对新疆准东经济技术开发区实现转型跨越的构想

高 江

（中共昌吉州委党校 新疆昌吉市 831100）

现代煤电煤化工是新疆最具优势、发展前景最为广阔的产业。大型煤电煤化工基地建设对于加速实施新疆优势资源转换战略,加快推进新疆新型工业化进程,实现跨越式发展和长治久安的战略目标具有举足轻重的作用。

作为新疆煤炭资源最为富集的地区,准东煤炭资源得天独厚,准东煤田煤炭资源预测储量3900亿吨,占全疆储量(2.19万亿吨)的17.8%、全国储量(5.56万亿吨)的7%。煤炭资源品质优良,平均热值达到6784大卡,是良好的动力和化工、制油用煤。作为新疆最具开发条件的煤炭基地,准东开发区是自治区党委、政府确定优先开发、重点发展的煤电煤化工基地,也是新疆西电东送的首站和主阵地。2012年10月9日国务院正式批准新设立国家级新疆准东经济技术开发区,实行现行国家级经济技术开发区的政策。党的十八大报告提出“要牢牢把握发展实体经济这一坚实基础,继续实施区域发展总体战略,充分发挥各地区比较优势,实行更加有利于实体经济发展的政策措施,推动战略性新兴产业健康发展,加快传统产业转型升级”。党的十八大的召开必将为准东经济技术开发区(以下简称准东开发区)带来新的发展契机。如何有效利用好准东开发区的区位和资源优势,加快传统煤化工向煤炭深加工的升级转型,有效遏制盲目投资和低水平重复建设,促进煤炭高效清洁转化和石化原料多元化发展,充分发挥好窗口、示范、辐射和带动作用是贯彻落实好党的十八大报告精神和自治区党委、自治区人民政府战略部署,实现新疆经济转型跨越发展的迫切需要。按照规划,准东开发区将建设一批资金密集、技术密集、能源密集、环境友好、长产业链、高附加值的现代煤电煤化工产业园区;引进和培养发展一批在国内、国际市场有强大竞争力的大型煤电煤化工企业集团;建成我国重要的、具有世界先进水准的特大型煤炭深加工示范基地。要实现转型跨越的规划目标,关键是要构建准东开发区实现转型跨越发展的长效机制。

一、构建不断改善准东开发区投资软环境的长效机制

2007年,准东开发区基础设施和项目建设全面展开。截至2012年6月,准东开发区基础设施已完成投资76亿元,公路、铁路、供水、供电、通讯5大基础设施一期基本竣工投运。准东公路已于2008年通车,开发区现已形成以国道216、省道228、省道303及矿区公路为主干的环形运输通道。长达213公里的准东一期供水工程已全线通水,年供水达2亿立方米。全长265公里的乌准铁路已全线通车,形成了1500万吨/年的运力。规划中的6个220千伏变电站有4个已完成基础工程。中国移动等公司已铺设了近500公里长的光缆,准东开发区基本实现了通讯全覆盖。通过近5年的建设,准东开发区已经具备了承载大型项目建设的条件。

准东开发区的投资硬环境虽然有了显著改善,但投资软环境仍不容乐观。根据对入驻准东开发区的已开展前期工作的80个项目的负责人的抽样调查(发放300份调查问卷,回收 289份,有效问卷246份)结果表明,投资者认为准东开发区的投资软环境仍存在不少问题。就产业发展环境而言,14.6%的人认为不理想;就管理服务而言,17.1%的人认为严重滞后。

在调研中我们发现,主要存在四方面急需解决的问题。一是思想认识不到位。还存在争取自治区资金、外省对口支援资金和国家资金支持“一手硬”,吸引社会投资“一手软”的认识误区。二是项目投资落实不到位。园区在投资环境建设方面没有制定硬性指标。一些地方一方面重视搞大活动、大场面、大项目,另一方面却对项目引进后的服务工作不够重视,导致投资过程中出现的问题解决不了,影响了投资落实。三是政策措施不到位。开发区虽然颁布了招商引资的各种优惠政策措施,但解释口径不一致,执行过程中容易走样,企业往往需要将不少精力耗费在办理手续及摆平关系上。一些企业按照发布的项目和政策寻求投资,常常会因为对政策理解的差异,在有关职能部门遇到梗阻,经过一段时间延误,项目最终失去了投资价值。四是资源配置、政策兑现与招商引资工作“两张皮”现象时有出现。与内地园区相比,准东开发区对水费、电价、土地等基本生产要素成本不能拍板,招商引资往往因为这些因素不能实现。伴随投资者到准东投资的骤增,近两年投诉个案呈上升趋势。就问卷调查结果来看,投资者认为政府主要应该在项目协商、项目督查、帮助报批、银企对接、技术对接等5个方面改进服务。

