新疆实施边境扶贫试点的基本经验❋

王 健

（新疆自治区扶贫办综合处 新疆乌鲁木齐 830041）

2007年3月国务院扶贫办牵头组织开展了新疆阿合奇县边境扶贫试点工作,并取得了阶段性的成果。为贯彻中央新疆工作座谈会精神,国务院扶贫办和新疆维吾尔自治区人民政府决定从2010年开始,新疆边境扶贫试点扩大到17个重点县(市)。新疆边境扶贫试点历经6年的成功实践,既是一场革命性的扶贫开发,也是一场区域性的扶贫攻坚,更是具有中国特色军民融合式发展和构建和谐边境的战略性措施。对于中国共产党来说,应该是考验党执政能力十分重要的内容;对于新疆而言,还是维护边境稳定和抗击西方“疆独”分裂图谋的重大决策;对于边境地区各族人民群众来讲,可以说是贯彻党的十八大精神、全面建成小康社会的具体行动。新疆边境扶贫实践体现了夯实基础、前沿谋略,强势扶弱、力保民生,科学渐进、统筹发展、维护稳定、稳固边防,彰显执政、创造和谐的鲜明特征。6年来,新疆边境扶贫试点已取得了一些成功经验。

一、坚持科学扶贫是实施边境扶贫试点的思想基础

1.准确定位,民生为先。在当代中国,科学发展观具有普遍的指导意义。以人为本是核心,谋求民生幸福是出发点和落脚点。新疆边境扶贫试点工作是贯彻科学发展观的生动实践,科学发展观指引科学的扶贫开发之路,是边境扶贫试点工作的强大思想武器。顺应边民期待,增进边民福祉是实施边境扶贫试点的最高价值。为此,自治区党委、自治区人民政府印发的《新疆维吾尔自治区〈中国农村扶贫开发纲要(2011～2020年)〉实施办法》明确了以“立足民生、发展产业、统筹城乡、安边兴县”为边境扶贫工作方针。随之,全区边境扶贫在以往实践的基础上完善了划线定位内容。即,一线守边、二线固边、三线服务。一线要将住房、饮水、用电、行路、广电、通讯等作为首要任务,注重解决守边户民生问题;二线要将培育优势特色产业和健全社区服务功能作为重点,增强自我发展能力,创造固边条件;三线要注重社会事业发展和公共服务能力建设,为一、二线的发展与稳定提供支撑和保障。通过试点使边境地区的生产生活条件明显改善,公共服务能力明显增强,边境军警民联防联控机制不断完善,确保稳边固防、兴边富民目标的实现。可见,民生建设贯穿边境扶贫试点的始终,试点工作力求统筹三线,区分功能,突出一线、分线指导,三线联动。在实际工作中,新疆边境扶贫试点始终围绕民生制定目标,实现“村变、户变、边境一线变”,从而确保边境贫困农牧民安得下、守得住、早脱贫、快致富。新疆边境扶贫试点定位边民第一、民生优先、一线重要的原则,体现了科学扶贫的理念,打破了过去穷守边、守边穷,无心守、守无心的被动局面,使多年沉寂的边境线上充溢着具有中国特色扶贫开发的正能量,边民富,则边境安。随着边境扶贫试点的深入推进,边民的幸福感与日俱增。

2.思路超前,科学规划。正确的思路是引领边境扶贫的前提。几年来,新疆边境扶贫试点坚持适应跨越发展的新形势,顺应边境地区贫困群众对扶贫开发的新期待,谋求边境地区和谐发展的新变化,在推进边境扶贫过程中,不断调整和完善思路,提出了“减少贫困、缩小差距、构建和谐”的目标,确立了“划分区域,分类扶持,整村推进,巩固提高,完善机制”的扶贫工作方针,把边境地区作为新疆扶贫三个重点区域之一,明确提出了优质林果业、优质畜牧业、设施农业、庭院经济、土地整治、地方民族特色手工业、节水工程等“七类优先支持项目”,有力地推动了边境扶贫工作。实践证明,边境扶贫试点工作准确定位是前提,制定规划是基础,资金项目是保障,社会参与是条件,措施有力是关键。

