论经济区域内地方立法间的交叉备案

王春业

（淮北师范大学，淮北 235000）

●立法研究

论经济区域内地方立法间的交叉备案

王春业

（淮北师范大学，淮北 235000）

随着我国区域合作的日益深化，对地方立法间的协调性提出了更高要求。为协调经济区域内的地方立法，减少地方立法间的冲突，可引入交叉备案制度。区域内各地对与区域发展相关的地方立法进行相互备案、相互审查，并进行协商，及时消除不适合区域合作的地方立法中的条款。

交叉备案；区域一体化；地方立法协作

由于经济发展、产业分工及历史传统等方面的原因，我国形成了诸如长三角、泛珠三角、东北区等跨省市的经济区域。随着区域合作进程的加快，对区域内地方立法的协作也提出了更高要求。地方立法间的协作不能仅仅满足于立法信息交流、立法机构定期会晤等松散的协作机制，必须采取更加有效、紧密的协作方式。在众多的立法协作方式中，地方立法间相互交叉备案是一个好的尝试。

所谓地方立法间的交叉备案是指，经济区域内的地方立法在各自制定完成后，要向区域内其他地方的相关立法机关进行备案，其他地方立法机关可以进行协调性的审查，当发现该地方立法有可能损害本地利益或影响整个区域共同利益时，可以就此提出立法协调要求并进行协商处理的制度。

一、交叉备案是对区域地方立法现行协作方式的补充和延伸

为达到经济区域内地方立法协调的效果，学术界有各种主张，实践中也有不同的做法。在学术界，有人主张加强立法信息交流、建立定期会晤协作机制；①例如，围绕年度立法计划的制订和实施，举行年度例会；结合每届立法规划的制定、实施以及国家重大立法活动、区域法制建设中的问题等进行专题研讨；建立区域内各立法主体的立法动态通报制度；对具有共性的比较重要的立法项目，听取区域内相关城市的意见；对涉及区域发展的重大决策和政策调整，听取相关立法工作机构的意见。参见吴振贵、刘伟东：《长江三角洲区域立法协调初探》，叶必丰主编：《长三角法学论坛──论长三角法制协调》，上海社会科学出版社2005年版，第69-70页。后来又有人主张制定区域共同规章、②即由区域内的各行政区划政府有关人员在协商自愿的基础上组成区域行政立法委员会，作为区域行政立法机构，经国家权力机关或国务院授权，就同样的或类似事项制定能适用于各行政区划的统一的区域共同规章。参见王春业：《论经济区域内行政立法一体化及其路径选择》，《中南民族大学学报》(人文社会科学版) 2009年第6期。使用示范法方法、①参见王春业：《制定示范性文本——经济区域内地方立法协调的新设想》，《云南大学学报》（法学版）2010年第1期。或从行政协议入手，协调地方立法等。②何渊：《区域性行政协议研究》，法律出版社2009年版；叶必丰：《行政协议：区域政府间合作机制研究》法律出版社2010年版。实践中，东北三省的立法协作框架协议是一个紧密型地方立法协作的典型。这些主张和做法具有一定的学理价值和实践意义，对区域立法协作起到了积极的作用。如果仔细研究这些主张和做法，会发现其显著特点是，侧重于地方立法前和立法过程中内容的协商。虽然在地方立法协作过程中发挥了积极作用，但也存在着诸多问题。

例如，制定区域共同规章与示范法方法只能针对需要采取一致行动的立法领域，诸如货车交通规费征收标准、行政许可的标准、行政处罚的标准、产品和服务的技术标准等事项，制定统一的行为规范，形成一致的行为规则，努力使地方立法在内容和形式上达到相同或相似。但区域合作过程中的“法制统一或者协调，所需要的是区域内不同行政区的法制改革”，③叶必丰：《区域经济一体化法制研究的参照系》，《法学论坛》2012年第4期。而不是简单地解决法律规范的冲突适用问题。显然，制定区域共同规章与示范法方法对于诸如具有比较优势的互补性立法领域则不适用。在互补性立法领域中，不但不要地方立法的趋同，反而要求相互间的不同但协调，以促进优势互补。实际上，在区域合作过程中，需要协商互补的立法领域有很多。

