回应需求与有效供给：基本公共文化服务体系建设的制度分析

马雪松

（吉林大学行政学院，吉林 长春 130012）

回应需求与有效供给：基本公共文化服务体系建设的制度分析

马雪松

（吉林大学行政学院，吉林 长春 130012）

基本公共文化服务体系作为保障人民群众文化权利、满足人民群众文化需求的宏观性制度安排，其建设和运行必须充分考虑公众文化需求阶层多样性、区域差异性和发展动态性的复杂背景。基本公共文化服务体系建设的内在要求是不断提高基本公益性文化服务及产品供给的现实回应性，实现普惠共享和公平有效。保证基本公共文化服务体系良性运行并发挥预期功能，要以具体的配套制度作为支撑性因素，因此应加强协同供给制度、需求表达制度和财政支持制度的建设。

基本公共文化服务体系；回应需求；有效供给；制度分析

满足人民群众的文化需求、保障人民群众的文化权利是社会主义文化建设的基本任务和内在要求。中共十七届六中全会通过的《关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》提出，“必须坚持政府主导，按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，加强文化基础设施建设，完善公共文化服务网络，让群众广泛享有免费或优惠的基本公共文化服务。”构建完善的基本公共文化服务体系不仅是实现这一宏伟目标的根本路径，同时也是社会主义文化建设理论创新、实践创新和制度创新的具体体现。基本公共文化服务体系作为一项完备的系统，应高度重视公共文化服务需求复杂化的背景性因素，切实回应公众的基本文化需求，充分实现公共文化服务和公益性文化产品的有效供给。

一、回应需求：基本公共文化服务体系建设的复杂背景

从制度分析的角度来看，制度所处的背景性或结构性要素十分重要，无论是内嵌于制度的某种成分，还是外在于制度的特定因素，在一定程度上均会成为影响制度生成、维系与变迁的关键变量。基本公共文化服务体系作为满足人民群众文化需求、保障人民群众文化权利的制度安排，能否发挥相应作用并实现预期功能，取决于其回应社会成员多样化需求的具体情况。随着改革开放的深入推进，我国经济、社会、政治领域发生了一系列重大变化，社会转型折射到文化层面，表现为公众对基本公共文化服务具有多样化和复杂化的需求。具体来看，这种多样化和复杂化主要反映在以下几个方面：

第一，基本公共文化服务需求的阶层多样性。这主要表现为社会中的不同阶层、不同群体对公共文化服务规模、内容和质量存在多样化的需求。改革开放以来，我国社会阶层结构出现了新的特点，即“农民队伍的分化，工人阶级的膨胀，新的个体私营工商层的出现，贫富群体之间差距的拉大等”。[1](p317)不同社会阶层的经济地位在事实上存在明显的差异，经济收入差距也导致了文化服务需求的差异。一方面，不同阶层群体的文化服务需求层次不尽相同。处于较富裕阶层的社会群体，有可能期望较高层次的文化服务，在追求实现文化权利的过程中一般更为主动；而处于较贫困阶层的社会群体，对文化服务的期望相对较低，追求实现文化权利的主动性也往往弱于较富裕阶层的社会群体。另一方面，不同阶层群体对于文化资源的享有存在差异。社会各阶层群体都是社会主义文化建设的主体力量并作出各自贡献，因此有权共享社会发展的公益性文化成果。但在现实中具有较高经济地位的社会阶层往往在文化资源的争取中掌握更为强势的话语权，消费文化服务及文化产品的能力也相对较高，而经济地位处于劣势的社会阶层所享有的公益性文化成果则十分有限。