坚持科学扶贫必然要有与之相适应的科学发展的思路与规划。按照“两步走”战略,新疆边境扶贫扩大试点规划大体分两个阶段组织实施。设定了2011年至2015年为近期目标值,2016年至2020年为远期目标值。今后五至十年,新疆边境扶贫试点步入了重要战略机遇期,第一步是巩固温饱打基础阶段,第二步是全面改善奔小康。

新疆边境扶贫扩大试点规划首先准确把握科学扶贫的实践要求,坚持统筹发展、城乡互动、三线联动、以边带城,确保一线宜守、二线宜居、三线宜业,总体上功能完备,适度超前,实现边城一体化;其二是着力培育开放型经济发展新模式,发挥边境优势,坚持内引外联,增强发展后劲;其三是构建边境地区产业发展新体系,依托产业致富边民;其四是坚持瞄准机制,重点投入、优先投入边境一线和农村,强化守边意识,改善守边条件;其五是扶贫开发与社会保障有机结合,依靠开发兴边,享受保障守边,军民共建固边;其六是整村推进、连片开发,美化亮化、连线整治,建设具有中国元素、边境特色、现代示范和富裕文明的边境新村。新疆边境扶贫试点正是在体现了民生、梳理了思路、完善了规划、健全了机制的基础上,使边境扶贫扩大试点日趋成为科学扶贫的亮点。

3.生态扶贫,绿色发展。实施生态文明战略是科学发展观的重要体现,生态环境良好也是全面建成小康社会的重要目标之一。新疆边境扶贫试点以来,十分注重边境地区可持续发展,包括经济、政治、文化、社会和生态环境的全面发展、协调发展。实现边境地区“天蓝、地绿、水净”直接关乎到边境扶贫试点的成败,建设边境地区生态文明,不仅符合边境扶贫试点的需要,也符合边境地区各族群众的长远利益和根本利益。因此,守住绿水青山,推进绿色发展,建设美丽边境,建成宜居宜业宜游、各方协调发展的边境新农村,探求生产发展、生活富裕、生态良好的边境科学发展之路,是各级党政共识,也是边民所盼、发展所需。自治区将生态文明建设列入边境扶贫试点的重要议题,坚持边境扶贫与生态文明建设“两个都要可持续”。同时,加大边境地区自然生态系统和环境保护力度,大力发展环境友好型产业,降低能耗和物耗,保护和修复边境地区的生态环境,积极发展循环经济和低碳技术,使边境地区的经济社会发展与自然相协调。在推进边境扶贫试点过程中,力求实现戈壁绿起来,牧草肥起来、山水美起来、牲畜旺起来、边民富起来,新疆边境扶贫试点正在着力打造边境一线成为一道美丽的风景线。

