中外青年就业援助政策措施研究

陈玉萍

（人力资源社会保障部中国劳动保障科学研究院，北京 100029）

中外青年就业援助政策措施研究

陈玉萍

（人力资源社会保障部中国劳动保障科学研究院，北京 100029）

经验表明，经济危机对就业的影响一般有个滞后期。2008年爆发的全球金融危机已进入第五个年头，与以往一样，失业问题越来越明显地凸现出来，而超高的青年失业率使国际社会和很多国家的政府面临着更为严峻的挑战。为了解决严重的青年失业问题，各国政府推出了积极的应对措施。我国是人口大国，近年来青年就业问题日益突出，特别是高校毕业生总量屡创新高，就业压力巨大。随着经济体制改革的不断深入，在借鉴国外经验的基础上我国就业援助政策制度体系逐步建立和完善起来，对促进青年就业发挥了重要作用。

青年；就业援助；政策措施

失业问题一向是经济衰退过程中的滞后指标，在经济刚开始恶化时不会立刻出现，但在经济复苏后恢复起来也很慢。目前，2008年爆发的全球金融危机对就业的影响越来越明显，而超高的青年失业率使国际社会和很多国家的政府面临着更为严峻的挑战。在国外，青年就业援助是针对弱势群体就业援助政策体系中的重要组成部分。近年来，随着青年失业率的上升，青年就业问题引起了国际社会和各国政府的更多关注。

一、近年来国外青年失业状况

根据国际劳工组织最近发布的《2013年全球青年就业趋势》的统计数据，2012年全球青年失业率为12.4%，劳工组织预计2013年全球青年失业率将达到12.6%。研究报告指出，发达国家的青年就业问题更加突出。统计数据显示，2012年发达国家的青年失业率为18.1%，为过去20年来的最高值。严峻的就业形势使一些青年人失去了找工作的勇气，成为失望一族。根据研究报告的统计，如果加上这部分放弃寻找工作的青年人，2012年实际的青年失业率为21.2%。

欧盟统计局5月底的数据显示，欧元区4月份失业率升至12.2%。失业率最高的三个国家分别为希腊（27%）、西班牙（26.8%）和葡萄牙（17.8%）。另据意大利国家统计局发布的数据，第一季度该国失业率为12.8%，创36年新高。更严重的是，目前全球失业潮的一个重要特点是青年失业率居高不下。欧盟统计局5月底的数据显示，4月份欧元区青年失业率升至24.4%，这意味着1/4的青年人无法找到工作。希腊青年失业情况尤为严重，失业率近2/3。意大利国家统计局的数据显示，15岁至24岁青年人口的失业率达41.9%，为1977年有数据记录以来的历史最高水平。

失业率的上升引起了社会的不满情绪和动荡，示威游行此起彼伏。在失业率超过26%的西班牙，示威者走上首都马德里的街头，游行最后发展为大规模冲突。示威者将西班牙国内就业困难归咎为政府的无能，在游行中要求政府下台，并取消不合理的经济政策等。国际劳工组织认为，解决劳动力市场出现的问题，不仅要着眼于改善经济，同时还要在社会政策层面上做出努力。如果就业前景和生活水平不能改善，民众就会产生悲观和不满情绪，甚至影响到社会稳定。

二、国际社会和各国政府关于青年就业援助的政策措施

面对日益严重的青年就业问题，国际社会和各国政府做了很多努力，推出了一系列应对政策和措施。2012年6月国际劳工组织制定了185个成员国的政府、雇主和工会组织一致同意的解决青年就业问题的行动方案框架，该方案框架的内容主要包括：刺激消费需求和改善金融支持的就业和经济政策；有助于实现从学校到工作岗位转换和防止技能与劳动力市场需求不相匹配的教育和培训政策；针对青年就业群体的劳动力市场政策；帮助有潜力青年人的企业家和自营就业政策；以国际劳工标准为基础的保证青年人享有平等对待和工作中权利的劳动权。2013年2月，为了支持包括青年创业计划在内的“青年保证计划”（youth guarantee），欧盟理事会批准其成员国可以使用欧洲社会基金用于青年人的创业培训和就业服务。同时，计划在2014-2020年间，对青年失业率超过25%的地区提供60亿欧元的就业援助基金。