第二，基本公共文化服务需求的区域差异性。这主要表现为不同地区对公共文化服务的需求存在差异。文化发展具有路径依赖的特性，在不同区域产生了差异性的文化传统与文化风格，并倾向于以既定的模式持续发展下去。这种既已存在的文化传统与文化风格的积淀和固化，可能会逐渐形成特定的认知规范并内化于当地经济与社会的发展过程，从而以文化约束的方式影响人们的认知与感受，使其对公共文化服务的需求同区域文化传统的演化轨迹更为契合。此外，生活在不同区域的人们对文化服务的需求还受到经济发展水平的影响。“文化作为一种上层建筑，是社会现实，特别是经济现实的反映”。[2](p78)当前我国经济发展呈现出区域差异的态势，即便在大区域内部也普遍存在次级区域经济发展不平衡的现象，而发展程度相近的区域的文化特征一般来说也是不同的，这成为了产生不同文化服务需求的重要现实背景。就此而言，不同区域的文化发展传统和经济发展水平造成了公共文化服务需求的差异。

第三，基本公共文化服务需求的发展动态性。这主要表现为人民群众对公共文化服务的需求并非是一成不变的，而是随着经济社会发展、个人偏好演进表现出动态变化的特点。首先，在公共文化服务的社会整体性需求方面，从公共文化服务的规模来看，人们对公共文化服务的需求日益增加；从公共文化服务的结构来看，人们对公共文化服务的需求随着经济社会的发展而产生一定变化；从公共文化服务的内容来看，人们对公共文化服务的需求越来越个性化；从公共文化服务的类型来看，人们对公共文化服务的需求更加多元化。其次，在公共文化服务的公民个体性需求方面，公众对公共文化服务的需求实际上是个体文化偏好和利益诉求的外在表达。个体的偏好是潜藏于内心深处的某种倾向，因而具有个体差异性特点，同时受到经济、政治、社会等多种因素的影响。如果承认人的理性是有限的，那么个体偏好在很多时候受感性因素影响的程度往往大于理性因素所施加的影响，在无法充分进行理性判断的情况下，个体对文化服务的认知在很大程度上会受感性因素影响。这也意味着个体的文化偏好处于变动的过程之中，当个体在文化服务方面的偏好出现变化，其对公共文化服务的需求必然也会发生变化。

二、有效供给：基本公共文化服务体系建设的内在要求

针对基本公共文化服务需求存在阶层多样性、区域差异性和发展动态性的复杂现实状况，需要构建一套完善的基本公共文化服务体系来满足人民群众的文化需求。基本公共文化服务体系作为密切配合、有序衔接的整体性制度安排，其根本目标是实现基本公共文化服务的有效供给。从制度功能的角度来看，制度发挥着塑造预期和改变环境的重要作用。[3](p119-123)在这个意义上，基本公共文化服务体系的建立就是为人民群众对文化需求的预期形成制度保障，并为共享基本公共文化服务营造良好环境。从制度评价的角度来看，“制度是被设计成一种产生集体所需要结果的手段”，“好的制度，就是能够很好、有效解决既定任务的制度”。[4](p65)这要求基本公共文化服务体系必须合理解决人民群众的文化需求问题，充分提供满足人民群众文化需求的基本公共文化服务。判断基本公共文化服务体系的供给是否有效，可从如下三个方面具体审视：

首先，有效供给表现为基本公共文化服务体系切实回应相关需求。回应人民群众的基本文化需求是基本公共文化服务体系最直接的和最具体的目标指向。这一要求的提出首先根植于基本公共文化服务供需不平衡的社会现实。基本公共文化服务作为基本公共服务的重要组成部分，其本质属性是“针对社会成员的迫切公共文化需求、基本公共文化权益、必要公共文化消费，以免费或优惠方式提供的一般性或普遍性公共利益”。[5](p115)因此，人民群众的基本公共文化需求是基本公共文化服务体系建设的基础，是深化文化体制改革的内在动力。就我国基本公共文化服务供给的现实导向来看，以政府导向为动力提供基本公共文化服务虽然有利于效率的提高，但很可能同人民群众的基本公共文化需求存在一定偏差，进而导致基本公共文化服务供给与需求不相匹配的结果，这不仅造成资源的浪费，还会使部分人民群众的基本公共文化服务需求难以得到满足。因此，应当推进基本公共文化服务的供给由政府导向模式向公众需求导向模式转变，让基本公共文化服务的有效供给以人民群众的文化需求为出发点和着眼点。这可能会涉及这样的一组矛盾，即基本公共文化服务供给的普遍化与人民群众文化需求的个性化的矛盾。基本公共文化服务体系建设要遵循统一的标准，并提供内容普遍的公益性文化服务，但人民群众对公共文化的需求却存在较大差异，甚至出现体系化供给无法与人民群众的文化需求良性对接的情况。实际上，基本公共文化服务体系保障的是人民群众最基本的文化需求，并在现阶段最大程度地满足人民群众较低层次或同质化的文化需求。

