公民政治参与的现状分析与路径优化

姚薇

（中共宜昌市委党校，湖北宜昌 443000）

公民政治参与的现状分析与路径优化

姚薇

（中共宜昌市委党校，湖北宜昌 443000）

扩大公民有序的政治参与是我国民主政治发展面临的重大课题。当前，我国公民政治参与总体水平较低，还存在参与心理冷漠化、参与发展不平衡、非制度化参与等突出问题。因此，要重视加强对公民有序政治参与路径的研究。

政治参与；现状；路径

政治参与是指普通公民个人或团体以各种方式对政治活动施加影响的行为，其目的是使自身的利益在公共政策中得到最大的满足。公民通过合理的途径和必要的程序参与政治生活，是发展民主政治的重要条件和内在要求。党的十六大报告正式提出了“扩大公民有序政治参与”，十八大报告明确指出，“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与”。扩大公民的有序政治参与是我国经济社会发展的客观要求，是衡量政治文明程度的重要标准，也是实现社会主义民主的重要体现。

一、当前我国公民政治参与的特点

1.自主参与与动员参与并存。

在参与类型方面，根据参与者对于政治过程施加影响的行为能力以及行为的表现，可将政治参与分为自主参与、动员参与和消极参与三种类型。改革开放以来，市场经济的发展，激发了人们的政治热情，为人们的政治参与提供了更多的条件，人们的自主参与增多。尽管如此，也存在一些动员参与和消极参与。以选举为例，有些人参加选举并不是出于权利意识，而是因为组织要求、单位的安排而参加的，这种参与从本质上来讲仍然是一种动员参与。

2.参与渠道不断拓宽与参与渠道不畅并存。

当前，我国公民进行政治参与的渠道主要包括：城市街道居委会、农村乡镇村委会等基层组织；人大、政协系统；党政机关的信访系统；司法系统；新闻媒体；行业协会。这些渠道基本上满足了公民政治参与的需求，但是在具体实践中存在着一些问题。如人大制度不健全，人大代表结构不合理，基层群众政治参与力量严重不足。由于政治参与渠道不畅通，公民不得不寻求制度外的政治参与，这就容易带来社会冲突，加剧社会的政治风险。

3.手段性参与与目标性参与并存。

从参与动机来看，政治参与可分为目标性参与和手段性参与。目标性参与是指参与者把政治参与当做一种有价值的目标去追求，而在手段性参与中，政治参与本身并不是目的，只是达到其他目标的手段。当前，我国绝大多数公民都是在自己的利益受到侵犯时,为了保护自己的利益才进行政治参与，属于手段性参与。但是，近年来我国出现了大量带有公益性质的诉讼，这是典型的目标性参与，体现出公民政治参与意识的成熟。

4.个体参与与群体参与并存。

在政治参与发展的最初阶段，个体政治参与一直占有很大的比例，公民的组织化程度不高。随着我国经济体制改革和政府职能转变的深入，包括社会团体在内的民间组织开始全面发展，数量增加，种类增多。据民政部的统计，截至2012年底，全国共有社会组织49.9万个，其中社会团体27.1万个，基金会3029个，民办非企业单位22.5万个。社会团体已经成为我国重要的政治参与主体。

5.制度化参与与非制度化参与并存。

根据政治参与是否符合法律规定的有关程序和步骤，政治参与可分为制度化政治参与和非制度化政治参与。我国基本的政治制度为公民进行制度化政治参与提供了根本保证，但与政治形势的发展和人民群众的期望相比，还存在相当大的差距。由于利益表达渠道的缺失或者不畅，加上公民法律意识不强等因素，在矛盾比较尖锐领域，往往会发生非制度化的政治参与。

二、当前我国公民政治参与存在的突出问题

随着我国经济社会的发展，政治制度的不断完善，当前我国公民政治参与的自主意识增强，政治参与水平有了很大的提高。但是，我国公民的政治参与发展并不成熟，还存在一些问题。总体而言，我国公民政治参与的水平比较低，具体说来，有三个问题比较突出。

