污染场地的管理制定了专门的法律法规;专门立法已经成为世界污染场地管理的立法模式。由于污染场地管理的特殊性和复杂性，难以通过修改补充大气、水、固体废物等环境介质的环境法规来进行分散式的管理。而且，国际上这些专门立法都侧重于管理已经被污染的场地。至于如何预防污染场地的产生，则一般是通过两种途径实现的。一种途径是在污染场地管理的专门立法中;另一种途径是通过保护其它环境介质的环境法规。

我国《污染场地土壤环境管理暂行办法(征求意见稿)》已经于2009年底发布。环境保护部从2006年起就组织有关专家进行研究，2012年11月还专门建立了土壤环境保护立法研究专家组。目前中央政府高度重视土壤污染立法工作，镉米的频繁出现将加快其出台，预计最多3年内就将正式出台。鉴于此，赞同我国对污染场地管理采取专门立法的模式，并强烈建议政府能尽早通过并发布此专门法规，以满足现实工作中对日益增多的场地修复项目管理的迫切需要。

2 从制度框架看，进一步建立和完善完整有效的配套法规、标准和指南

从美国和我国台湾地区法规框架的分析，可以看出一个针对污染场地管理的完整有效的法规框架应包括如下主要内容:一是责任体系:专门立法应建立明确的责任体系，即说清楚谁是污染场地治理的责任方、归责原则、责任分摊的方法和法律是否具有溯及力等问题。二是资金支持:美国和我国台湾地区的专门立法都明确建立了资金机制，以支持污染场地的调查、评估和修复。三是机构设置:专门立法应明确负责污染场地管理的政府职能部门。四是技术标准或指南:因为污染场地管理涉及的技术内容繁多，一个专门的法律或法规无法涵盖其全面内容，制定相关的技术标准或指南是国际通用的方法。

主要的技术标准或指南可以分为以下几类:修复参考值或标准，场地优先排序指南，场地调查、评估、修复方案制定方法，修复程序和修复技术指南、以及修复过程中环境、安全、健康管理计划指南。

我国目前与土壤和地下水有关的标准远远不能适应污染场地管理的技术要求。虽然环境保护部已于2009年底和2010年初公布了《污染场地土壤环境管理暂行办法》和其它四个涵盖场地调查、风险评估、修复技术和监测的技术指南的征求意见稿，但是这几个技术指南的规定不够详细，需要细化和补充，增强可操作性。

3 从责任体系看，建议根据“污染者负担”原则，应明确定义各类责任人在何种情况下承担修复责任

国外几乎都采用了“污染者负担”这一原则以规定污染场地的责任方。虽然美国的经验告诉我们这一原则的适用性从一开始就受到质疑，其实施和执行是既费时也费力，但是美国的绝大多数利益相关方都承认采用“污染者负担”原则有效地改善了企业的环境保护行为，从而有效地预防了新污染场地的产生。除污染者外，场地的土地所有者是另一组经常被作为责任方的当事人。

我国目前主要指导污染场地工作的几个核心规范性法律文件都规定了“污染者负担”的原则，要求场地的原生产和经营单位承担责任。而且《污染场地土壤环境管理暂行办法(征求意见稿)》认定了两类责任人，一类是污染者，另一类是土地使用权人。当责任人无法找到或破产时，由当地政府承担场地修复的责任。

我国采用“污染者负担”的原则。这不仅符合国际上和我国目前的规定，而且也可以对企业产生威慑作用，预防新污染场地的产生。但是，在几种特殊情况下，“污染者负担”原则可能事实上有困难，寻找其它的资金支持方式是立法者应考虑的问题。

此外，我国的土地都归国家所有，因此国际上所适用的土地所有者负担原则在我国不能采用，否则所有的场地修复都将由政府承担。考虑这一国情，《污染场地土壤环境管理暂行办法(征求意见稿)》将土地所有权人定义为除污染者之外的责任人。建议我国在规定土地所有权人的责任时，应考虑如何清楚地定义此类责任人在何种情况下承担修复责任，以及如何规定责任豁免的问题，以确保潜在的土地开发商愿意开发污染场地，不致产生类似于美国的棕地问题。

4 从因地制宜原则看，中央制定全国统一的风险管理的政策，并制订指导性的修复筛选值，省市地方政府可以根据本地区的土地规划和开发需求，制定当地的法规和标准

国际经验证明如果要实现污染场地的管理目标，中央、省市和地方的分工明确是必不可少的。在美国，1980年的《超级基金法》因为没有赋予州和地方政府的参与权，联邦政府专断，是导致该法早期的执行效果不尽人意的主要因素之一。此后，美国修改了相关的规定，州、地方政府和社区的充分参与推动了《超级基金法》的有效实施。

我国各地区、省市之间的差异性巨大。建议我国在建立法规框架时，在国家进行专门立法和配套法规、标准和指南建设的同时，各省市应根据各地区的情况，制定符合本地区实际情况的法规标准体系。

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ComparativeStudyonEnvironmentManagementabout ContaminatedSiteBetweenDomesticandForeign

LUYiqing XIAOSuiliLINZhen
(ForeignEconomicCooperationOffice，MinistryofEnvironmentalProtectionofP．R．C．，Beijing100035)

Thispapercomparativelystudiescontaminatedsiteenvironmentmanagementatdomesticandabroad，putsforward relevantpolicysuggestions，inordertofurtherstrengthenenvironmentalmanagementcontaminatedsitesinChinatoprovide decision-makingreference．

contaminatedsite;environmentmanagement;comparativestudy;betweenDomesticandforeign

X53

A

1673-288X(2013)06-0041-02

项目资助:亚洲开发银行技术援助项目7217-PRC子项目2“土壤污染管理框架编制-污染场地管理”

陆轶青，高级工程师，主要研究方向为环境管理

肖随丽，工程师，主要研究方向为环境管理