刍议社会管理创新视域下上海城郊结合地区的社区化管理

杨 杰，姚文威

（上海市公安局宝山分局，上海201900）

刍议社会管理创新视域下上海城郊结合地区的社区化管理

杨 杰，姚文威

（上海市公安局宝山分局，上海201900）

在上海城郊结合地区推行社区化管理是贯彻科学发展观，推进社会管理创新的重要举措；是适应当前社会形势与回应人民群众新期待、新要求的积极探索。在上海城郊结合地区实施社区化管理对于加快城乡一体化发展、加强社区民主自治建设、构建和谐社区等都具有重要的现实意义。

城郊结合地区；社区化管理；一体化

党的十八大从维护最广大人民利益，加强社会主义和谐社会建设的战略高度，提出“在改善民生和创新管理中加强社会建设”的任务，把加强社会建设和社会管理创新作为党和政府的重要责任列入议程；并指出“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。”将加强社会建设和管理体制创新纳入更加完备的体系框架之中，进一步彰显了加强和创新社会管理的重要性和迫切性。

上海城郊结合地区既是实施上海城市现代化发展战略的主战场，又是创新社会管理体制机制的重要前沿。在目前经济加速转轨、社会转型和加强社区建设的背景下，面对加快推进城市化和城乡一体化发展中出现的流动人口急剧流入、治安环境日益复杂、社会矛盾和问题大量增多的现实，如何积极作为，以社区发展为目的、以创新社区管理体制机制和模式为切入口，来推动社区建设，提升社区自治和服务管理功能，构建和谐稳定的新型社区，助力城乡一体化、服务均等化、管理科学化发展，已成为当下政府值得研究和亟待破解的重大课题。本文试图以上海市宝山区为例，作一粗浅探析。

一、社区化管理的内涵解析

社区是一个内涵十分丰富且有一定争议的概念。从构成要素上讲，社区包含地域、人口、共同的文化和制度、凝聚力、归属感、公共服务设施等基本要素；从功能属性上说，社区是指由共同目标和共同利益关系的人组成的社会团体，是社区心理、精神层面的共同体；从地理区域上看，社区是指有组织的人群共同生活的区域。德国社会学家腾尼斯认为，社区概念首先是与人和人之间相互关系的性质相联系的概念，其次是一个与空间范围相联系的概念。但大多数社会学家的定义都把社区看成是“一种聚居在一定地域范围内的具有成员归属感的人群的社会生活共同体，而这种共同体是按一定相互关系的规范结合而成的人类群体组织。”目前，我国使用最多、最权威的关于社区的定义来自于中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，该意见明确规定：“社区是指聚居在一定地域范围的人们所组成的社会生活共同体。”由此，我们可以把社区界定为，由居住在一定地域范围内人群组成的、具有相关利益和内在互动关系的地域性社会生活共同体。

从现代城市管理学和社会学的角度看，社区化管理是城市管理系统的重要组成部分，是城市管理社会化在城市社区的具体实践和运用。笔者以为，社区化管理是指：以地域性社区为范畴，引入城市社区建设的理念和手段，在政府主导和支持下，整合和利用社区资源，依托社区组织和社区成员，运用科技与合作、行政与法律、经济与教育、文化与道德等手段，发展社区事业，强化社区功能，推动社区自治，解决社区问题，维护社区秩序，提高社区成员生存质量，促进社区协调发展的过程。由此可见，与以往的管理模式相比，社区化管理具有属地化、服务型、参与式管理等基本特征：属地化管理，即以一定的聚集地为前提，实行的是“人住哪里，哪里负责”的原则，进行管理和提供服务；服务型管理，即以人们在日常生活中的需求为基础，以社区和资源整合为前提，提供迫切需求的服务和保障；参与式管理，即社区管理特别强调让社区群众积极参与社区服务和社区管理。

基于上述的定义，我们对社区化管理的内涵可从以下方面来理解：一是管理形式的多重性。社区是社区化管理的落脚点，既是政府行政管理的基层区域，又是人们生活聚集的区域性社会。显然，它既有行政管理的特征，又有社会管理的属性，从社区发展的角度上说，它还是社区成员自我服务、自我管理、自我建设的过程，即蕴含着社区自治性。二是管理主体的多元性。与管理种类的多样性相一致，管理主体多元性是社区化管理的主要特点之一，它包括地方政府、居（村）委会、社区群众、外来居住人员，以及社团性组织、企事业组织等。三是管理活动的参与性。社区自治是社区化管理的核心内容。广大社区成员既是社区管理的被管理者，又是社区管理的主要参与者，这体现了“人民群众当家作主”的主人翁精神和“自己的事情自己去办”的原则。四是管理过程的系统性。社区是社会生活及社会生产高度社会化地域，多种要素聚集，随着城市化加快推进，社会管理功能大量向该地域转移，使得社区管理内容日趋复杂，在管理上必然形成决策、执行、监督、反馈等系统环节，使社区系统和功能更具有开放性和动态性。