为了促进青年就业，很多国家的政府也推出了相关政策和措施，其主要内容可以概括为五个方面：

（一）制定有利于扩大就业的宏观经济政策，创造新的工作岗位。

解决青年就业问题的主要途径是发展经济，以增加更多工作岗位。在这方面，国外的做法主要有：

把促进经济增长与扩大就业紧密结合起来。一些国家的政府在制订财政、货币政策、振兴产业规划、促进投资和国际贸易政策等宏观经济政策时，把促进就业作为一个基本优先目标。欧盟一些成员国通过刺激市场需求，增加生产性投资和改善金融支持来促进青年就业，同时还把绿色经济、卫生和社会护理、信息和通讯技术等作为具有创造就业岗位潜力的行业给以更多的支持。

扶持中小企业的发展，增加就业岗位。欧盟《关于就业政策指导方针的建议》提出，成员国应简化新创建企业的手续，对中小企业降低行政管理收费；减少企业因增加雇工而支付的费用；组建特别工作组协调欧盟整体行动，清除现存的社会保障制度中不利于创建小企业的障碍；发展风险基金市场，特别注意满足中小企业在这方面的需求。日本政府针对小企业资金不足的问题，在通产省的中小企业厅设立了金融公库，解决小企业投资和经营方面的困难。提供的服务包括短期融资、紧急贷款融资、新兴产业融资和无担保贷款等。

增加就业密集型基础设施和公共事业投资，创造就业机会。在金融危机时期，很多国家推出了经济刺激计划。据国际劳工组织对54个采取了经济刺激计划的国家的抽样调查，有半数国家实施了基础设施投资计划。这不仅会在短期内带来大量就业岗位，而且会为长期经济增长打下基础。比如南非扩展了公共工程建设、创业和技能培训计划，重点是为基础设施建设、公共工程领域培训经营和技术人员，培训对象主要是青年等就业弱势群体，以实现扩大就业的目标。

（二）改革和完善教育培训制度，帮助青年实现从学校到工作的转变。

工作经验是青年人找工作时的重要障碍，而且他们常常面临这样的难题，由于没有工作经验而找不到工作，又由于找不到第一份工作而缺乏工作经验。在青年失业率比较低的国家，如奥地利、丹麦、德国和瑞士，双轨制的教育制度比较好地解决了这个问题，因此在其他欧洲国家青年失业率高企的形势下，德国的青年失业率低于8%。按照双轨制培训制度，学生每周为企业工作3-4天，企业给他们提供报酬，传授技能。这些年轻人还要在学校完成专业课程。商会和工业协会确保工作与教学相匹配。大约3年之后，这些年轻人获得证书，如果表现出色，还有机会成为全职员工。由于把课堂的学习和企业的实习二者紧密结合，学生比较好地掌握和满足了企业所需要的技能，从而使培训与就业很好地结合起来。德国的年轻人中大约有2/3通过这一体系找到了工作。

有些国家也希望通过学习德国的经验为促进青年就业找到有效途径。目前德国教育部长已经同西班牙、葡萄牙、希腊、斯洛文尼亚和意大利等国的相关部门签署了备忘录，准备在这些国家推进双轨制职业教育制度，甚至连此前就业情况比较好的瑞典也因青年失业率上升而准备引进这一制度。美国总统奥巴马在国情咨文中也将德国的职业教育作为学习的榜样。在美国，社会伙伴们以德国的双轨培训体制为样本，实行了青年培训计划，许多国际知名企业都与学校合作开展了培训和就业相结合的做法，如西门子公司、波音公司、通用汽车公司、宝洁公司、麦当劳公司、三星公司等。政府还对《工作培训伙伴法》和《瓦格纳法》进行了重大修改，根据这些新法律设立了“改善青年人项目”。该项目把当地劳动力市场的需求和青年人的能力更好地匹配起来，帮助青年人在劳动力市场上尽快找到适合自己的工作。

英国政府2009年推行“国家实习计划”，帮助未找到工作的大学生到企业或其他机构实习，培养职业技能，帮助其最终实现就业。政府出资1.4亿英镑补贴用人单位，在公共和私营部门中增加3.5万个实习岗位。这项计划帮助大学生毕业后进入企业先实习三个月，通过带薪实习提高毕业生的技能和经验，实习完毕后还有机会获得全职工作。英国壳牌公司发起的“壳牌技术创新计划”，在全国范围内安置大学生到中小企业实习，旨在提高大学生实践技能，提升中小企业竞争力。实习的主要内容包括：帮助企业推出新的服务方式、开发新产品、拓展电子商务等。