二、整合资源力量是实施边境扶贫试点的重要措施

1.四位一体,政策聚合。构建“四位一体”大扶贫格局,是开创新疆扶贫开发新局面的基础,也是实施边境扶贫试点的重要基础。加强专项扶贫政策、行业扶贫政策、社会扶贫政策和援疆扶贫政策的整合,建立起相互配合、左右协调、上下贯通、责权一致的“大扶贫”运行机制,有利于进一步推动新疆边境扶贫试点工作。一是运用专项扶贫政策,实施边境扶贫试点。全力扶持边境贫困乡村和扶贫对象改善生存状况与发展条件,确保扶贫对象安得下、守得住、能发展、可致富、保生态。同时,以提高边境地区扶贫对象收入水平为目标,切实解决守边又守穷的问题,因地制宜发展特色优势产业。专项扶贫还包括落实以工代赈,贫困村村级发展互助资金试点。要支持和鼓励边境扶贫试点地区积极开展科技扶贫、文化扶贫、教育扶贫、生态扶贫、旅游扶贫等有利于提高扶贫绩效的其它各类试点。二是运用行业扶贫政策,实施边境扶贫试点。充分发挥行业扶贫的政策保障功能,把改善边境贫困地区发展环境和创造脱贫的必要条件,作为行业扶贫政策的重要内容。诸如确保财税政策支持,改善农村金融服务,加大投资建设力度,重视能源生态建设,开展科技扶贫服务,发展教育文化事业、医疗卫生、社会保障、人才扶贫政策、信息工程建设等方面,确保所有边境贫困地区优先享受资金、项目的特惠制待遇。三是运用社会扶贫政策,实施边境扶贫试点。切实加强定点扶贫工作,确保区内定点扶贫单位对边境贫困地区的对口扶贫全覆盖。坚持边境扶贫促进边疆和谐,促进边境地区社会的公平与效率,切实保障边境地区社会的公平正义。鼓励边民创业致富,倡导先富带后富,增进互助友爱,增进民族团结,增强各族人民群众的凝聚力、向心力。另外,动员边境地区驻军参与扶贫开发,组织边境地区的企业开展定点帮扶,动员社会各界参与边境扶贫。四是运用援疆扶贫政策,实施边境扶贫试点。援疆工作是大扶贫格局的重要组成部分,是中央支持新疆跨越式发展和长治久安的特殊政策。援疆扶贫要坚持输血与造血相结合,始终把关注、支持边境地区农村贫困群众脱贫致富作为援疆工作的重中之重。援疆资金项目的规划安排,主要用在改善民生上,用在改善生产生活条件上,着力解决边境地区各族群众迫切需要解决的困难和问题,确保对口援疆在支持边境扶贫试点工作中发挥积极作用。

2.统筹兼顾,资金整合。由于多年来投入相对滞后,边境地区基础建设十分落后。因此,加大基础设施建设力度,大力改善边境地区生产生活条件是边境扶贫试点的重点工作。在资金投入方面,应统筹兼顾、多方整合,优先支持边境贫困地区推进农业综合开发,发展高效节水灌溉,进一步加大边境贫困地区中小河流域治理、农村饮水、沼气等工程建设,确保边境贫困地区基本农田和农田水利设施有较大改善,提高边境贫困地区农业综合生产能力。全面解决边境贫困地区无电村和无电人口的用电问题。加快边境贫困地区公路交通建设,基本实现边境贫困地区村村通油路、村村通客运班车、村庄居民区道路基本硬化。继续实施边境贫困地区退牧还草和防风治沙示范工程,做好草原植被的恢复和保护工作,改善边境贫困地区生态环境。

3.维稳戊边,军民联合。新疆边境地区既是我国向西开放的桥头堡,也是多种势力竞相角逐以及我国反渗透、反分裂、反颠覆的前沿壁垒。在新疆长达5600公里的边防线上,守边戍边是边防部队和边境地区党委、政府共同责任,也是边民爱国爱疆、坚守和建设家园的国民责任,更是新疆实施边境扶贫试点的重大政治任务。新疆结合边境一线联防联控的要求,通过大力实施边境扶贫试点,不断完善了联防联控基本保障体系,边境地区生产发展、生活供给、维稳戊边的主要功能得以强化,军队与地方共建边防一线。在边防部队巡逻道路与边境牧道建设、边防部队后勤供给与惠民物资供应、部队巡防驿站与边民民居建设、村级警务室建设与基层组织建设等方面,形成共建共有、资源共享、军地两用、守边固防的格局。中央政治局委员、新疆维吾尔自治区党委书记张春贤在中央扶贫开发工作会议上发言时就深刻地阐述了,新疆在阿合奇开展的边境地区扶贫开发试点所带来的巨大变化及其对周边产生的积极影响。其试点成果集中体现在两个方面:一是遵循立足民生、发展产业、安边兴县、以村带城的思路,实现边民安心、稳居、致富的目标。二是探索出了“三线联动”(一线守边、二线固边、三线服务)、军警民联防联控的边境扶贫新模式新机制新经验。边境扶贫模式已经作为富边民之法、强边防之道,不断形成边境地区跨越发展之大势,促进稳疆兴疆、富民固边。