二、社区化管理的背景追溯

我国改革开放三十多年以来，随着单位制的解体、政府职能的转变和现代企业制度的建立，城市经济、社会结构和社会管理体制发生了巨大变化，原先的“计划经济”转到了“市场经济”；原先“单位人”成为了“社会人”；原先的“静态封闭”转变成“动态开放”，使城市特别是大、中型城市社会管理面临着诸多社会矛盾和问题，如下岗失业群体增多、低收入人群增加、外来人员大量涌入城市、社区管理基础薄弱、管理资源配置滞后。尤其反映在社会治安方面，表现为治安环境日益复杂、重点人员漏管失管、侵财类案件和黄赌毒案件多发等，给城市管理带来了诸多的新难题，给社区管理的传统体制带来了严峻的挑战。

社会学家斯宾塞在《社会学研究》一书中指出：“在复杂的社会中，各部分之间相互的依赖性越来越强，社会的脆弱性也越来越大，这就迫切需要一个能够控制并协调各部分行动的‘管理系统’。”针对城市化进程加快、社会急剧转型过程中出现的各类社会矛盾和问题，党和政府高瞻远瞩，英明决策，积极推动社会改革和管理创新。从20世纪80年代中期起，我国改革的重点逐渐从农村转移到城市，并在城市开展了一系列加强社区服务和社区建设的工作，探索建立具有中国特色的社会服务体系。2000年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，首次明确界定了社区和社区建设的内涵。至此，城市社区建设以前所未有的速度在全国范围内广泛推进。特别是2007年党的十七大明确提出，要“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”，这为社区建设进一步指明了方向。在此基础上，北京、上海、广州、深圳、青岛、宁波等大、中型城市均掀起了“社区建设热”，各地纷纷根据自身实际情况进行了积极的探索和大胆的尝试，从中涌现出了许多各具特色、不同层面、不同类型的社区化管理模式。从目前看，这些模式的推行大多选择在流动人口集中、治安环境复杂、管理基础薄弱的“城中村”、“城镇村”和城郊（乡）结合部的社区，出现了“北京模式”、“上海模式”、“青岛模式”“宁波模式”等，这些模式无疑为新时期加强社区建设、完善社区服务管理提供了宝贵的实践经验。

三、社区化管理的重要意义

推行社区化管理是贯彻科学发展观，落实中央政法委“三项重点工作”部署，遵循社区建设理念，推进社会管理创新的重要举措；是适应当前社会形势和城市社会发展、回应人民群众新期待新要求的积极探索。对于处在加快城市化进程中的上海城郊结合地区，社区化管理无论是在推进城乡一体化发展、构建社会主义和谐社会，还是在加强居民自治的社区政治建设等方面均具有重要的现实意义。

（一）推行社区化管理符合上海城市化发展战略，是推进城郊结合地区城乡一体化发展的现实需要

马克思指出：现代的历史是乡村城市化的历史。城乡一体化是国际大都市发展的普遍规律，是我国城市化发展的一个新阶段，是实现现代化的必然选择。数据显示，2011年，我国的城镇化率已达到52.6%，相当于7亿人口“挤”在城市。城市化的跃进必然随之产生大批的社区。党的十八大提出，“要推动城乡发展一体化”、“要加大统筹城乡发展力度，促进城乡共同繁荣”。中央要求上海率先实现现代化、率先全面建成小康。根据中央要求和上海经济社会发展的实际，上海“十二五规划”建议中明确指出，要“坚持城乡一体、均衡发展，把郊区放在现代化建设更加重要位置，进一步将建设重心转向郊区。”这既表明了上海郊区的建设和发展在整个上海城市现代化发展战略中的重要位置，同时也给城郊结合部加快推进城乡一体化和建设现代化新区提供了大好机遇。