其次，有效供给表现为基本公共文化服务体系发挥普惠均等的功能。有效供给的目标是基本公共文化服务体系的普惠性，具体来讲，基本公共文化服务体系应该做到广泛覆盖和基本保障。广泛覆盖主要指基本公共文化服务体系建设应覆盖不同区域和不同群体，使改革发展的文化成果由全体人民共同享有，身份、地位、年龄、性别、民族等差异不能成为共享文化发展成果的障碍。基本保障主要指基本公共文化服务体系建设旨在满足广大人民群众最基本的文化需求。人民群众的文化需求具有层次性，而基本公共文化服务体系保障的是其中最基本的部分，也就是保障人民群众最低层次、同生存和发展直接相关、无差别的文化需求。正是因为基本公共文化服务体系有着广泛覆盖和基本保障的特点，这要求基本公共文化服务的供给必须实现均等化。在现实中，地区之间、城乡之间、社会阶层之间基本公共文化服务供给不均等的问题仍十分严重，如存在地区之间的鸿沟、城乡之间的二元结构与社会阶层之间的差序结构。[6](p104)这种不均等的情况在很大程度上阻碍了人民群众文化权利的实现和基本文化需求的满足。因此，构建基本公共文化服务体系，应在基本公共文化服务供给过程中按照公平的原则，在地区之间、城乡之间、社会阶层之间实现均等供给，保障所有社会成员的基本文化权利得到实现。

再次，有效供给表现为基本公共文化服务体系公平有效地运行。公平与效率是市场经济条件下社会分配过程中十分重要的关系范畴。实现基本公共文化服务有效供给的目标，既要求基本公共文化服务体系建设体现公平性，又要求基本公共服务体系建设具备高效率。制度问题具有根本性、全局性、稳定性和长期性，处理好基本公共文化服务体系建设的公平性问题，关系着广大人民群众能否从根本上享有长期稳定的文化权利，从而保障基本文化需求得到充分满足。基本公共文化服务体系建设的公平性主要体现在机会公平、程序公平和结果公平的实现，这要求所有社会成员都能享受基本公共文化服务体系提供的便利，要求基本公共文化服务体系的政策过程应该是公正和透明的，要求基本公共文化服务在社会成员间的分配大致相等。当然，在对社会成员的文化需求进行有效回应，并积极提供相应基本公共文化服务的同时，还要主动引导人民群众的文化偏好，使之集中到有利于文化建设与和谐社会建设的根本渠道上来，推进社会主义先进文化不断发展。

三、制度建设：基本公共文化服务体系建设的路径选择

基本公共文化服务体系作为保障人民群众文化权利、满足文化需求、提供文化服务的宏观性制度安排，本身是由一系列环节和要素构成的完整实体和结构模式，因而无法脱离历史过程和制度背景单独发挥功能。要实现回应需求与有效供给的目标取向，基本公共文化服务体系需要一定的配套制度以保证其高效运行。