1.政治冷漠倾向明显。

政治冷漠是指参与主体在有选择权的条件下，对政治生活缺乏责任心和兴趣，缺乏参与政治活动的动力的一种心理状态。[1](p33)以选举为例，参与选举是公民进行政治参与的重要形式，但是在当前的基层民主选举过程中，仍有一些公民消极被动地参与，在选举中出现了走过场、请人代投票的现象。厌选已经成为当前基层选举中的一个最大的难题，一些地方为了保证选民的参选率甚至采取给参加选举的选民发放补助的办法。在农村村委会的选举中，一组对东、中、西三省43个村落的实地调查数据显示，在回答“您参加村委会选举投票的原因”时，63.13%的人选择“别人都去，我也去”，27.7%的人选择“村里要求去，必须去”，5.5%的选择“有自己支持的人参加竞选”，几乎无人选择自愿去。[2](p47)可见，在选举中，人们被动参与色彩浓厚，体现出明显的政治冷漠倾向。

2.参与发展不平衡状况突出。

公民政治参与的发展不平衡体现在多个方面。在这里，主要是从社会各阶层政治参与状况来分析。由于所处社会地位的差别，各阶层政治参与呈现明显的不平衡。以下就五大典型阶层进行比较分析：

一是农民阶层的政治参与日趋活跃。自从20世纪80年代农村实行村民自治以来，农民阶层的政治参与已从被动型向主动型、单纯服从型向决策型转变，农民进行政治参与的深度、广度和效度都有所提高。

二是工人阶层的政治参与度有所降低。随着企业改制的不断推进，工人在企业中的决策参与度及在国家政治生活中的政治参与度都有所降低。现在工人的政治参与远不如计划经济时代国有企业工人的影响力大，普通工人对企业的经营决策权难以施加较大影响，在三资企业、私营企业中，工人对企业决策权影响更小。

三是农民工阶层是政治参与的边缘群体。目前中国的农民工总数已达2.6亿，由于农民工阶层的流动性，他们被称为“漂泊的政治人”。所以，农民工是一个数量庞大而又十分特殊的阶层。根据一次对武汉市农民工的调查，仅有19.3%的农民工参加过家乡最近一次的村委会选举。与此同时，农民工对参与城市管理有着强烈的愿望，69.3%的农民工认为应该参加城市的管理。然而，农民工参与城市管理的实际状况并不容乐观。在城里，80%的农民工没有参与所在社区的选举。[3](p69)可见，农民工既没有参加农村政治生活又不能融入城市政治生活，其政治参与处于游离于农村与城市的边缘境地。

四是知识分子的政治参与责任感强。知识分子关注的范围已经超越了本阶层的自身利益，涉及到与民生密切相关的各个领域，充当了社会其他阶层特别是弱势群体的利益代言人，为维护社会公正起到了积极作用。

五是私营企业主的政治参与热情高，务实性强。私营企业主阶层是改革开放后的新生阶层，由于近几年大量的国有企业、集体企业改制为私营企业、加上党在十六大报告中对私营企业主政治地位的认可，一些私营企业主也逐步产生了较强的参政欲望，有较强经济实力的私营企业主基本上都参加了人大、政协、工商联等组织。私营企业主的政治参与具有很强的务实性，他们参与政治的目的，更多的是为了获得政治中心的认可，为了获取一定的政治资本来巩固和扩大他们的经济利益。

3.非制度化参与呈扩大趋势。

非制度化政治参与是指突破现有制度规范、没有法律依据甚至是违法的政治参与。非制度化参与的表现形式主要有贿选、越级上访、宗族、黑恶势力干预政治、暴力参与。非制度化政治参与呈现出领域的广泛性、主体的多元性、事件的偶发性、行为的暴力性等特点。近年来，群体性突发事件在数量和规模上呈上升态势，而且有黑恶势力干预其中，组织化程度提高，严重影响了民主政治的发展。

三、公民有序政治参与路径选择

公民有序的政治参与，是指公民个人、群体、公民团体在党和政府领导下，以遵循宪法和法律所规定的民主权利为前提，通过自主、理性的方式，有序地去影响政府决策和政治生活的行为。[4](p86)针对当前我国公民政治参与存在的问题，既要避免公民政治参与不足，又要防止政治参与过度，参与不足会造成民主政治基础的消解和弱化，参与过度会给政治体系造成压力。因此，扩大公民有序政治参与必须循序渐进，使政治参与的规模和政治系统相适应，达到动态平衡，在具体的路径选择上要抓好三个着力点。