准东开发区是典型的投资拉动型经济,要实现转型跨越发展,投资是基础和关键要素。为此,必须贯彻落实好党的十八大报告的精神,构建不断改善投资软环境的长效机制。

1.通过高位推进,助推准东迅速崛起。要立足打造具有世界一流水平的国家特大型煤电煤化工基地的发展定位,力促在国家层面取得重大进展。应成立以新疆自治区主要领导为组长,昌吉州主要领导及自治区各相关部门负责人组成的协调指挥小组,尽快在准东开发区形成职责明确、分工负责的,从勘查、规划、设计、开发、建设、管理到综合服务一条龙的现代煤炭深加工产业体系。要加大与国家部委对接力度,获得相关部委的认可和支持。可考虑建立由新疆自治区和国家工信部、国家能源局、国土资源部、环境保护部、国家发改委、水利部等部门参加的区部联席会议制度,及时处理和解决影响准东开发区发展的重大问题和矛盾。

2.营造诚信环境,提供优质服务。要按照党的十八大报告提出的:“深化行政审批制度改革,继续简政放权,推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”的要求,进一步减少行政审批,简化办事程序,营造清明、廉洁、勤勉、务实、高效的政务环境;加强执法监督力度,健全完善司法平台;依法维护市场秩序,采取公开招标、拍卖方式,为各类投资人和社会资本开拓公平、平等的竞争环境,实现资源配置市场化;加强社会信用制度建设,打造诚信政府,营造诚信、文明、开放的社会大环境。

3.完善责任追究制度,加大惩处力度。昌吉州的各部门是准东各项政策的主要执行者,也是软环境的主要塑造者。因而,必须把优化软环境的具体责任措施在每年的年底分解到各个部门,且要明确责任追究的方式,第二年的年终由督查室牵头,组织专项检查考核,对损害投资环境的单位和个人进行严厉处罚,该换的就换、该撤的就撤,还要同时追究部门和相关单位领导的责任,并将检查和考核结果作为各级领导能否继续履职的主要依据。务必从制度层面迫使各级领导干部真正关注投资软环境改善问题。

二、构建准东开发区大企业大集团健康发展的长效机制

从开发伊始,昌吉州就积极引进区内外实力雄厚的大企业、大集团入驻准东,仅仅5年时间,这个国内最大的整装煤田已经迅速成为最受投资巨头们追捧的热土。目前,国内五大电力龙头企业以及国泰新华、湖北宜化、潞安、神华等56家国内特大型企业齐聚准东从事煤炭及煤炭深加工开发,计划总投资超过 8000亿元,其中13家企业进入中国500强,20家为上市公司。大企业大集团进驻准东带来了大量的资金、雄厚的人才力量和先进的生产技术、管理理念,为准东优势资源转换战略实施起到了示范和引领作用,但也出现了一些急待解决的新问题。

最突出的问题主要有两个,一是开工项目不多。除神东天隆腐植酸厂,北山煤矿、明基凯源煤矿等6个建成项目和特变电工帐篷沟煤矿等24个在建项目外,其余50个项目均为待国家有关部门批准和正在做前期工作。二是一些企业以煤化工项目之名,圈占煤炭资源,圈而不开发。进入准东的大企业最初都是以煤电煤化工作为获得煤炭资源开发权的最好理由。但在实地调研中我们发现,不少煤电煤化工项目并没有实质性的上马迹象,更多的只是原煤的开采运输。目前已开展前期工作的80个项目中,现代煤化工项目只有10个,煤矿项目就达到22个,计划总投资达521亿元。而煤气、煤化工、煤电、热联电厂等深加工项目、配套项目还处于边缘化的地位,大多处在所谓的“论证阶段”,已开工兴建的项目不多。目前,准东煤炭分布集中区域探矿权、采矿权已分割完毕,分属33家探矿权人。煤质优、易开发的煤炭资源,基本上被抢先入驻的大企业“瓜分”完毕。但是,有的企业并不认真履行当初签订的协议,要么是“圈而不开发”要么是“圈而缓开发”,拖拖拉拉。现在真正要参与煤炭深加工开发的企业,却无法配置资源了。例如,东方希望、神火集团的已投产项目煤炭资源尚无法配置,影响了企业的投资进度和投资建设后续项目的积极性。这些入驻的大企业大集团的级别非常高,有不少是“副部级”的企业,对于这些“财神爷”,开发区及州政府根本无权取消他们的勘探开发权.一些地方开始对大企业大集团战略产生了诸多的质疑。