虽然近年来上海城郊结合地区在推进城乡一体化的进程中取得了显著成就，在城镇体系建设、社会公共服务、城乡建设管理等方面取得了重大突破，但从现状看，作为城乡基层建设的管理主体即社区，仍存在三个不相适应：一是社区管理体制机制和资源配置与统筹城乡发展要求不相适应。从人力角度分析，社区的管理力量严重不足。例如，上海宝山地区，全区面积293.71平方公里，实有人口数量为200多万，而居（村）委会仅450余个，管理人员只有近2000名，且有的新建小区新入住的居民已较多，居委会还处于“空白点”。以警力配置为例，许多派出所管辖区域相当于一个中心城区的面积，但配备警力数与按实际人口比例配置的要求相差甚远。从财力上分析，随人口大量流入，较多街镇后续管理的财政支出存在较大缺口，特别是近年来，为增强社区管理力量，普遍配备或增加了大量社保、协管及特保人员，政府财政负担颇重。从管理权限上分析，镇一级政府责重事多，但囿于管理权限，难于为规模较大的城镇建设和数以几十万的人口提供充分的公共服务和有效管理。二是社区社会事业建设与上海都市功能不相适应。一些街镇尤其是农村社区不同程度地存在医疗卫生、科技、文化、教育、社会保障等资源不足、分配不均；存在投入不足、底子薄、基础差、人才缺、资金少等问题，尚有个别村缺乏必要的文化活动室、图书室和卫生站，缺少多种形式的文化、教育、体育等活动，社区公共事业发展态势远没有达到与上海都市功能相匹配的要求。三是社区居民文化素质与农民市民化程度不相适应。特别是农村社区和“城中村”，来沪人员多、本地老年人多、高危人群多，整体素质不高，劳动技能缺乏，文化程度低、收入低，缺少社会归属感。反映在现实中，地区市容环境“脏乱差”，治安问题较为突出，公共安全隐患颇多。

针对上述状况，笔者认为，将城市社区建设与管理的模式引入城郊结合部农村和不成熟社区，逐步实现管理社区化，一方面，必然有助于改善传统的城乡关系，促进社会公共服务、基层管理方式的转变，以及资金、技术、人才、信息在城乡之间的合理配置，加速城乡一体化、农民生活城市化进程，实现城乡良性互动、和谐发展；另一方面，必然有助于培育和增强广大农村居民的市民意识、自治意识，在政治、文化、技术和个人习惯等方面主动接受现代城市文明的辐射，增强对社会生活共同体的认同感和归属感，真正象城市居民一样享受现代文明的成果，成为真正意义上的“城市人”。因此，在上海城郊结合地区探索和实行社区化管理，无疑为破解城乡二元结构、为统筹城乡一体化发展提供了一个重要思路。

（二）推行社区化管理是适应上海城郊结合地区特点，构建社会主义和谐社会的内在需要

社区是社会的细胞，是城市社会的最基本单元，是社会发展和稳定的基础。城郊结合部是城市化发展到一定阶段所形成的独特地域实体，随着城市化进程的加速、人财物流动的加快，其社区状况已呈现出了新的特征。从地域性上看，上海城郊结合部是中心城区和郊区纯农村之间的缓冲地带，是城市现代化与农村城市化“双向”挤压地带，是城乡两种社区互相磨合和交融地带。这样特殊的地域位置，在目前仍然沿用城乡二元社会结构模式的背景下，势必形成城市社区与农村社区并存的格局，这样的格局既带来社会属性的多重性，也造成社会结构的脆弱性，导致城郊结合部社区成为各种社会矛盾和问题的交汇点，成为外来人口大量流入和生存的聚集地，成为社会建设和社会管理的重点。从社会互动性上看，上海城郊结合部的人口结构多元多样性更加明显，主要体现为本地居民、市区导入人口和来沪流动人员三大混合体共存，这种异质与同质相互交融的特点决定了：一方面，由于职业类型、生活方式、价值观念、文化素质和信仰、需求等不同，导致社区群体互动在某种程度上呈自我封闭性；另一方面，为了生存、生活以及人生的价值追求，其群体之间又难以摆脱对比、嫉妒和竞争的心态和格局。这种复杂的格局极易产生矛盾，甚至转化为暴力冲突。反映在现实中，近年来发生在城郊结合部社区的治安纠纷、打架斗殴、寻衅滋事等案事件明显增多。从联系纽带上看，城郊结合部社区存在大量的廉价出租房、规模租赁房和密集型、低层次消费产业，由于居住和生活成本低廉而吸引大量流动人口聚居，使原先以本地人为主体的群居格局被打破，主体换位的“人口倒挂”现象较为普遍，人员结构更为复杂。在这种格局下，传统的社区文化与新的群体亚文化形成并存的态势，彼此之间相互区别，又相互依存，均需要在公平、合理、平等的生存环境中寻找位置，需要对其生活的社区有认同感和归属感。城郊结合部的这些特点，使之更多地陷入传统社区与现代社会的夹缝之中，这样的状态在某些情况下可能成为阻碍社区发展、影响社会稳定的因素，也使城郊结合部社区易成为各种不良社会行为和违法犯罪行为的温床。以上海市宝山区为例，近年来，“两抢”、盗窃“三车”、入室盗窃等侵财类案件时有发生，且刑事案件总量始终处于高位运行状态。