1.关键：建立健全政治参与制度。

亨廷顿关于政治参与与政治稳定之间的关系有一个基本公式：政治参与/政治制度化=政治动乱，如果制度准备不足，扩大政治参与会形成“参与危机”和“参与爆炸”，可能导致政治动乱。因此，政治参与制度的健全和完善是关键。

一是改革人大选举制度。

改革人大选举制度，一要提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例。虽然我国《选举法》规定，全国人大和各级人大代表应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表。但事实上目前全国人大和各级人大代表中官员所占比例太大，人大代表的官民比例严重失衡。所以要进一步提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例。二要为选民提供更加公开、透明的知情环境。人大代表选举中一个突出的问题就是选民对候选人的情况了解太少。通常对候选人的介绍仅仅只是发布书面介绍，内容也只是涉及到姓名、年龄、职业等基本情况，选民难以见到候选人本人，这就导致选民选人大代表具有很大的盲目性和随意性。所以候选人的介绍方式应该实现多样化，尽可能为选民提供直接的知情渠道。三要完善人大代表联系群众制度。可以逐步实行人大代表的职业化。只有这样，人大代表才有足够的精力倾听选民的呼声，反映群众的意愿，完成人大代表的使命。

二是健全听证制度。

听证会是公民政治参与中对政府决策影响力最大，参与收益最明显的一种参与形式。健全听证制度，一要逐步扩大听证的适用范围。只要是不涉及国象安全和敏感信息，所有重大公共政策制定都应该采取听证会的形式。二要建立对听证代表意见的回应制度。在目前的实践中，听证流于形式是一个突出问题，其表现就是对听证代表的不同意见不理睬。为此，应建立听证代表意见回应制度，对听证代表的意见，无论采纳与否，都要予以回应，以提高听证会的公信力。三要增强听证会的公开性。增强听证会的公开性主要是借助媒体，通过媒体向社会公布听证会的相关信息，重大的听证会可以考虑进行电视直播。

三是完善监督制度。

一要加强举报制度。举报不仅是公民履行监督权的一种具体方式，也是国家吸取民间力量遏制违法犯罪行为、进行社会治理的重要手段。但是，举报人遭受打击报复的现象也频频出现。因此，要重视保护举报人的合法利益，应结合我国实际，制定一部《举报法》，建立实际的举报人的权利保护机制。二要推广人民监督员制度。人民监督员制度是由人民监督员依照一定的程序，直接受理侦查案件，对查办职务犯罪工作进行外部监督的一项制度。[5](p98)目前人民监督员制度仍在检查系统试行，人民监督员的选任仍以检察机关为主。要继续深化人民监督员制度改革，加强人民监督制度的立法调研和论证工作，力争把这一制度推广到其他部门，使其成为人民监督的有效形式。三要改革信访制度。要畅通信访渠道，整合信访资源，形成一个比较完善、相对独立的信访处理体系，加大信访问题解决力度。

2.重点：扩大公民政治参与的领域和层次。

第一，扩大基层民主。

基层民主是我国民主政治实践中最为活跃、最具有创造力的领域，也是公民政治参与最广泛的领域。具体而言，在农村，要优化村民自治制度，主要是规范村委会直接选举制度，完善民主议事制度，强化村级民主管理和民主监督制度。在城市，要完善社区居民自治制度。这就需要培育和发展社区组织。因为社区没有资源，无法形成共同利益，居民难以形成社区归属感。要通过培育和发展社区组织，为居民参与提供组织载体，调动社区居民参与的积极性。