三、实施安居工程是实施边境扶贫试点的基本手段

1.改善条件,定居为重。定居兴牧、安居富民作为新疆这几年浩大的民生扶贫工程,也是实施边境扶贫试点的最基本手段,只有这样才能确保边境地区各族人民群众安居乐业,守边固边、兴边富民。新疆边境扶贫试点把实施边民安居工程作为解决边境贫困农牧民生产生活最紧迫、最现实的优先工程,边民都称之为“贴心工程”。贫困群众的所思所盼成为边境扶贫试点的具体行动,边境扶贫试点成为巩固和加强民族团结、凝聚党心民心的重要举措,赢得了民心,改善了民生,造福了民众。正如国务院扶贫办主任范小健于2009年6月1日在新疆克孜勒苏柯尔克孜自治州扶贫开发工作情况汇报会上强调指出的:“真正带有边境试点性质的内容,是边境户的条件改善,真正体现‘边'字的主要是边民住房的问题”。实践证明,新疆边境扶贫试点以实施边民安居工程为切入点,保障了边民居有其屋、守有其所,留住了边民的心,增添了边民的幸福感,激发了边民固守边防的积极性。

2.完善配套,造福边民。在实施边民安居工程中,新疆扶贫部门十分重视和关注安居工程的配套建设,他们在突出稳居上下功夫,在三线布局上抓统筹,在体现政策上差别化,在完善配套上重投入,在尊重民愿上选特色,使边民安居成线、成区、成规模。人居环境得到了优化,还展示了边疆多民族风格,独具新疆特色,边民能就近发展生产,通过产业致富。边民的生活起居条件十分方便、舒适、实用,既有城镇化居住设施的现代生活特征,还具有安全抗震的稳固质量。在具体工作中,落实和整合各类配套资金,促进边境安居小区实现“三通畅”(水、电、路)和“四起来”(房子亮起来、院墙围起来、院内绿起来、家禽养起来),贫困群众对边境扶贫试点看得见、摸得着、有体验。实施边民安居工程不仅使边境贫困村不失时机建成了崭新的文明新村,还为边境贫困村科学、协调、可持续发展创造了条件,也为党的十八大提出的到2020年全面建成小康社会奠定了坚实的物质基础。

3.瞄准一线,护边固防。瞄准一线是新疆边境扶贫试点中“三线联动”的关键环节,瞄准一线主要目标就是居住在边境一线的守边户,这也是确保边境贫困群众直接受益的关键所在,是实现“村变、户变、边境一线变”的重要措施和最有亮点的经验之一。在边境扶贫试点实践中,为解决边境扶贫目标瞄准偏离的制度性缺陷,新疆坚持把建档立卡、一户一册作为边境扶贫试点重要的基础性工作,以确保边境扶贫监测与脱贫机制在科学发展的轨道上不断完善和推进。包括边境地区在内的新疆扶贫开发做到了户有证、村有册、乡有簿、县有网,完善了贫困识别与瞄准机制,完善了贫困状况监测机制,完善了扶贫到户、一户一策脱贫机制。有利于继续坚持“四到人五到户六到村”的工作要求,即感情联系到人、思想教育到人、培训落实到人、关爱帮助到人;扶持对象确认到户、分类脱贫规划到户、项目资金覆盖到户、定点帮扶承包到户、经济效益考核到户;领导干部联系到村、规划任务分解到村、项目资金分配到村、对口支援帮扶到村、脱贫措施落实到村、扶贫开发监测到村。对边境扶贫试点更有针对性,有利于按照“三线联动”实行差别化扶持的政策。国务院扶贫办主任范小健在考察新疆边境扶贫试点工作时提出“在边境扶贫试点的过程中,虽然同是边民,由于他的家庭所处的地理位置不一样,他担负的责任自然是不一样的。由于这种差别的存在,相应的帮扶措施也是有区别的”。新疆在实施边民安居工程中,一线守边户所享受的安居房建设补助标准明显要高于其它类型贫困户的建房补助标准。由于边境扶贫试点的瞄准措施到位,瞄准目标明确,瞄准政策灵活,从而形成了一线稳,则边境稳;一线兴,则边境兴;一线富,则边境富。