今年自治区提出要以准东开发区为核心,建成亿吨级煤炭生产、千万千瓦级煤电、千万吨级煤化工的国家重要的特大型煤电煤化工基地。从准东发展的实践看,大力引进区内外有实力的大企业大集团是实现准东转型跨越最现实、最快捷的途径。目前的当务之急是要构建准东开发区大企业大集团健康发展的长效机制。

1.要建立有效的防范机制。在“探采结合”固有模式的设计上,必须预设相应的合同终止条款,用有效的管理制度防止“圈而不开发”行为的发生。为了保证准东的煤炭资源不被“圈而不开发”者长期圈占,比较可行的做法就是根据预设条款及时将其驱逐。因而,对准东的每一个勘探权与优先开发权项目,州政府和开发区不仅事先要有识别项目成败的明确标准,同时还要签订经过一段合理有效的时间后撤销开发权的相应终止协议条款。这就要求昌吉州与自治区相关部门必须严格按照国家发改委批准的矿区规划和功能布局标准,督促企业认真落实好当初和自治区签署的协议,开展专项督查、清理、整顿,重新调整煤炭资源配置,让真正想干事、能干事的企业来准东开发。

2.建立煤炭资源储备制度。根据自治区以项目配套煤炭资源的要求和进驻准东开发区各企业的项目规划及推进情况,开发区需要对该区域煤炭资源配置和管理给予协调,实行煤炭资源的政府储备制度。对现有企业拥有的探矿权资源量,原则上限定,每个企业露天开采煤炭资源量应不超过20亿吨,井工开采应不超过40亿吨,富裕煤炭资源量开发区在补偿完企业前期投入后收回储备,根据各企业转化项目实际所需陆续进行配置,这样可以有效防止企业圈占资源、虚报项目开发规模和项目内容,同时还能够有效鼓励企业扩大项目投资。

3.在准东地区组建(整合)国家直属的大型煤业集团。为了有效促进准东煤炭深加工项目的统一规划和科学布局,遏制不规范竞争和低水平重复建设,可以在准东地区组建(整合)国家直属的大型煤炭产业集团。国家直属企业扎根准东,对实现准东开发区的转型跨越将起到十分重大的作用。另一方面,还应当根据党的十八大报告的精神相应地创新这一大型煤炭产业集团收益央地分配机制,使煤炭开发为新疆GDP增长的贡献率与对地方财政收入增长的贡献相一致。

4.加快新型主导产业集群发展。党的十八大报告提出“要把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来,着力构建现代产业发展新体系,不断增强长期发展后劲”。今后准东应按照集约化、大型化、基地化、产业化、一体化的发展理念,综合考虑水资源、生态环境、煤炭资源、产品外送、目标市场等因素积极推进煤电冶一体化,大力发展煤炭分质综合利用、煤制气、新兴建材等支柱产业,积极扶持电子铝箔、电极箔一体化铝业深加工等电子新材料产业实现快速扩张。要围绕多晶硅——单晶硅——太阳能电池等新能源、新材料,全力打造新型煤——电——硅——太阳能材料一体化煤炭精深加工产业链,大力生产高纯度多晶硅原料、硅片和太阳能电池组件及配套产品。要严格限制传统低端的煤化工项目盲目扩张,如煤电石、煤合成氨等,要提高这些产业的准入门槛。要大力发展乙二醇、甲醇、煤制烯烃及煤基多联产等市场前景广阔的项目,加快准东开发区新型主导产业集群的发展壮大。

