转型时期俄罗斯地籍制度的变迁与绩效评价

贾雪池

（哈尔滨工业大学， 黑龙江 哈尔滨 150001）

地籍是在中央政府控制下基于地籍测量成果建立起来的宗地登记图册①。地籍制度是国家为建立与管理地籍而制定的法律文件的总称。苏联解体后，俄罗斯土地产权制度的改革确立了私有产权的合法地位，取消了国家对土地产权的垄断。社会主义时期的地籍制度不能适应变革后的土地产权制度。在建立多用途地籍的过程中，俄罗斯地籍制度经历了不断发展与完善的过程。在土地产权制度改革初期，地籍相关的规定多存在于土地产权制度改革的法律文件中。1999年俄罗斯制定了《俄罗斯联邦国家地籍法》、2007 通过了《俄罗斯联邦不动产籍簿法》。现阶段地籍制度是俄罗斯国家土地管理制度的核心内容。现代地籍中所载的信息为俄罗斯管理、保护与利用土地资源、发展土地市场及土地交易提供了信息保障。我国与俄罗斯同为转型国家，并且在改革的过程中均实施了土地制度的变革。俄罗斯地籍制度建构过程中的经验值得我们关注与借鉴。

一、俄罗斯地籍制度变迁的动力机制

制度变迁的动力机制中所包含的推动制度变迁的动力，可以分为内动力与外动力。内动力是制度所存在的制度环境。始于20世纪90年代初的俄罗斯社会与经济改革，改变了俄罗斯土地单一国家产权形式。俄罗斯通过《俄罗斯联邦宪法》、《俄罗斯联邦民法典》（以下简称俄《民法典》）及《俄罗斯联邦土地法典》（以下简称俄《土地法典》）确立了多种土地产权形式。俄《土地法典》规定，土地产权分为国家所有、私人所有及其他产权形式。国家所有又分为俄罗斯联邦所有、俄罗斯联邦各主体所有及地方自治组织所有。私人所有分为公民所有与法人所有。私有产权合法地位的确立，扩大了公民与法人的土地权利。20世纪90年代土地改革前，俄罗斯国家地籍登记的基本登记单位是“土地使用”或“土地利用”。在这一时期公民或法人是无偿地获取土地，地籍只登记有关土地使用权人及土地数量、质量方面的信息。地籍制度是土地制度的重要组成部分，是实现土地法定权能的重要制度保障。俄罗斯土地产权制度的变革改变了土地法律秩序，即地籍制度存在的制度环境。对私有产权的保护除了法律明确规定其合法性外，还要通过土地权利登记予以确认与保护。为此，伴随着土地产权制度的改革，俄罗斯实行了地籍制度的变革。

制度变迁的外动力是变迁主体从事变迁的动力，也就是制度变迁主体发动制度变迁的动因或动机。一般认为，制度变迁主体要获取现存制度外的收益②。俄罗斯土地产权制度改革的重要目标是效仿发达国家建立大规模家庭农场，以替代集体农庄从而改变俄罗斯农业落后的现状。而这一目标的实现需要具有法律效力的土地信息，从而降低土地交易费用，促进土地大规模流转，建立大农场和发展土地市场。因此，可以认为俄罗斯土地产权制度的变革为其地籍制度变迁创造了机会或是可能性。在既有土地产权制度下，为获取更多收益，实现土地产权制度改革的目标，俄罗斯需要建立与产权制度模式相适应的地籍制度。

二、俄罗斯地籍制度变迁的模式

制度经济学将制度变迁分为诱致性制度变迁与强制性制度变迁。诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度的安排。它由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。与此相反，强制性制度变迁由政府命令与法律引入而实行③。20世纪90年代开始的俄罗斯社会改革，接受了美国经济学家萨克斯提出的“休克疗法”改革方案。该方案以确立私有产权合法地位为整个社会变革的重点，俄罗斯政府确立了以土地私有化改革为国家改革的起点。1991年4月25日俄罗斯联邦议会通过的俄《土地法典》与1991年底颁布的《关于俄罗斯实施土地改革的紧急措施》的总统令，确立了土地私有产权的合法地位，标志着俄罗斯全面私有化改革的开始。此后的若干法律文件均在不断强化私有产权的改革。普京就任总统后颁布的《俄罗斯联邦农地流转法》（以下简称俄《农地流转法》）规定农民在法律允许范围内可以买卖、租赁、抵押归其所有的土地。这一规定实现了俄《宪法》、俄《民法典》及俄《土地法典》确立的土地权利，使其由写于“纸”上的权利演变为可以实现的权利。因为在俄《农地流转法》颁布前，俄罗斯农地不能进行交易，也就是说农民对归其所有的土地不能进行处分。由于地籍制度存在于土地产权制度所设定的制度环境中，并服务于既有的土地产权制度，因此，俄罗斯地籍制度变迁模式与土地产权制度变迁模式具有一致性，是强制性制度变迁。