首先，协同供给制度建设。随着治理理论的兴起和善治时代的到来，关于公共事务治理主体的讨论逐渐增多，多元主体参与的重要性也受到高度肯定。在基本公共服务供给问题上出现了双主体参与供给、三元主体合作供给和多元主体互动供给等理论模型。[7](p409)理论与实践证明，多主体的协同供给已经成为目前基本公共服务供给的合理模式。就基本公共文化服务的多元协同供给来看，其至少在两个方面具有比较优势。一方面，在需求的角度上，社会力量和市场主体在反映社会成员偏好、表达公众诉求方面发挥着积极作用，只有当社会力量和市场主体共同参与基本公共文化服务体系建设，公共文化服务供给和公益性文化成果共享才不至于严重偏离社会成员的需求。另一方面，在供给的角度上，多元主体参与建设并以多种方式和途径供给公共文化服务具有重要意义，协同治理能起到保证公共文化服务质量和供给水平、提高公共文化服务体系效率的作用。“在坚持政府主导的前提下，充分发挥市场机制作用，推动基本公共文化服务提供主体和提供方式多元化，加快建立政府主导、社会参与、公办民办并举的基本公共文化服务供给模式”。[8](p194)从现实出发建设基本公共文化服务协同供给制度，需要注意这样几个问题：一是正确对待不同供给主体的地位与角色。在协同供给制度中，政府处于主导地位，能够保证国家文化战略的正确方向和基本公共文化服务所需的大量资源，所以理应成为基本公共文化服务的供给者、管理者和监督者。与此同时，协同供给制度的有效运行离不开各主体的有效参与，社会力量可以凭借其灵活性满足人民群众多样化的文化需求，市场主体可以凭借竞争机制提高基本公共文化服务供给的效率，两者因此应成为政府的合作伙伴。二是注重培育各主体的合作网络。政府、社会力量与市场主体之间密切配合、有效供给基本公共文化服务需要形成相互联接的合作网络。这要求各主体不断积累信任等社会资本，拓展多种沟通渠道，妥善处理意见分歧，协调各自行动，进而建立稳定的合作关系。三是探索创新性协同方式。多主体间的协同最终要落实到具体的合作方式上来，应充分评估不同主体的优势和缺点，改变传统的单独供给模式，探索实行公私合作、特许经营、政府购买等多种新的服务供给方式。

其次，需求表达制度建设。基本公共文化服务体系的建设需要以人民群众的需求为导向，基本公共文化服务的有效供给要回应社会成员的文化需求，将文化偏好和利益诉求转化为基本公共文化服务供给的决策依据，其基本前提是人民群众能够拥有畅通的渠道真实表达自己的偏好和诉求。现实中某些政策之所以会违背民意，其原因主要在于公众的需求与偏好未被纳入公共政策的制定过程，因此政策制定者必须充分考虑政策目标群体的需求与偏好。在基本公共文化服务体系建设中，政策制定者和目标群体应共同参与，避免出现供非所需的情况，将自上而下的决策模式转变为自上而下和自下而上相对接的双向决策模式。一方面，建设基本公共文化服务的需求表达制度，应保证人民群众向政府部门表达其基本的公共文化服务需求。这种表达模式包括两种意见流动向度，一是政府部门主动了解人民群众的基本文化需求；二是人民群众直接向政府表达其所需的文化服务和文化产品。从理论上讲，这种表达路径应该成为表达文化需求的主要方式，因为人民群众将自己的需求直接传达给提供者，既能降低沟通成本，又能减少信息多次传递造成的误差，保证需求表达的准确性。但在现实中，文化需求的正式表达途径尚未完善，所以不断拓宽新式民意表达途径，充分发挥民意代表的作用，是当前巩固公共文化需求表达途径的可行方式。另一方面，建设基本公共文化服务的需求表达制度，应保证人民群众通过社会组织、新闻媒体等民间方式表达基本的公共文化服务需求。相对于正式的表达途径，民间表达途径更贴近群众，易于被公众所接受。一般而言，文化需求的民间表达途径主要有两种，一是通过社会组织表达文化需求。社会成员的个体性话语权往往是微弱的，而将个体性话语汇聚起来形成合声，则会产生倍增的效果。二是通过新闻媒体表达文化需求。新闻媒体的优势在于广泛的信息覆盖范围和迅捷的信息传递能力，可以通过舆论引导和信息公示及时发布社会公众的文化需求，清晰表达其文化偏好与诉求。

