土地产权残缺：农民财产性收入增长的制度瓶颈

张 宁

（湖北省社会科学院，湖北 武汉 430077）

增加城乡居民收入，让更多群众拥有财产性收入的政府工作目标，引起社会的广泛关注。2011年12月27日的中央农村工作会议上，温家宝总理提出要提高农民土地增值收益分配比例，不能再靠牺牲农民土地财产权利来降低工业化城镇化成本，强调土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权是法律赋予农民的财产权利，任何人都不能侵犯。然而，已有的数据表明，农民鲜有财富积累和投资渠道来获得更多的财产性收入，尤其是土地作为农民最重要的生产和生活资料，并没有为农民带来更多的预期收益。这正是城乡收入差距日益扩大的重要原因之一。2009年，我国农村居民人均财产性收入仅为167元，只占到农民人均总收入的3.5%。农民财产性收入构成相对单一，租金、土地出让收入、利息基本占到绝大部分。其中，农民的土地财产人均3974.2元，占财产总量的30.72%，但其绝对量仍然很低，来自土地承包经营权转让的人均收入仅19元，占财产性收入的11.4%。[1]可见，土地对农民增收的作用未能充分发挥，重要原因就在于农民的土地产权是残缺不全的。

一、土地产权残缺影响农民财产性收入增长的法理诠释

产权制度的基本功能是通过界定产权主体对产权客体的关系，以及产权主体之间的关系，即明确谁所有、谁支配、谁受损和谁受益来引导人们将行为外部性较大地转化为内在化。[2](p92-94)因此，土地产权制度理应发挥出提高土地使用效率、促进农业产业化的作用。但是，农村土地集体所有权主体模糊或虚位、土地承包经营权权属状态不稳定及土地收益权保障不充分深刻反映出现行土地产权制度的功能已发生异化，明显不利于土地资源的最佳配置和农业生产的规模经营，从而在很大程度上影响了农民财产性收入的增长。

1.农村土地集体所有权主体模糊或虚位。

依照《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》的规定，作为农村土地所有权主体的“农民集体”包含了三种：乡（镇）农民集体、村农民集体、组农民集体。首先，乡（镇）农民集体是否就是乡（镇）政府？显然不是。现行法律并未赋予乡（镇）政府对土地的所有权，而行政机构在法律上是不能拥有所有权的（国家所有权除外）。其次，“村农民集体”是否就是村民委员会或农村集体经济组织？也不是。我国法律从未赋予村民委员会对土地的所有权。集体经济组织目前数量极其有限，且几乎没有直接从事农业生产，土地实质上是由农民家庭经营。再次，“组农民集体”是否就是村民小组？1985年撤销人民公社、设立乡（镇）政府后，作为人民公社细胞的“生产大队”、“生产队”也随着人民公社的解体而自动废除，生产队这个土地所有权主体也不复存在。上述三种“农民集体”都是抽象的集合群体，并不具有法人资格，因而可以说是虚拟的所有权主体。实际上是乡（镇）政府、村民委员会甚至村民小组在行使着这一权利，这就在实践中产生了一些混乱，农民集体一方面是土地所有权的主体，另一方面又无法直接对集体土地进行占有、使用、收益和处分。[3](p40-42)农村土地集体所有权主体的非人格化极大妨碍了地上权人（亦即农地的家庭承包权人）的权利实现，当地上权人需要对自己依法取得的用益物权进行处分而希望改变原有约定，或者是必须以所有权人作为主体去订立契约，所有权主体的模糊和虚置就会滞碍地上权人的契约实现，加大交易成本。

2.农民的土地承包经营权权属状态不稳。

农村土地归集体所有，承包土地的农民只有经营权，没有所有权，无权通过买卖、抵押、转让等方式对土地所有权进行处分。土地承包经营权本身并非一种纯粹的财产权利，而是一种具有身份属性的财产权利。其身份属性主要表现在：农民依据集体成员身份取得土地承包经营权；土地承包经营权的取得具有无偿性；集体组织在其成员退出集体时有权收回承包经营权。换言之，国家在赋予农民财产权利的同时也附加了身份限制，农民并没有获得人身自由和财产权利的双重解放。[4](p80-82)在现行法律制度框架内，土地承包经营权抵押始终未得到正面承认。对此主要有三种立法模式：一是明令禁止，如《担保法》第37条第2款明确禁止“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的其他土地使用权抵押”，《物权法》第184条第2款延续了这一规定，仅增加了一款——“但法律规定可以抵押的除外”；二是间接禁止，如《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》中第15条规定，承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，认定为无效。这一司法解释以认定土地承包经营权抵押合同无效的方式来表明其否定态度；三是避而不谈，如《农村土地承包法》中第32条“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、转让或其他方式流转”，该规定直接规避了家庭承包经营权是否可以抵押的问题。这些必将导致农村土地承包经营权内容的不确定和权属的不稳定。