三、现阶段俄罗斯国家地籍制度的绩效评价

（一）降低了土地交易费用

俄罗斯地籍制度变迁是以产权制度改革为背景进行的。土地交易即是产权的交易，因此交易的前提是产权明晰，否则人们对自己的行为得失就没有稳定的预期，交易也就不可能发生。地籍明确了产权制度所界定的权利的边界。交易双方的权利明确，则合作的可能性大，而若权利界定不清晰，则合作的可能性就小。2003年至2009年俄罗斯私人所有土地交易变化表明这一时期俄罗斯私人之间的土地交易不论是交易的数量还是完成交易的土地面积都是持续增长的。地籍制度降低了土地交易风险与不确定性，促使交易的实现，从而提高了交易双方的收益。地籍制度的作用就是要尽量消除阻碍人们之间进行合作的各种交易成本，尽量减少各种产生交易成本的因素。建立地籍簿及土地权利登记相关的制度，可以认为是一种激励交易双方从事交易行为的动力机制。这些制度影响人们行为的选择，降低了交易费用，提高了土地资源利用的收益。这些收益是在确立上述相关制度安排前无法获取的。

（二）增加国家土地税收

俄罗斯土地产权制度改革改变了土地无偿使用的制度。征收土地税费是国家管理土地资源的重要手段，通过征收土地税可以激励土地所有人和土地使用人合理利用与保护土地。俄罗斯土地税的征收是依据地籍中所载入的地籍评估信息实行的。也就是说已建立的国家地籍簿和土地权利登记簿中所载入的有关土地经济、法律方面的信息为土地税的征收提供了信息保障。2006年至2009年俄罗斯土地税收一直持续增长,2009年国家土地税收入为992.24 亿卢布,比2006年增加了118%，这是俄罗斯建立多用途地籍的结果。

（三）一定程度上实现了土地产权制度改革的目标

俄罗斯土地产权制度改革的一项重要目标是建立如发达国家那样的大农场，这一目标在改革初期由于国内对土地是否可以买卖存在较大的争议而未能实现。随着土地产权制度改革的深入，国家地籍制度的建立与完善，这一目标在一定程度上得以实现。俄罗斯国家地籍为有效与合理利用土地资源、管理土地及其他不动产提供信息保障，同时也保障了国家经济的发展和社会福利的增加，促进了土地市场的发展。俄罗斯私有产权制度改革带来的财富增加为地籍制度安排提供了必要的经济剩余。在地籍制度变迁过程中存在着报酬递增和自我强化的机制，这种机制使地籍制度变迁一旦选择了这样的路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。现阶段俄罗斯已建立起了现代地籍体系，其建立地籍制度变迁的路径选择是正确的，即建立不动产市场、保障不动产所有权人的权利,实现土地作为自然资源的利用效益。

四、俄罗斯地籍制度的发展对我国的启示

俄罗斯国家地籍制度在一定程度上实现了土地产权制度改革的目标，现代地籍的建立降低了土地交易的费用，促进了土地市场的发育，增加了国家的土地税收。地籍制度在国家土地管理及实现土地利用效益方面起到了积极的作用。我国在地籍制度建构的过程中，应建构以地籍管理为核心的土地管理体系。而这一切都需要建立现代地籍制度。俄罗斯学者就曾经说过：“地籍的建立在有的国家要花费上百年的时间。”④因此我国必须加快建立现代地籍制度。俄罗斯现代地籍建构过程中有一个战略目标，就是有效利用各种所有制形式的土地。而只有建立了现代地籍，这一目标才可能实现。实践也证明，在地籍管理逐渐完善的过程中，俄罗斯土地交易的数量、土地税费不断增长。俄罗斯并在现代地籍基础之上，建立了国家房地一体的不动产登记体系⑤。

注释：

①谭峻、林增杰：《地籍管理》，中国人民大学出版社2008年版，第1页。

②黄少安：《产权经济学导论》，经济科学出版社2004年版，第329页。

③依据俄《地籍法》的规定，特定区域是指土地利用需要执行特殊法律制度的区域。

④ 参 见 А.А.Вaрлaмов：《Теоретические основы госудaрственного земельного кaдaстрa》，Москвa《КолосС》2003。

⑤贾雪池、吴次芳：《俄罗斯农地地籍管理的现状、特点及启示》，《中国农村经济》2008年第4期。