中共中央政治局委员孟建柱指出，“加强社会管理的重心在社区，维护社会稳定的根基在社区，基层基础工作的关键在社区。”从这个意义上说，在城郊结合部社区推行社区化管理模式方向是正确的，其吻合了社区化管理是以“维稳”为主要目标、以治安与人口管理为重要基础的建设路径。也就是说，在通过“封闭式”、“智能化”等手段，强化社区边界、内部治安防控的基础上，要更注重社区服务的提供、社区保障的建设、社区组织的发展，从而提升社区居民的认同感和归属感，实现社区群体间的积极互动与自治，从而达到“邻里守望相助”的社区和谐状态，真正体现“社区”的现实意蕴。实践证明，在城郊结合地区实行社区化管理，把城市社区管理经验移植到农村和半农村地区（指既有城市社区属性、又有农村社区特点的地区），是强化社会管理、加强和谐社区建设的一项有效举措。比如，上海市宝山区近年来按照“试点先行、示范引路、分步实施、全面推进”的思路，通过试点和推广“村宅社区化管理”经验，在2012年取得了三大成效：一是形成了社会管理创新大格局，培育了顾村镇星星村等一批先进典型，且社区化管理综合效应逐步显现，在43个已实施社区管理模式的村宅（社区）中，有16个被评为“宝山区综合管理示范点”；二是夯实了基层基础，有效改善了地区治安环境，全区实行社区化管理的村宅（社区）“110”警情和刑事案件同比下降12.6%、33.6%，特别是入民宅盗窃案件同比下降了40.9%；三是居民群众的安全感和对政府工作的满意度大幅攀升，公众考评指数均跃升至全市第四位。

（三）推行社区化管理是顺应时代发展和人民群众政治生活，加强城郊结合地区民主自治建设的客观要求

简而言之，民主即人民当家作主；自治即自己的事务自己处理，归纳起来，就是人民自己管理、处理自己的事务。改革开放以来，我们党认真总结了正反两方面的经验教训，郑重提出了“没有民主，就没有社会主义，就没有现代化”的观点。党的十八大报告明确指出：“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主。”因此，发展社区民主自治，既是城市社区政治建设的基本内容，也是推进社区政治发展的出发点和归属点。随着时代的进步，我国城市社区的政治发展被注入了新的内涵、进入了新的历史时期，民主和自治已成为了社区政治发展的主旋律。笔者以为，当下是上海城郊结合部社区发展民主、实现自治的大好时机。一方面，随着城市化进程加快，人财物和技术、信息等资源不断向郊区农村转移和集聚，这为建立城乡利益共同体提供了有利契机；另一方面，随着一些惠农惠民措施纷纷出台，居民的财富也在快速增长，这就直接促进了广大社区群众民主意识和自治观念的不断增强。此外，国内政治环境的稳定与社区民主的需求，也出现了同一指向。这些主客观因素，均为社区开展民主自治建设提供了有利条件和基础。