再如，行政协议的协调立法方式，是区域内各地就某些立法事项签订立法框架，规定各地立法应遵守的一些原则或基本精神，并希望各地方在立法过程中予以贯彻，例如，《泛珠三角区域合作框架协议》就规定了区域内各地的合作宗旨、合作原则、合作要求等。但由于现行立法体制，是一种“以行政区划为单位的分片分块、各自为政”的地方立法体制，④王春业：《论经济区域内行政立法一体化及其路径选择》，《中南民族大学学报》(人文社科版)2009年第6期。地方立法是各地方自己的事情，由各地的立法主体按照一定的程序起草、审议、通过、公布等，是否按照事前协商的框架进行立法，其他地方的立法主体是无法干预的，各地对其他地方的立法结果无法控制。

交叉备案的实施，是在各地的立法完成后，其他地方立法主体可以通过备案审查的方式及时发现其中与区域发展不协调的条款，并及时进行协商解决。与地方立法协作的其他方式相比，交叉备案在地方立法协作中具有不可替代的作用。首先，交叉备案是现有立法协作方式的补充。制定区域共同规章、使用示范法方法、或从行政协议入手，都侧重于地方立法制定前和制定过程中的协作。而作为地方立法协作的又一种方式，交叉备案则是对地方立法完成后进行的监督，可以通过对已经完成并在生效之前的地方立法进行监督，实现立法最终条款协作的目的，避免立法前和立法过程中虽有协作的用意但不一定能够实现协作目的的可能。其次，由立法前的协商，到立法过程中的协作，然后到立法完成后生效前的协作，交叉备案是其他立法协作方式的进一步延伸，将立法协作由立法前延伸到立法后，且具有其他立法协作方式难以替代的作用。

交叉备案方式，从立法结果上来确保区域内地方立法的协调，促进区域深度合作，是对现有立法协调主张和实践中做法的一种补充。该制度的科学构建和有效实施，必将促进经济区域内地方立法的深度协调。

二、地方立法交叉备案的适用条件

（一）交叉备案的地域范围问题

交叉备案是经济区域地方法制协调的需要，因此，具有一定的适用空间。由于“任何一个经济区内的经济活动往往都显示出某种同质性，这种同质性通常表现为经济发展基础和条件的同一性，共同追求经济发展的特定目标，同样享受政府赋予的特殊优惠政策，面临着相同的发展障碍或问题等”、“在经济上、技术上相互联系而构成一个相对独立的经济系统”，①张海如：《区域经济教程》，经济科学出版社2002年版，第21页。因此，对地方立法的协调要求更为迫切。目前，我国已经形成了几个比较成熟稳定的经济区域，如长三角经济区、泛珠三角经济区、东北经济区等。经济的发展要求区域内的法制不仅不冲突，而且要协调一致，需要有一个“积极促进性、事先安排性的法制环境，以推动区域经济一体化的深入。”②王春业：《我国经济区域法制一体化研究》，人民出版社2010年版，第6页。比如长三角区域内，每个省级行政区的地方立法在完成后要向另外两个省级地方的立法机关进行备案，并接受后两地立法机关的备案审查。因为他们之间的地方立法关系非常密切，地方立法的协调与否不再是一地的问题，而是涉及到区域共同发展的整体利益，有加强协作的必要性。而不在统一区域内的各地方立法因涉及共同利益较少，即使地方立法间相互不协调，③这种情况甚至可以看作地方特色，是国家所提倡的，而无需考虑其他地方的立法情况。也不影响各自的发展，也就不存在所谓交叉备案的现实需要了。

（二）交叉备案的事项范围问题

各地方立法涉及的事项范围较为广泛，特别是地方性法规，在宪法和地方组织法赋予的立法权限范围内，可以在“不抵触”原则指导下根据本地区的实际情况制定更多的规范性文件。然而，并非所有的地方立法都与区域整体发展相关联，也不是所有的地方立法都会影响到其他地方利益，有的纯属于地方事务。因此，不需要各地制定的所有地方立法要向其他地方进行交叉备案，而只需就与区域合作相关的地方立法进行交叉备案，目的是相互审查，及时消除不适合区域合作的地方立法问题。与区域合作有关事项一般包括：有关执行上位法、统一实施标准或程序的事项，特别是关于行政许可的标准、行政处罚的标准、产品和服务的技术标准的事项；涉及区域内企业、公民权利义务、人才流动等问题；产业结构调整与产业转移，区域内公共能源、教育、人才、信息网络的共建共享，区域内城市和公共交通的协同规划与建设等。因此，地方立法协作的交叉备案是以各地事前协商为前提的，一般在区域地方立法协作框架协议中列明或经各方另行协商同意的范围。