（三）推出就业补贴计划鼓励企业接收大学生就业。

很多国家为帮助青年人就业，制定了补贴就业的政策。欧盟许多国家为雇用和培训青年工人的公司提供经济补贴。在希腊，享受这种补贴的青年占全部签订就业合同的青年的20%；在意大利，这一比例达到了25%。在西班牙，对失业青年建立的合作企业，政府除了减征其各种税赋外，还给予每人50万比塞塔的资助。此外，政府还对合作企业提供减息贷款、技术援助和发放生活补贴等。意大利总理莱塔表示，政府将力争在未来几年将青年人的失业率降低到30%以下。政府一方面会给予雇用青年员工的企业部分财政税收方面的优惠，另一方面也将考虑出台为青年员工量身定制的新劳动法规措施。

法国的“青年就业计划”规定，政府对500人以下的企业招用失业青年的减免社会保险费。具体办法是：企业若雇用特困失业青年并同其签订长期合同，雇用当年免除雇主应为其缴纳的全部社会保险费，第二年再减免6个月。在英国，政府推出了“从福利到工作”方案，该方案拨款31亿英镑补贴青年就业。针对25岁以下，失业6个月以上的青年人，该方案提供几种选择机会。第一种选择是鼓励参加方案的合作企业为求职青年提供一份工作。提供工作的雇主可享受政府给予的为期6个月的每周60英镑的工资补贴；第二种选择是由志愿者组织提供的工作；第三种选择是公益性工作，比如城市绿化、环境保护、清洁等岗位。

美国联邦政府为了鼓励大学毕业生到特定的地区或从事特定的职业，教育部规定，连续5年在指定的小学或中学担任全职教师，从事低收入家庭学生的教学服务工作的大学生，可以享受免除部分贷款的政策。

在韩国，政府向企业提供就业补贴的具体做法是：企业每接纳1名试工者可获每月5万韩元，为期一年的政府补贴，如录用为正式工再增加3个月补贴。

（四）加强针对青年人的公共就业服务。

青年人在开始职业生涯时的一大劣势是缺乏经验，很多青年甚至对自己的职业定位都缺乏明确认识。因此，加强对青年就业的指导和服务显得尤为重要。

欧盟国家的措施主要有五方面：一是以市场需求为目标，快速适应企业需求及求职者的变化；二是运用现代信息和通讯技术，提高服务效率和质量；三是对失业人员的帮助着眼于尽早采取行动和“个性化”的连续服务；四是掌握劳动力市场变化趋势,及时分析动态,制定有针对性的就业服务计划；五是与有关政府部门、雇主组织、教育培训机构、保险福利机构等建立密切合作的伙伴关系。

欧盟还特别加强了就业的信息化、网络化系统和欧洲就业的门户网站建设，使网站拥有超过300位专家组成的流动咨询能力，每个月可接待超过100万人次的就业咨询，以便帮助欧盟成员国青年人在任何一个国家寻找工作。这些行动是欧盟完善其“欧洲就业战略”和“开放式的协调系统”的重要步骤，通过建立欧盟共同的就业目标和优先事项，确保在欧盟范围内就业政策的协调一致，以便有利于在长时间内为青年人持续地创造更多就业机会。

美国的大学一般都设有毕业生就业指导中心，安排经过培训合格的专业就业指导人员为大学生提供就业指导，除了公共就业服务机构提供的常规免费服务外，求职者还可以免费接受职业和素质方面的心理测试，以获得更好的就业指导和咨询。法国的就业服务机构非常重视“个性化”服务，对求职困难的失业青年，职介机构人员进行“一对一”服务，从就业指导、职业培训到求职活动都给予跟踪帮助。荷兰通过测评了解青年求职者的职业素质、就业能力与市场需求、就业岗位要求的差距，将求职者分为4个服务等级，有重点地开展就业服务。针对求职青年的具体条件制订相应的求职计划。英国就业服务中心为青年求职者配备就业服务顾问，为他们提供强化的就业服务帮助，包括面试技巧培训，个人前途发展咨询和提供学习新技能的特殊培训机会，补贴性就业项目、志愿工作队项目等跟踪服务。