目前，上海城郊结合地区民主自治尚处于培育发展阶段，社区自治机制明显缺乏，尤其是农村和正处于“村改居”、 新建大型居住地的社区，居民自治制度亟待完善。此外，已有的社区自治组织结构单一、基础薄弱、力量不足、能力不强等缺陷，影响了基层民主管理的推进，社区自治的实际效果还不理想，真正意义上的民主管理还没有实现。随着我国城市化进程的加快，流动人口急剧增加，社区居民就业方式、生活方式、思想观念等均发生了深刻变化，这给本来就薄弱的城郊结合部社区民主管理带来了更大压力。在此形势下，迫切需要有一个有效载体来完善居民自治、扩大基层民主，为社区居民提供参与民主管理的渠道，而社区化管理不失为落实社区民主管理的最佳选择。通过开展社区化管理，可以进一步健全和完善基层管理和服务网络，搭建一个民主选举、民主决策、民主管理的互动平台，培育居民公共意识、参与意识、合作意识，实现居民对社区管理的有组织参与，保证居民充分表达个人的意愿和合理诉求，做到自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。同时，还可以通过加强知识化、专业化的社区管理工作者和志愿者队伍建设，改进社区基层管理和服务方式，引导和帮助居民群众提高民主管理意识和自治能力。

四、社区化管理面临的现实困境

实践证明，在上海城郊结合地区推行社区化管理是一种行之有效的做法，尤其是较好地解决了社会转型时期治安、人口、消防等管理中的问题。但是，随着改革的深入和居民群众的需求不断增加，许多新的、深层次的矛盾和问题日益突出，使社区化管理在推进中遇到了不少新的难题和困境。

（一）认识方面的不足

一些街镇和居（村）委会甚至个别政府部门对社区化管理的内涵和概念缺乏正确把握，对开展社区化管理的必要性和现实意义缺乏应有的理解，认识上存在误区：第一，有的认为社区化管理是“政府行为”，或认为社区化管理侧重的是解决治安问题，应是公安机关的事情。实际工作中，除了政府层面主导和部署外，各部门间配合协调不够，较多还是公安机关在牵头引领而“唱独角戏”，未能真正形成社会各界共同参与的格局。第二，有的把社区化管理看成是社区工作的“额外任务”，或视为可要可不要“多余的工作”。目前在有限的参与中，大部分还属于“被参与”，即由政府动员而非出于自愿的参与。第三，有的把社区化管理仅当作是“搞封闭式”社区及多装几个探头与门禁系统，以致机械照搬的多、自我创新的少；硬件投入的多、软件投入的少；一般性建设的多、深层次发动的少。此外，社区居民参与社区化管理的积极性不高，也影响了社区化管理纵深推进。这其中有政府提供的环境方面的原由，也有居民自身素质和认识偏差的因素。

（二）机制方面的不足

由于管理体制不顺、职能不清、定位不准，造成社区化管理在推行过程中不同程度地出现了“三位”现象：一是职能“越位”。政府与社区组织的关系尚未完全摆正，对社区化管理工作，政府该要负责什么，社区组织该要做什么，职责不明确，赋权不充分，使得社区组织还是依赖于政府，而政府也未能真正摆脱无所不包的状态。二是角色“缺位”。一些地方职能部门依旧习惯于用行政指令的方式，将本该由其负责的行政事务交给社区承担；或不加以具体的指导和帮助，简单地把工作推给社区，导致居（村）委会工作负荷和难度增加，在社区化管理中难于尽显其应有的位置和作用。三是工作“错位”。因为传统的社区管理体制机制尚没有根本改变，对社区化管理的职责、分工和定位不够明确，使得目前居委会的工作还是没有完全退掉行政化色彩，在很大的程度上还是围绕大量不该其负责、与其专业特征不符的行政杂务在“转”，难有更多的时间和精力从自身的职能出发，深度推进以社区自治建设和发展为重点的社区化管理工作。

（三）保障方面的不足

受诸多因素制约，社区化管理工作保障机制尚不够完善：一是缺乏顶层设计。除了区层面下发专门文件作出统一部署外，街镇层面对社区化管理工作机制仍缺乏具体的相关制度和工作规范，同时缺少必要的信息沟通平台和协调机构，造成各职能部门之间工作整体性和衔接性不够，影响了互动合力作用的发挥。二是缺乏经费支撑。在“封闭式”、“智能化”管理设施等硬件建设上，各街镇通过“地方政府自筹一点、区政府补贴一点”的方法和渠道，基本解决了资金来源问题，但后续的服务管理工作涉及大量经费支出，包括新招的社区工作者、安保队员、保洁工、维修工等服务管理人员的工资福利，社区办公、社区活动和小区公共场所、道路、环境、文化等基础设施的维护、养护和改造，普遍存在资金短缺的情况，尤其是一些经济状况较差的居（村）委会更是捉襟见肘。为此，不少社区已在探索通过成立物业公司，依法收取一定的停车管理费、房屋租赁税金以及清洁卫生费等费用来解决建设维护资金缺口的问题，不失为一种好的途径。三是缺乏专业队伍。目前，除城市社区居委委员较多选用了知识化、年轻化的大学毕业生外，农村地区的社区工作者相当一部分未接受过专业培训，工作能力弱，服务水平差、管理技术差，其中不乏聘用老、弱、病人员，与实际工作的需求不相称。