（三）交叉备案的对象问题

地方立法包括地方性法规和地方政府规章，两者的区别在于，前者是由一定级别的地方权力机关制定；后者是由一定级别的地方政府制定。而两者在主体级别范围是一致的，即都是省级的、省会市的、国务院批准较大市的地方国家机关制定的。而对于没有立法权的地级市权力机关和政府所制定的规范性文件，由于不属于法律渊源的范畴，从严格立法的角度讲，它们似乎不应在交叉备案的范围。但因区域内的合作主体主要是地市级以及以上的城市，且这些地市级城市制定的规范性文件是其辖区范围内国家机关、企事业单位和公民都要遵守的行为规范，也会对整个区域的合作产生一定影响，因此，为了达到区域法制协调的目标，也应将这些没有立法权的地市级城市人大和政府所制定的与区域合作相关的规范性文件纳入交叉备案的范围，接受交叉备案的审查。当然，对于地市级以下的县、乡镇等的规范性文件，因数量多且影响范围小，则由各地方自己备案监督，不必纳入交叉备案的范畴。

三、交叉备案制度构建的初步设想

（一）以省级地方立法主体作为交叉备案的枢纽

由于区域内的地方立法主体不少，例如，长三角区域内既有省级的3个地方立法主体，也有较大市的6个地方立法主体；既有地方权力机关的立法主体，也有地方政府的立法主体，如何交叉备案？如果交叉备案制度设计不科学，就会造成交叉备案的混乱状态，影响备案审查的效果。为此，可作如下制度设计：省会市、较大城市的地方性法规以及地市级权力机关制定的规范性文件，可通过其所在省级人大常委会向区域内的其他省级人大常委会进行备案；省会市、较大市政府的地方规章以及地市级政府制定的规范性文件，可通过其所在省级政府向其他省级政府进行备案。而省级的地方性法规和省级的政府规章，则分别向其他省级的人大常委会和省级政府进行备案。也就是说，省级的地方立法主体始终是交叉备案的枢纽。由于交叉备案重点解决的区域内地方立法协调问题，因此，在制度设计上，实行人大系统和政府系统各自交叉备案的方式，不必要求各省级政府规章向其他省级的人大常委会进行交叉备案，而由相对应的省级立法机关备案审查即可。

（二）交叉备案后的处理

鉴于各备案机关的审查分工，在区域内接受交叉备案的备案机关主要进行的是协调性审查，①报送备案的机关简称为报备机关，接受备案并进行审查的机关简为称备案机关。即地方立法是否存在同级间的冲突或影响了区域法制的协调，而不是合法性审查。合法性审查应由现行备案体制下的备案机关进行。交叉备案的备案机关一旦发现某地方立法中存在损害区域内其他地方利益的情况或与整个区域整体发展不相协调的问题，可以要求启动协商程序。

协商主要由有异议的备案机关与报备的地方立法机关之间进行，而没有提出异议的其他地方立法主体可以不参加，但协商情况以及协商结果应通知他们。为了使得启动协商程序能尽早提出，可以规定一个提出期限，即交叉备案后必须在一定的期限内提出。对地方性法规和地市级权力机关制定的规范性文件而言，这个期限可以是15日；对地方政府规章和地市级政府制定的规范性文件而言，期限可以是7日之内。超过该期限的，则视为无异议。

协商可就报备的地方立法相关条款展开，既可以由相关方当面进行协商，也可以书面进行协商。首先由异议方提出异议，被提出方作出解释或表明态度。可以就异议的条款进行多次协商，力求达成一致意见。一旦协商完成后，被提出方要及时进行完善。而对于确实达不成一致的，可以请求其他方从中协调，但不必要提交什么机构来从中裁决解决，因为，实现区域整体利益是各方共同的追求，而且实现这个追求也是一种自愿行为，如果强制措施过多，反而不利于协调立场。

需要说明的是，交叉备案虽然没有必须进行的法律约束力，但出于各地方共同发展的需求，一旦约定后，各方都会自觉遵守的，因为谁也不想为此而失去其它地方的信任；备案审查也不是备案机关必须进行的工作，但为了避免其它地方立法损害本地的利益或损害区域整体利益，接受备案的一方都会主动进行审查并及时将审查意见反馈给报备的地方机关；备案机关所提出的审查意见虽然没有法律约束力，报备机关可以不采纳，但出于互信的需要以及共同利益的需要，各方都会认真对待。