为了帮助大学毕业生实现从学校向工作的转换，许多国家放宽失业津贴领取条件，为毕业生发放补助；专门制订适合毕业生的就业计划，并明确互助责任；推迟毕业时间，增加职业技能资格培训，同时开展有针对性的就业服务。

（五）加大扶持力度，鼓励青年人自主创业。

很多国家的政府积极鼓励有创业意愿的大学生创办自己的企业，并提供各种帮助和支持。英国政府对创办小企业的青年人提供为期一年每周60英镑的就业津贴和培训补贴。国家还推出了专门帮助具有自主创业潜力的青年人实现其创业梦想的青年创业计划。该计划的主要内容是动员企业界和社会力量为18岁～30岁的青年提供创业咨询以及资金、技术和网络支持。为青年创业者提供一对一的创业辅导，由创业导师陪伴青年创业。这些创业导师通常由经验丰富的企业家或职业经理人志愿担任。每个导师平均每个月花费4～5个小时的时间对青年进行具体指导，为青年提供经验、专业知识、技术、网络等方面的帮助。这些创业导师在上岗前要接受专业培训，在上岗期间要接受项目管理人员的跟踪和监督，以保证创业辅导的质量和信誉。

三、我国青年就业援助的政策措施

我国是人口大国，解决就业问题压力巨大。随着经济体制改革的不断深入，以市场为导向的就业体制逐步建立起来，在促进就业，减少失业方面发挥了重要作用。近年来青年就业问题日益凸显，2009年，全国大学生毕业人数首次突破600万人，达611万，今年增加到699万人。据测算，未来5年，我国高校毕业生就业规模保持在年均700万左右，约占每年新进人力资源市场劳动力的一半，且这一比例将进一步提高，再加上中等职业院校毕业生、城镇未能升学的初高中毕业生和退役士兵，总量近1600万人。为解决青年就业问题，我们在借鉴国外经验的基础上，结合我国的实际情况，逐步形成了适合我国国情的青年就业援助政策体系。2013年，国务院出台了一系列推动青年就业的政策措施。主要内容包括：拓宽就业渠道，开发更多岗位；引导毕业生到中小企业、非公经济和基层就业；实施离校未就业毕业生的“就业促进计划”；鼓励自主创业；完善就业服务、开展就业帮扶等。各级地方政府积极探索，努力细化和推动国家政策的实施。这些政策措施可以概况为以下几个方面：

（一）拓宽就业渠道，鼓励青年人到中小企业就业。

随着经济的发展，中小企业吸纳就业的作用更加突出。为鼓励进一步拓宽就业渠道，吉林省规定中小企业接受已进行失业登记的高校毕业生，签订3年以上劳动合同并参加社会保险的，当学生工作满1年以上时，按每人3000元的标准给予用人单位一次性岗位培训补贴。对当年新招收此类高校毕业生达到职工总人数20%以上，签订1年以上劳动合同并缴纳社会保险的中小企业，地方财政优先考虑安排一定额度的扶持发展资金，并优先提供技术改造贷款贴息。

北京市的政策规定，高校毕业生到中小微企业就业，各级公共就业和人才服务机构要按规定为其提供人事档案托管服务，在专业技术职称评定、科研项目经费申请、科研成果或荣誉称号申报等方面，享受与国有企事业单位同类人员同等待遇。

江苏省规定，小型微型企业组织新录用的高校毕业生参加岗前技能提升培训，并获得国家职业资格证书（中级），补贴按照当地确定的职业培训补贴标准的50%执行。此外，对符合条件的小微企业招用高校毕业生缴纳社会保险费，给予不超过一年的全额补贴。企业与个人在一年内解除劳动合同，按实际履行劳动合同的时间及缴费时间计算补贴时间。

（二）加强校企对接和就业见习，促进青年实现从学校到工作的转变。

为了推动毕业生顺利就业，天津实施了“实习生储备双百计划”，组织市内外百所职业院校与本市百家重点缺工企业对接，使学校成为企业人力资源储备基地，企业成为学校学生实习教学基地。每年储备实习生10万人，实习后转化为企业用工的比例达到30%以上。“双百计划”职业院校一次性向认定的重点缺工企业输入实习人员50人以上，且稳定实习满3个月的，按照每人1500元的标准，给予奖励。3个月后继续在该企业实习的，每满1个月按照每人每月500元标准增加奖励，奖励金额最高不超过3000元。