五、上海城郊结合地区推进社区化管理的基本思路

如果说社区建设是适应我国社会快速转型而与时俱进的一项制度创新，那么以推动社区建设为目的的社区化管理应是治理理论与中国社区建设实践紧密结合、互动互促而产生的一项社区改革的尝试和社区管理模式创新。事实表明，唯有改革创新，才能为推动新时期社区建设提供强大动力；唯有创新体制机制，社区化管理才有更广阔更活跃的发展空间。为此，笔者建议：

（一）着力构建服务型政府，充分发挥政府在社区管理中的主导作用

按美国学者戴维•奥斯本和特德•盖布勒的观点，政府的职责是“操舵”而不是“划桨”。我国政府与西方国家政府的本质区别在于，它是建立在人民当家作主的政治制度上，为最广大人民谋求利益、提供服务的政府，扮演着社会建设和服务的催化剂和促进者的角色。因此，社区化管理工作如同其他社会管理工作一样只有在政府的主导和支持下，广泛发动社会力量，依靠人民群众，充分发挥一切积极因素和主观能动性，才能得以顺利实施和有效推进。一是要按照“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”的要求，在党委统一领导下，发挥多元主体的作用，进一步形成社区建设和管理的有效组织，依据社区管理的现状，形成以多元化主体为中心的管理机制。从顶层设计上，健全与社区建设相关的法律法规和政策配套措施，对政府职能部门和社区基层组织、自治组织、中介机构以及企事业单位在社区管理中的职责、权限、分工作清晰划分和规定；支持社区组织成分重构，进一步理顺政府组织与社区组织的关系，进一步理顺居（村）委会、社区服务中心、社区工会等组织与物业公司的权责关系，建立完善的社区管理服务体系，以完善的制度，规范各有关方面的行为，为社区化管理工作的顺利开展提供有力保证。二是依托政府的主导和力量，一方面，要做好宣传工作，营造浓厚的舆论氛围，通过广泛、深入的宣传，切实提高社区群众对加强社区化管理工作必要性和重要现实意义的认识，最大程度地获取广大居民群众的支持、配合和参与。另一方面，要为社区服务管理积极提供支持，有效整合和利用社区人力、物力和财力，合理地设定和完善社区服务网络，有计划地建设社区服务平台和居民生活设施，对社区发展项目予以政策上的倾斜，对社区公益性和福利性项目给予必要的财政补贴。同时，要帮助协调社区内外的各种关系，鼓励和吸引社区各社会力量参与社区管理，并合理引入市场机制，由政府通过购买服务的方式，让更多的社会组织、私营企业和民众有偿参与到社区建设的各项事业中，促进各种社会资源的整合，实现社区资源的优化配置和合理利用，从而有效解决社区化管理所面临的资金和财力短缺的问题。三是大力培育和发展社区自治组织和非营利组织。在社区自治的启动和发展中，首先，要进行规划和动员社区群众，并通过政策、法律和经济手段，协助社区提供有效服务，尽可能地满足各层面社区群众的需要，增强其认同感和归属感，进而促使其自觉参与社区的自治和建设。其次，要制定和实施公平、透明化的管理政策。让包括来沪人员在内的社区民众都能得到公平对待，均能享受到均等化的基本公共服务，并建立科学有效的利益诉求机制，优化和畅通社区民意的表达渠道，依托社区网络平台，及时了解不同利益主体的需求和诉求，维护社区群众的合法权益，确保社区自治的健康发展。第三，要加强对社区自治组织和非营利组织的有效监督，对可能出现的偏差及时纠正。此外，还应对社区管理与发展规划和项目的运行状况、实施效果等，协助进行科学评估、价值判断和必要调整，以确保社区化管理按照既定的目标稳步推进。