3.农民的土地收益权无法得到充分保障。

我国农地产权的界定是不清晰的，也是不完整的，由此部分有价值的产权处于公共领域中，无法避免巴泽尔指出的困境。离开了清晰界定并得到良好执行的产权制度，人们必定争相攫取稀缺的经济资源和机会。这实质上是一种产权博弈，而农民总是处于弱势位置，妨碍了农民的土地投入，尤其是长期投入的积极性，并导致农村集体组织时常侵犯农民的土地使用权。《土地管理法》第47条规定，“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”、“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍”，土地补偿的对象除了集体土地所有权外，是否包括土地承包经营权和宅基地使用权并不明确。而且，只是在一定程度上对农民失去的土地使用权进行了补偿，而没有对农民失去的土地所有权进行补偿。同时，国家在征收农民集体土地时实行的是较低的法定补偿价，而在出让土地时采取的则是较高的市场出让价，这种价格双轨制为低征高出提供了可观的利益空间，但农民却不能获得土地的市场增值部分。可以说，长期以来，中国农民对土地的收益权，基本上未完全得到政府的承认或尊重。[5](p138-142)

二、土地产权残缺阻碍农民财产性收入增长的现实剖析

1.行政权力介入频繁，农民应有的收入大量损失。

由于“集体”是一个不具体、较抽象的概念，一些地方政府在公共利益的幌子下，制定“土法”和政策法规对农民集体的土地所有权采取干预和限制，成了农村土地的终极所有者、最高仲裁者和绝对控制者，他们凭借行政力量侵蚀农户的使用权和收益权，获得实实在在的经济利益。有资料显示，改革开放20多年来，通过廉价占用土地资源，各地政府抽取农民土地财产资金，每年达上千亿元。土地用途转变增值的权益分配中，地方政府大约得到60%-70%，村集体组织得到25%-80%，失地农民只得到5%-10%，甚至更少。立法赋予基层政府决定集体土地承包经营权是否调整的管制权，其后果是给了基层政府干预农民行使土地权利的“尚方宝剑”，打开了基层政府利用强势谋取不当利益的“方便之门”。农民无力抗拒，一部分农户为了寻求私人利益的保护、或者生活的安定、或者维护地方政权的意图，被迫将自己的土地产权交给农村基层政府处理，甚至宁愿放弃因土地产权得到的部分收入。

2.征地补偿标准不规范，农民获得的费用严重偏低。

从理论上讲，征地过程是政府购买农村集体土地所有权的过程，是一种交易行为，在双方自愿的基础上形成的价格才是合理的，但由于农民土地产权的不完整，农民在定价上没有发言权，只是垄断价格的被动接受者。国家统计局对2942户失地农民的调查显示，耕地被征用前，他们的年均纯收入为2765元；耕地被征用后，年均纯收入为2739元，约下降1%。[6](p118-119)从实际操作来看，现行的产值倍数法以及正在推广的征地区片综合地价法，都是以政府为主导来确定补偿的具体标准，这些补偿标准往往是不合理的。在补偿倍数的确定上，补偿安置费的最低产值倍数为10倍，最高为30倍，若每公顷产值为15000元，则每公顷补偿标准最少为15万元，最高为45万元，可相差30万元之多。中国改革发展研究院的调查也证实，农民从土地用途改变的涨价中获益甚微：被征地农户中，近70%的农民每亩领到1至2万元补偿款，27.4%的农民领到的土地征用补偿款不足1万元，实际领到补偿款超过2万元的农民仅占2.9%，这样的补偿费是远远低于市场价格的。[7](p18-19)不合理的土地增值收入分配结构加剧了城乡差距和贫富差距。

3.土地使用权流转受阻，农民预期的收益难以变现。

土地资本化是土地财产保值增值的重要途径。土地资本化的实现方式，是农民在土地上的权益能够以权证形式被交易，或者能够在金融机构取得可抵押性，但是，我国涉及农村土地的法律，都对农民的土地使用权加以严格限制，使土地这种最为稀缺的生产要素的流动性不畅，配置效率低下。再以宅基地为例，2004年11月，国土资源部发布《关于加强农村住房用地管理的意见》规定：“严格禁止城市居民购买农村住房用地，并且建立在这种土地之上的房屋不予颁发使用证书。”集体土地建设用地使用权的流转为法律所禁止，农民无奈选择“种房”致富途径，以致低价销售的“小产权房”在各地滋生蔓延。[8](p39-43)统筹城乡发展的核心是公平发展，保障城乡居民享有平等的生存权和发展权，一旦具有分配效应的制度安排在工业和农业、城市和乡村进行歧视性的扭曲配置，尤其是对弱势群体和弱质产业发展机会进行限制，那么其结果必然是城乡收入差距的扩大和贫困的代际转移。