三、构建准东开发区强化生态立区,营造可持续发展空间的长效机制

准东开发区范围内有1个国家级地质公园,2个自治区级自然保护区,该区域生存着稀缺、珍贵的动植物,如野马、鹅喉羚、梭梭等,分布着大量恐龙、硅化木化石和地貌类地质遗址。它是乌昌地区北部最后一道生态屏障,在阻挡沙漠南侵,确保生物多样性,保护人居环境,保障生态安全等方面发挥着不可替代的作用。这一地区属典型的封闭盆地型的干旱地区,年均降水量不足 180 mm,蒸发量却高达 2000mm以上,干旱指数为11.51。地表植物主要靠千万年以来积存的深层地下水维系生存,生态环境非常脆弱,极易失去平衡,准东地区生态系统一旦受到破坏必然使开发条件恶化,而且在短期内无法恢复。

大规模的煤炭开发对准东地区生态环境影响巨大。准东开发区在开发建设初期,缺乏对产业带区域环境的总体规划,各产业规划设计滞后,布局不合理,环境保护设施不配套,环保政策措施落实不了。由此而引发的环境问题日益突出,一些地方植被连片枯死,沙漠出现活化的迹象,准东上空粉煤尘、硫化物、氮氧化物等的排放量剧增,所有这些都为准东煤炭深加工产业的长远发展留下隐患。如何既要大力发展该区域的社会经济,又要保护好原本就很脆弱的生态环境就是我们必须要重点考虑的问题。为此,必须按照党的十八大报告所提出的“深化资源性产品价格和税费改革,建立体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。加强环境监管,健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度”的要求,加大对生态环境保护的力度,构建准东开发区强化生态立区,营造可持续发展空间的长效机制。

1.要建立合理的投入保障机制和治理资金。要按照“谁开发,谁负责保护,谁污染,谁负责治理,谁破坏,谁负责恢复”的原则,尽快制定相应的具体的地方性政策法规。这是保证准东开发区可持续发展的基础性工作。准东应争取把“煤炭开发生态补偿制度建设”纳入国家先试先行的试点区域,建立国家、自治区、园区、企业、社团组织一起上的多元化投资机制。要尽快制定颁布符合准东实际的生态效益补偿制度,拓宽生态环境保护与建设投入渠道,鼓励和吸引国内外投资者投资建设准东的生态保护和开发项目。

2.大力发展清洁生产和循环经济。从内地煤炭深加工示范区的建设经验来看,只要大力采用洁净煤生产技术就可以大幅度减轻环境污染程度。只要政府制定相应的行政法规,提出明确的技术规范要求,加强管理,就可以实现废物减量化、资源化和无害化的目标。因此,必须在准东开发区大力发展清洁生产和循环经济,建立企业清洁生产审核制度,依法对企业进行清洁生产审核,深入开展监测和环境保护专项执法检查,重点企业要安装废水、废气在线监测装置,燃煤锅炉要安装高效脱硫装置,要普遍建立企业污染防治设施运行台帐,切实提高资源的利用效率,最大限度减少“三废”排放量,使每个企业都走上高效率、低排放、清洁加工转化利用的煤炭产业发展之路,构建企业清洁生产的长效机制。要尽快制定颁布节约资源的地方性法律法规,比如可考虑实行按可开采储量增收资源税的办法加强对煤炭资源的保护,防止采富弃贫现象发生。要建立生产者责任延伸和追究制度,建立各种废物循环利用制度,颁布实施废弃物回收利用奖励措施,促进资源的深度和循环利用,建立促进循环经济发展的长效机制。

3.建立长效的生态环境保护目标责任制。目前的当务之急,应该是尽快成立由区、州和园区主要领导任职的准东生态环境保护与建设领导小组,建立长效的目标管理考核责任制。有关领导要对当地的生态环境保护和建设工作负总责、亲自抓。要逐年考核生态环境保护目标,领导干部离任时要进行考核公示。要逐步建立起生态环境建设一票否决的制度,切实把准东开发区生态环境保护和建设纳入制度化和法制化的轨道。

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进,为全面建成小康社会而奋斗[N].人民日报,2012-11-18.

[2]杨春学.新疆:煤炭盛宴中的制度盲区[J].南风窗,2010(09).

[3]卫利·巴拉提,姬肃林,哈丽云.倾力打造未来中国的动力源[J].实事求是,2010(03).

[4]杨发仁.生态文明:新疆经济发展的重大方略[J].今日新疆,2008(01).