（二）着力构建能力型基层组织，充分发挥社区党组织的引领作用

党的基层组织是党的组织体系的基础，是党同人民群众直接联系的桥梁和纽带，是基层组织中的领导核心。显然，社区基层党组织的作用发挥得如何直接关系到社区建设的成效。针对城郊结合地区基层党建工作所面临的诸多压力和负荷日益增加的情况，为适应区域经济和城乡一体化发展的需求，一是要加强社区基层组织建设。组织部门在居（村）委会干部选举、选派、使用上要坚持“任人唯贤、科学民主”的原则，严格选人、用人制度，将真正“想干事、能干事、干好事”的基层党员及群众充实到社区居（村）委会“两委”班子，成为群众的“代言人”。为加强社区“大联动”，可在行政村中，推行“警官+村官”建设模式，即选派公安派出所责任区警长或社区民警担任村委会党支部副书记，使其参与到村的管理中，增强农村社区党组织的力量；同时要坚持从严管理，定期进行民主测评考核，对一些素质和能力低下的干部要及时进行调整；并以培训为重点，加强对基层干部和社区工作者专业化、职业化的技能培训和法律法规的教育，增强其与城郊结合地区社会管理重任的匹配性，提升基层政权的凝聚力。二是要实现党建工作在社区基层的全覆盖。要对“动拆村、改制村、城中村、村转居”的社区，大力推行村村联建、村居共建的党建模式，尤其要在来沪人员集中的村级组织中探索建立村民党支部，发挥党员在外来流动人员管理中的骨干作用。三是要积极培育基层社会组织。党组织要重视社区业主委员会、群众性活动团队、社会公益性组织的建设，培养一支专兼结合的正规化、专业化的社区服务队伍，倡导居民间的互动服务，提高基层组织的自治能力。要通过对社区组织的党建引领、政策扶持、规范引导，整合和引入社会力量，让社区组织承接政府部门转移的职能，弥补目前上海城郊结合部社会管理力量不足和解决政府公共服务成本高等问题。

（三）着力构建自治型管理机制，充分发挥社区自治组织在社区管理中的主体作用

行政管理的理论和实践表明，政府的能力是有限的，要弥补政府此方面的不足，就应实行共同治理，走民主自治的道路，这是现代社区发展的必然趋势，也是上海城郊结合部推进城乡一体化建设的必然选择。对此，各级政府要不断加大社区自治组织建设的推进力度。一是要充分发动和依靠基层组织，积极承担起宣传、引导、扶持、培育自治的职能，引入社区建设理念和成功经验，做实做强居民委员会自治组织；大力培育和发展各种类型的公益性、志愿性的社区组织，包括社区工作委员会、志愿者团体、慈善组织、群众性文体组织、科普组织等；弘扬社区志愿服务精神，加强和规范社区志愿服务工作，推进志愿服务的制度化、常态化。依托社区自治组织和自治制度，实行社区群众的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。二是要建立健全管理民主化、服务自主化的社区自治机制，强化自治组织的功能定位和服务职能，赋予其在社区自治管理中对有关事项的决策权、日常事务管理权、民生建议权等自治权，促进社区自治的自我完善、自我发展、自我提高，真正实现社区事务“策由民定、事由民理、权由民用”，推动政府行政管理与基层群众自治管理的有效衔接和良性互动。三是要把保障和改善民生作为社区社会管理的最前端，建立上情下达、下情上传的群众利益表达、处置、反馈机制，充分听取民情民意，加强对社会矛盾的源头治理，并通过广泛开展基层党组织和党员联系服务群众活动，切实加强城郊结合地区的群众工作，密切党群干群关系，提高社区居民的认同感和归属感，使广大居民群众自觉而又积极地参与到社区建设的各项事业中。