三、政策建议

第一，明确农民土地产权的主体地位。从法律上将土地农民集体所有制界定为农民按份共有制，注重给予农民土地处置权，为土地承包经营权流转创造更完备的法制条件。在农民住房财产性收入问题整治上，应保护农民房屋财产权，最重要的是确定农民住房的所有权和使用权以及完整统一的住宅产权，并制定出有利于宅基地流转的法律法规，允许农民办理房产证并进入市场自由买卖。不断完善以《物权法》为基础的财产权的法律法规，改变当前农民财产和财产性收入处于法律模糊地带的状况，强化对农民土地征用、房屋拆迁、租赁过程中的财产保护，理顺土地所有权、经营权和使用权的关系，保护农民宅基地的所有权、使用权、经营权、处置权和拆迁补偿权，使之可以抵押融资，且长期使用权可以流转和交易。

第二，明确农民土地产权的市场价值。以市场化为导向，赋予农地一定的商品属性，允许其自由流通，并按市场规律来优化农地流转配置的效率。引入土地价格的评估机制，参照市场供需状况，对现有农地的市值进行准确评估，制定公平合理的价格。建立公开、公平、公正和高效的土地征收制度，统筹考虑以下几个因素：补偿标准的确定应当贯彻“损失多少补偿多少”的基本原则，即原则上要以市场价确定补偿价格；建立征地补偿标准动态调整机制，一方面兼顾大量被征收人、甚至社会大众的感受，另一方面兼顾农民的未来发展，在以货币补偿为主的同时，积极探索新的补偿方式，如债券或股权补偿、社会保险安置、留地补偿、换地安置、工作安置等。

第三，明确农民土地产权的资本属性。加大新型农村金融机构建设力度，在完成农村居民房屋、土地承包经营权和林权确权登记颁证工作的基础上，加快贷款审批办理，积极发展村镇银行、农村资金互助社、土地信用合作社、土地融资租赁和土地证劵化等金融模式，促进土地使用权的货币化和资本化。使农民真正拥有完整土地产权（抵押、借贷、流转、交易、租赁等），将一些分散的、闲置的、转租代耕的农地转变为由金融资本介入的、可集中购置的良性资产。并选择有条件的区县开展土地承包经营权、林权、宅基地使用权入股试点，提高土地利用效率和产出效率，增加农民分红等资产性收益。

第四，明确各级政府土地产权的权能范围。国家作为土地终极所有者，地方政府则要尊重农民土地产权主体地位，把精力放在土地规划的制定和执行上，主要扮演服务者、监管者和仲裁者的角色，集体（乡、镇、村或村小组）享有农村部分土地的所有权，主要扮演农民土地权益维护者的角色。必须开展以“村资分离”为核心的村级集体经济管理体制改革，从体制上剥离村民委员会经营村级集体经济的权力，同时通过建立健全村级集体经济管理委员会，扩大村民对集体经济的发言权，使集体经济的收益也能够真正为农民共享，成为农民财产性收入中新的稳定增长部分。

四、结语

现行的土地法律框架对农民所拥有的土地产权作了严格的限制，农民个体不完全拥有土地的占有、使用、处置和收益的权利。在这种制度安排下，土地逐渐福利化、土地规模经营无法形成、土地不能作为生产要素进入市场，以致乡镇政府和村委会凭借所有者身份收取各种名目的“经济租”（E－conomic Rent），农民的财产性收入却得不到有效保障。深受土地产权残缺的困扰，农民的资产，特别是土地使用权难以实现资本化，农民与现代金融市场相隔离，严重制约了农村经济社会的发展。只有深化土地产权制度改革，从政府、市场、村集体和农民自身出发，拓展农民财产性收入的本源和基础，建立财产性收入增长的长效机制，盘活农村土地、房屋、林权等“沉睡”的资源，使它们变为显性的、恒久的资产，农民才能真正富裕起来。

[1]2009年中国居民收入分配年度报告 [EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjfx/,2010-02-18.

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[4]祝之舟.论农村土地承包经营权的身份属性[J].农村经济,2011，（6）.

[5]江庆勇，赵新奎，杨洪青.中国农村土地产权改革分析[J].中国农学通报，2011，27，（32）.

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[7]夏锋.让土地成为农民财产性收入来源[J].财会研究,2008，（6）.

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