四、推动产业发展是实施边境扶贫试点的根本途径

1.因地制宜,突出特色。扶持特色优势产业是促进边境贫困地区发展的根本。新疆边境扶贫试点以来,始终把优先扶持发展特色产业摆在边境扶贫的重要位置,着力构建具有新疆特色、扶贫特色、边境特色的现代农牧业产业体系,因地制宜发展边境地区特色优势产业。促进了新疆边境地区农业农村经济社会和谐发展。新疆边境地区在稳步发展粮食生产的同时,南疆边境地区坚持做优做强特色林果业,北疆边境地区坚持做大做强现代畜牧业,促进传统畜牧业向现代畜牧业转变,继而形成了新疆边境地区区域特色十分明显的产业集群。边境地区依托地缘优势,注重发展国际市场畅销的绿色食品,走产业化外向型经营之路,善于利用国际间分工与资源配置,不断开拓周边国家的农产品,包括水果、蔬菜和传统民族手工业等市场,以获取近水楼台的经济效益。目前,特色产业在解决边境贫困问题中的作用更加凸显,在边境地区农村经济社会发展中的战略地位不断提高。

2.打造基地,产业兴边。新疆边境地区始终坚持“抓龙头、带产业,重特色、强基地,上规模、带农户,有市场、保增收”的产业化扶贫思路,根据边境农牧区的资源禀赋、区域布局,立足资源优势,科学选定致富产业,引导边境贫困农户广泛参与,建设了一批与农产品加工企业相配套的布局合理、优质专用、相对稳定的原料基地,并实行规模化种养、标准化生产、品牌化加工、产业化经营。边境地区重点发展优质粮食、优质棉花、设施农业、油料、糖料、加工番茄、特色农产品和休闲观光农业等优势产业,形成各具特色的农产品产业带和区域特征明显的优势农产品基地。边境地区也将不断发挥边境地区的比较优势,逐步形成一村一品、一乡一业、一县一个特色产业,以筑牢脱贫致富的产业基础。

3.龙头带动,效益覆盖。实施龙头带动战略,是产业化扶贫的通用做法。新疆边境地区以“三线联动”为支点,注重在二、三线做好扶贫龙头企业与边境贫困村的产业开发对接,建立稳定合理的利益联结机制,积极鼓励和支持农民、龙头企业以及其他各类经营实体,兴办农民专业合作经济组织、农产品行业协会等民间组织。鼓励有实力的企业到边境贫困地区建立产业加工车间,走出符合新疆边境地区实际的产业化扶贫新路子,让边境地区贫困农牧民从产业化扶贫中得到更多实惠,从而实现边境地区贫困农牧民稳定增收。龙头产业的带到效应明显,特别是新疆辽阔的地域,各地自然环境,经济环境差异较大,必须重视差异化发展政策。新疆边境地区经济环境虽然较差,更应培植适合本土的优势龙头企业,发挥带动效应,基本覆盖人口相对分散的地方。

五、提高边民素质是实施边境扶贫试点的内生动力

1.强化培训,提升能力。强化教育培训,提高人口素质是确保边境地区贫困农牧民脱贫致富的前提。实施边境扶贫试点以来,新疆以提高边境地区贫困劳动力素质和实现其就业为目标,大力开展转移培训、全力推进和鼓励创业脱贫,并把提高贫困家庭劳动力就业能力和创业能力作为扶贫培训的重要任务,促进边境贫困劳动力更多地走上非农就业的路子,以达到尽快实现自我脱贫的目的。在实施边境扶贫试点中,新疆强化职业技能培训,力求使边境贫困地区的劳动力能掌握一门以上非农就业技能。同时,开展好农牧民实用技术培训,使边境贫困农牧民普遍掌握1～2项农业实用技术,提高边民的科学种养水平。另外,认真落实贫困劳动力培训补助政策,按照“企业出单,市场订单,政府买单,社会培训”的原则,通过制度安排、政策扶持,保证扶贫培训工作的顺利开展,不断提高扶贫培训的就业率。通过开展各类培训,提升边境贫困地区农牧民的现代文化意识、就业技能和综合素质,促进贫困地区农牧民从经验型向知识型转变,从传统身份型向职业技能型转变,从就业型向创业型转变,使边境地区的贫困农牧民不断增加工资性收入。