再次，财政支持制度建设。基本公共文化服务体系建设依靠公共财政的支持作用和保障功能。“公共财政作为权威性的社会资源分配活动，目的在于维护公共秩序和提供公共服务，公共财政支出中用于公共文化服务体系建设特别是公益性文化成果共享的经费数额也直接反映了公共文化服务的水平和质量”。[5](p117)公共财政是基本公共文化服务有效供给的必要条件，公共财政投入的数额直接决定了公共文化服务设施和公共文化服务产品的总体数量；公共财政投入的均等化程度则影响着基本公共文化服务的均等化程度。由此来看，基本公共文化服务体系要实现回应需求与有效供给的目标，保持有序运行和可持续发展，必须建立公共财政支持的长效机制。然而，当前基本公共文化服务领域的财政支出仍存在很多突出问题。一方面，公共财政对基本公共文化服务领域的支出较少。据财政部发布的全国公共财政支出决算表显示，2012年全国文化体育与传媒类财政支出决算数为2268.35亿元，较去年有所增长，但在全国财政支出中的比例只占1.8%，在全国24个财政支出大类中排在第17位。[9]另一方面，公共财政的转移支付制度不够完善。财政转移支付制度是保障基本公共文化服务均等化的重要手段，财政转移支付能力则是衡量人民群众享受公共文化服务公平性的基本指标。从我国的现实情况来看，公共财政的转移支付制度在很多方面运行不够规范、结构不尽合理，目前专项财政转移支付仍占较大比重，而一般性转移支付所占比重较低。就此而言，建设基本公共文化服务的财政支持制度可以从财政投入和财政转移支付两个方面入手。在财政投入方面，随着我国经济的不断发展，国家财政实力日益增强，财政收入也不断增长，公共财政支出应该适度扩大基本公共文化服务的份额，根据国家经济社会的发展速度制定基本公共文化服务的财政投入计划，增强公共财政投入的稳定性。除了依靠国家公共财政的投入以外，还应该积极发动社会力量，将民间资本注入公共文化服务投资领域，保障基本公共文化设施和公益性文化产品的总体数量与较高质量。在财政转移支付方面，首先，在遵循财权与事权合理划分原则的基础上，使财政转移支付更倾向于经济欠发达地区和少数民族聚居地区，确保这些地区基础文化建设必要经费的充足。其次，要对一般性转移支付和专项转移支付进行合理配置。专项转移支付作为有条件的财政转移支付项目，资金用途虽然得到明确规定并由专门的管理办法保证其实施，但在现实操作中资金被挪用和被挤占的现象仍然存在，不利于基本公共文化服务体系的建设。对此应该继续增大一般性转移支付力度，缩小区域财政差距，保证欠发达地区基本公共文化服务供给所需资金的稳定性。

[1]李强.社会分层十讲[M].北京：社会科学文献出版社，2011.

[2]曹爱军，杨平.公共文化服务的理论与实践[M].北京：科学出版社，2011.

[3]辛鸣.制度论：关于制度哲学的理论建构[M].北京：人民出版社，2005.

[4][美]盖伊·彼得斯.政治科学中的制度理论：“新制度主义”[M].王向民，等，译.上海：上海人民出版社，2011.

[5]马雪松，张贤明.公共文化服务体系建设：功能预期、价值取向与路径选择[J].探索，2012，（6）.

[6]曹爱军.基层公共文化服务均等化：制度变迁与协同[J].天府新论，2009，（4）.

[7]中国（海南）改革发展研究院编.基本公共服务与中国人类发展[M].北京：中国经济出版社，2008.

[8]王洛忠，李帆.我国基本公共文化服务：指标体系构建与地区差距测量[J].经济社会体制比较，2012，（1）.

[9]2012年全国公共财政支出决算表[EB/OL].http://yss. mof.gov.cn/2012qhczjs/201307/t20130715_966261.html，2013-06-25.

责任编辑 申华

D035

A

1003-8477（2013）10-0035-04

马雪松（1982—），男，法学博士，吉林大学行政学院副教授，硕士生导师，中国社会科学院政治学研究所博士后。

教育部哲学社会科学重大课题“实现基本公共服务均等化研究”（11JZD030）；吉林省社科基金规划项目“新时期公共文化服务体系建设研究”（2013B001）；吉林大学哲学社会科学创新团队项目“制度政治学理论建构研究”（2012FRTD04）。