（三）允许相关机关对备案的地方立法提出审查要求和建议

法律文件的冲突通常会表现为“仓促的冲突”与“隐藏的冲突”两个层面。前者表现为法律文件间出现了明显的文字、原则、规范含义的矛盾，因而较易发现；而后者只在法律文件具体运行、实施时才可能被察觉，备案审查对后者的解决是无能为力的。②秦前红：《事情正向好的方向转化——评全国人大常委会成立法规审查备案室》，http://www.iolaw.org.cn/ showNews.asp?id=7392，中国法学网，2013年9月15日访问。在交叉备案审查过程中，备案机关尽管经过了实施前的交叉备案审查程序，却可能没有发现报备的地方立法存在不协调问题，但在实施过程中该地方立法却出现了不协调问题的情形。为达到良好的审查目的，可以借鉴立法法中关于启动审查和建议审查的做法。《立法法》第90条规定了国家相关机关可以对相关的法律文件书面提出进行审查的要求，而“其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民”可以书面提出进行审查的建议。可将此启动和建议制度运用到交叉备案审查中。具体而言，允许本地的国家机关如政府、检察机关、人民法院等在发现其他地方立法条款中明显存在损害本地利益或影响区域合作问题时，可以向本地的备案机关提出审查的要求；允许本地的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民提出审查的建议，备案机关利用交叉备案所获得的其他地方立法的信息，及时进行审查。如果发现有损害区域整体利益现象的，应与其他地方的相关立法机关进行协商，努力消除不协调现象。

四、地方立法交叉备案与现行法律并不抵触

交叉备案制度及其在实行过程中会不会遭遇到法律上的障碍？回答是否定的。

（一）交叉备案与现行立法备案体制不相抵触

按照现行的法律，我国的备案体制是：地方政府规章是向本级权力机关和上级行政机关备案，地方性法规是向上级权力机关备案，并没有规定跨省的同级别之间相互交叉备案的情形。没有规定交叉备案的情形，似乎使得这种备案形式缺少了法律依据。其实，交叉备案并不违反相关法律的规定。因为交叉备案是在履行了现行法律规定的备案手续的同时，向区域内同级别的其他相关地方机关送交一份已完成的地方立法文本，并自愿接受其他地方机关的监督审查而已。与我国现行的备案具有强制性的法律责任相比，交叉备案是自愿相互协商的行为，是各地从区域整体利益出发而进行的一种协议，不抵触国家相关的法律法规。当然，如果从严格的法治主义出发，似乎公权力主体每走一步都必须有明确的法律依据，如果那样的话，区域法制建设将是寸步难行，法律也就成了经济发展的羁绊。实际上，对于区域合作过程中遭遇到的法制建设问题，完全可以从解释学的角度，对现行的法律法规作发展性的解释，“通过解释来挖掘宪法和法律文本的制度资源，能够以更低廉的成本解决我们所面临的挑战。”①叶必丰：《区域经济一体化的法律治理》，《中国社会科学》2012年第8期。区域合作是市场经济发展的必然产物，需要协调一致的法治环境，而地方立法的交叉备案是实现这种协调一致法治环境的行为，与宪法精神相一致。另外，“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”（宪法第3条）。地方立法的交叉备案是在中央确保区域法治协调的情况下，充分发挥地方主动性、积极性的又一种形式。

（二）交叉备案不会带来备案审查上的混乱

按照我国现行的立法备案体制，对地方立法的备案，接受备案的机关往往不是一个，一部地方立法往往要向多个备案主体进行备案。例如，根据立法法的相关规定，较大的市的政府规章要报国务院、省级人大常委会、省级人民政府、本级人大常委员会备案；省级地方政府规章报国务院和本级人大常委备案；较大市的地方性法规，由省级人常委会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；省级地方性法规要报全国人大常委会和国务院备案。如果建立了交叉备案，而备案都具有审查的功能，那么，不同备案主体对审查意见不一致时，如何处理呢？其实，现行法律法规所规定的备案审查，主要是合法性审查，侧重于下位法对上位法的遵守；而交叉备案注重的是地方立法间的相互协调性审查以及对区域法制协调性目标的实现。因此，交叉备案不仅与现行的备案审查不矛盾，还具有互补性功能，共同促进地方立法的协作，为区域经济的发展提供法制的动力。

（责任编辑：马 斌）

DF28

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1674-9502(2013)06-123-05

淮北师范大学政法学院

2013-10-22

项目信息：本文是2011年教育部人文社会科学研究规划基金项目“区域合作背景下地方联合立法研究”（项目批准号为11YJA820072）的阶段性成果之一。