2.尊重主体,催生动力。实现边境贫困地区经济社会又好又快发展,主体作为是关键,自身努力是根本。新疆边境扶贫试点始终遵循这一科学的观点,尊重边境贫困地区干部群众的主体地位,坚持和引导边境贫困地区干部群众铸就不等不靠、勇战贫困的意志,充分发挥边境贫困地区干部群众的主动性和创造性,进一步激发边境地区基层干部群众参与扶贫开发的热情,提振边民脱贫致富的信心,鼓励、帮助和引导边境贫困群众自立自强,增强自我脱贫的信心和力量,在国家和自治区的扶持以及社会各界的帮助下,依靠自己的辛勤劳动去实现脱贫致富。同时,进一步弘扬中华民族扶贫济困的优良传统,引导、鼓励和支持各类组织和个人通过多种方式参与边境扶贫工作,形成全社会推进边境扶贫的整体合力。

3.文化引领,激发活力。新疆坚持以现代文化为引领,是做好新疆工作的重要指引。十八大的胜利召开开启了社会主义我国全面建成小康社会的新征程。创造性地实施边境扶贫试点,并取得了丰硕成果。这对于全面建成小康社会具有更为普遍和更具根本的意义。在边境地区“爱国爱疆、团结奉献、勤劳互助、开放进取”的新疆精神深入人心,新疆精神以其特有的渗透力,贯穿于边境扶贫工作始终。“守疆、奉献、减贫、发展”的扶贫精神与新疆精神相得益彰,不断促进和丰富扶贫文化。

特别是近两年来,新疆开展的“热爱伟大祖国、建设美好家园”主题教育活动取得积极效果,普遍提高新疆各族人民群众的信心和努力建设稳定新疆和富裕新疆的动力,“只有努力才能改变,只要努力就能改变”的观念深入人心。这使边境地区各族群众从中感受教育、感受边境扶贫试点带来的美好生活,感受党中央和伟大祖国的恩惠,激发边境地区干部群众自力更生、艰苦奋斗,用自己勤劳的双手去创造幸福美好的生活信心和力量。与此同时,为边境扶贫提供了强大的精神动力,长期奋战在边境地区的扶贫干部体味着文化自觉和“新疆扶贫精神”的内涵。扶贫干部凭着一种使命的力量,始终不渝地把扶贫开发的辛勤汗水抛洒在为民造福的大地上,把扶贫开发的业绩写在老百姓幸福的笑脸上,把扶贫开发的满腔热情倾注在真抓实干的岗位上。总之,新疆实施边境扶贫试点促进了边境地区的安定、团结、和谐,无论是文化扶贫、精神扶贫都紧跟时代的脚步,在边境地区释放着前所未有的活力。

[1]在中央扶贫开发工作会议上的讲话[N].人民日报,2011-11-30.

[2]坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进,为全面建成小康社会而奋斗[N].人民日报,2012-12-18.

[3]在自治区党委扶贫开发工作会议上的讲话[J].今日新疆,2012(01).

[4]范小建.完善国家扶贫战略和政策体系研究[M].北京:中国财政经济出版社,2011.

[5]国务院扶贫开发领导小组办公室.中国农村扶贫开发纲要(2011～2020)干部辅导读本[M].北京:中国财政经济出版社,2012.

[6]赵国民.奋进的征程——新疆扶贫开发探索与实践[M].乌鲁木齐:新疆人民出版社,2011.