第二，扩大社会团体参与。

公民有组织地参与政治是现代社会政治发展的一个趋势。在社团组织的发展过程中，政府发挥着不可替代的主导作用。政府要按照“重引导、少干预、多服务”的工作思路，积极引导、扶持社会团体参与政治，为社团组织的建立与发展提供必要的基础和环境，如可以降低社会团体成立的门槛。我国现行的《社会团体登记管理条例》，不仅申请手续繁琐，而且审核条件苛刻，既有人数的规定，又有资金的规定，还要求必须要有一个政府部门作为业务主管部门，但是许多政府部门不愿意作为社会组织的主管部门，这使得许多民间组织因为找不到主管部门挂靠而无法成立。因此，要放低此类组织成立的门槛，减少审批、登记环节，并给予一定的指导。

第三，规范网络政治参与。

随着网络在我国的普及，利用网络参与政治越来越成为我国公民重要的参政渠道。但是，网络也助长了一些无序性的政治参与，给政府形成了一定的压力。因此，在网络环境下，要做到趋利避害，既借助网络技术有效地扩大公民有序的政治参与，同时要避免由于网络技术的不正当使用对政治参与的冲击。由于我国互联网技术发展较晚，在这方面的法律法规还是处于空白状态。所以，要加快网络立法，加强对互联网的控制和管理，规范公民的网络参政行为。同时，要加强网上信息管理，净化网络空间。因此，要重视政府网站建设。政府是社会各界中最大的信息资源的占有者，应该在各种信息源中树立权威，抑制虚假信息的影响和泛滥，以确保公众掌握信息的客观性真实性，从而起到净化网络空间的作用。

3.保障：优化公民政治参与的社会生态环境。

公民的政治参与是在一定的社会生态环境中进行的，社会生态环境的优化可以为公民的政治参与提供良性的支持。

——规范政府行为。

公民依法政治参与，是要建立在政府依法行政基础之上，因此要坚决杜绝政府与民争利行为。特别是当前，在土地征用、房屋拆迁以及招商引资中，严禁地方政府打着“公共利益”的旗号，垄断土地出让权，坚决杜绝与民争利，侵害公民合法利益的行为。同时，要提高领导干部的素质，提高其理论水平、政策水平和党性修养，改进工作方式方法，促进其依法行政，避免因干部工作方法不当而造成的公民非制度化政治参与。

——营造健康的舆论氛围。

健康的舆论氛围可以促进公民制度参与意识的内化，达到潜移默化的效果。新闻舆论的导向正确与否，关系到政治局面、社会风气，对国家的政治稳定具有重要影响。营造健康的舆论氛围主要是发挥大众传媒的宣传和舆论监督作用。因此，必须高度重视新闻舆论工作。只有在保证舆论导向正确的基础上，公民利用开放的媒体表达利益才是有效的参与途径。

——培育参与型政治文化。

目前，大多数公民参与意识不足的主要原因在于其公民意识的缺失。正如19世纪英国著名哲学家和经济学家约翰·穆勒所言，一个绝对不能参与政治及公共事务的人，不能称之为公民。因此，培育参与型政治文化的重点是加强公民意识教育，引导广大公民关心公共利益，积极融入和参与公共生活，把我国公民培养成为真正意义上的的公民。公民意识的提高不是先天就有的，而是从教育和实践中得来的。因此，要改革教育内容，把公民意识教育内容纳入学校教育体系，将家庭、社会教育与学校教育结合起来，构筑全方位的公民意识教育网络。同时，要加强民主实践，特别是通过一些社团组织加强公民自治。社团组织在开展活动中，非常强调参与性和志愿精神，这种参与理念的传播和实践，将唤醒公众的公民意识，进而促进参与型政治文化的形成。

[1]刘明君.关于比较政治学领域中的政治冷漠主义[J].理论与现代化，1998，（2）.

[2]刘伟.社会转型期我国农民政治参与意识的不良倾向及其矫正[J].湖北行政学院学报，2011，（5）.

[3]丁云．当代中国农民政治参与[M]．北京：知识产权出版社，2011.

[4]张亚勇.党的领导与公民有序政治参与研究[D].中共中央党校博士学位论文，2008，（5）.

[5]杜峰．当代中国公民政治参与制度化研究[D].南京师范大学博士学位论文，2008，（5）.

责任编辑 周刚

D035-3

A

1003-8477（2013）11-0040-03

姚薇（1982—），女，中共宜昌市委党校讲师。