吉林省组织省级以上技工院校、高职院校、职业培训机构，对有培训意愿的离校未就业高校毕业生开展就业技能培训、企业上岗前培训和创业培训，对高校毕业生在毕业学年内参加职业技能培训和技能鉴定的，按规定落实培训补贴和鉴定补贴。根据全省离校未就业且进行失业登记的高校毕业生数量情况，积极扩大高校毕业生就业见习规模，基本生活补助费由当地财政按不低于当地最低工资标准支付。见习单位也应按照不低于当地最低工资60%的标准支付见习补贴。

（三）提供就业求职补贴。

为帮助困难高校毕业生就业，安徽省从2010年起在全国率先对困难家庭和就业困难的未就业高校毕业生求职给予补贴，向未落实就业单位的困难家庭高校毕业生，发放500元/人的一次性求职补贴。

从2013年起，江西省对本省普通高等学校学籍，且为城乡居民最低生活保障家庭的毕业年度内有就业愿望的高校毕业生，给予每人800元的一次性求职补贴。所需资金列入就业专项资金支出范围。

2013年，江苏省不仅对低保家庭毕业生发放一次性求职补贴，还给吸纳困难家庭毕业生的企业发放一次性就业补贴，以“双补”形式提高毕业生的就业率。

（四）鼓励青年人到基层工作。

在大学生就业难的同时，中西部的一些地方则为找不到人才烦恼。为此湖北襄阳出台系列政策，鼓励和支持大学生到襄阳创业和就业。襄阳市规定，全日制普通高校在校生和毕业5年以内的大学生，凡具有学士学位，到襄阳的企业就业或自主创业，均可享受由政府直接发放到个人的每月500元生活补贴和200元租房补贴，时间最长可达3年。

吉林省规定，特困家庭的高校毕业生，到省内乡镇以下基层单位就业，服务期超过3年，可享受相应学费和助学贷款代偿，所需资金由高校所属同级财政负责安排。

在辽宁，凡是到县属乡镇、村工作，且服务期限满2年以上的高校毕业生，其在校期间申领国家助学贷款利息按高校隶属关系由同级财政负担，本金由省财政和服务所在市、县财政按4∶4∶2的比例代为偿还；工作满4年，其学费由政府一次性返还，所需经费由省财政和服务所在地市、县财政按4∶4∶2的比例分担。

（五）加强对青年的公共就业服务。

安徽省加大困难高校毕业生就业帮扶，开发高校毕业生就业服务和管理系统，对离校未就业毕业生实行实名制管理服务，依托乡镇、街道和社区人社基层平台，设立专门服务窗口，建立完善实名制台账，提供“一对一”的就业指导和服务。2013年进一步打破户籍限制，无论是安徽到外省市就读的高校毕业生，还是外省籍到安徽就读的高校毕业生，均可在安徽享受均等的就业创业服务和政策扶持。同时，将来自经济困难家庭、因残疾等就业困难的未就业毕业生列为服务重点，提供“一对一”个性化就业帮扶，确保实现就业。

（六）对有创业意愿的青年提供资金和政策扶持。

广东省出台的新措施对高校毕业生自主创业提供支持。自主创业资金不足的，可申请最高10万元的小额担保贷款，多人组织起来创业的，总额最高200万元的额度实行“捆绑式”贷款。另外，创业者还可以获得成功创业资助和优秀创业项目资助。领取营业执照正常经营6个月以上的，给予5000元左右的一次性创业资助；经相关部门评选出的优秀创业项目，可给予5万—20万元的一次性资助。

北京市规定，持《就业失业登记证》并具有自主创业证明的高校毕业生，从事个体经营的，3年内按每户每年8000元为限额依次扣减当年实际应缴纳的营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税。

为提升大学生的创业能力，安徽省积极开展创办企业培训、创业模拟实训等活动，继续推行小额担保贷款，加大对大学生的创业资金扶持，并加快建设大学生创业孵化基地步伐。

责任编辑 郁之行

C913

A

1003-8477（2013）10-0077-04

陈玉萍（1958—），女，人力资源社会保障部中国劳动保障科学研究院研究员。

2013年人力资源社会保障部部级课题“青年就业援助政策体系研究”的部分成果。