（四）着力活跃群众性文化，充分发挥社区文化建设在社区管理中的助推作用

“国民之魂，文以化之”。党的十七届六中全会作出推动社会主义文化大发展大繁荣的重大战略部署后，我国各地均掀起文化建设的新热潮。社区文化既是我国社会主义文化体系中重要组成部分，也是我国社会主义精神文明的重要象征。从上海城郊结合部社区文化现状和发展趋势看，尤其是在农村社区，一是要通过多种形式大力宣传发展社区文化的意义、目标和任务，培育和增强村民和来沪人员的社区文化意识，并通过开展丰富多彩的文化、体育等活动，满足社区不同群体的精神文化需求，使群众在社区组织的文化活动中，陶冶情操，提高综合文化素质，培养和造就城市人的文化性格和良好的城市文化氛围，提高社区的凝聚力，提升社区群众对社区的归属感和认同感。二是要充分发挥区、街镇文明办的作用，把社区文化进一步纳入地区精神文明建设中，理顺社区文化的管理体制，调整各类组织的功能和协调方式，并根据不同社区文化资源、文化传统的特点和不同时期文化建设的重点，引导传统的群众性文化活动向社区文化、企业文化、家庭文化延伸，鼓励居民积极参与健康向上的文化活动，远离庸俗、低俗和粗俗的不良文化，逐步向高雅文化、精品文化、科技文化的层次发展，因地制宜地形成不同社区的文化特色。三是设法开辟增加社区文化建设投入的渠道。一方面，政府部门要对社区文化工作制定专门的鼓励和扶持政策，增强社区本身的造血功能；另一方面，呼吁社区企业、集团和慈善组织予以相助，改善社区文化设施，支持社区文化的发展。为此，可借鉴国内成功经验，将辖区内个体文化事业的审批权下放到街镇层面的社区文化中心，扩大街区和社区文化站的经费来源，并确保资金取之于民、用之于民。此外，在居民中培养和造就一支热心于社区工作的业余工作者队伍，活跃社区文化娱乐和体育等活动；并通过严格前置条件、加大打击力度等措施，防止低俗文化场所的滋生和蔓延，为城郊结合部建设文明社区、和谐社区、平安社区积极创造有利条件。

（五）着力构建严密型控制网络，充分发挥“信息+科技”在社区管理中的辅助作用

“信息+科技”是城市现代化、信息化、集约化的重要标志，是社区建设顺应现代化发展潮流的必备要素，是社区治安管理有效驾驭社会治安局势的重要手段，对实现社区可持续发展具有重要、积极的辅助作用。一是要打破部门和行业壁垒，充分整合分散在各政府职能部门的各类信息，并进一步拓展综合管理功能，建立集行政管理、便民服务和应急反应等一体化的社区管理综合信息平台，建立由公安、工商、城管、卫生、劳动等多个政府部门参与的信息共享、管理互补、服务互动的联动机制，着力在整治社区突出治安问题与加强社区前端管理、治安基础防范、服务咨询等工作中形成合力。二是要加大对社区图像监控、识别查验、数字终端等信息处理传输网络系统建设的投入，扩大系统建设覆盖面和信息利用率。通过社区运用“物联网”技术，引入和发挥“智能化出入识别查验系统”、图像监控系统的作用，实现对“人、车、事、物、场所”的全方位监控和有序管理，着力解决人口动静态管理相结合、人性化与智能化管理相结合的问题。三是要提升人、房基础信息质量和应用效能，依托目前较为完善的“两个实有”（实有人口、实有房屋）信息数据库，构建实时动态、覆盖全面的综合信息管理平台，加强对实有人口的管理和服务，实现对流动人口与本地居民的趋同服务管理。就上海城郊结合部而言，必须大力发展高端产业，同步跟进综合配套改革，深入探索“以房管人、以业控人”的有效途径，不断调整优化区域的产业和人口结构，控制重点地区的违章建设规模，强化出租房屋管理，合理进行人口规模调控，推进城乡一体化进程。同时，要不断探索建立公安机关主导下的社会力量联勤联动机制，加大对社区信息化力量和专业人才的指导、培养力度，加强公安辅警、社区保安、综治协管等辅助队伍的建设和监管，并广泛发动和依靠群众，为动态安防、静态安防、流动人口管理等各项工作提供有力的信息支撑，切实把矛盾解决在社区，把稳定落实在社区，把和谐构建在社区。

六、结语

社区化管理是一项长期而又复杂的社会工程，需要不断探索和创新，就上海城郊结合地区而言，目前还只是处于初期阶段，有待于继续完善和发展。笔者以为，在社区化管理的推进中必须坚持以科学发展观为指导，注意把握以下几个方面：一是要因地制宜。除宏观上作系统的规划和统筹安排外，还要考虑到各社区存在地理位置、自然环境、人员构成、文化传统、整体发展水平等方面的差异，允许各社区根据自己的实际情况和需要自主地组织和管理，切忌“一刀切”，更不能以行政命令式加以限制。二是要量力而行。推行社区化管理的主要目的是，扩大基层民主，引导和实现居民自治，而不是一味追求“封闭式”、“智能化”管理设施等硬件投入，对于在资金储备、财力支撑上确存在一定困难的镇和行政村，还是要把工作重心放在软件建设上，即大力引导和鼓励社区群众广泛而理性地参与到社区建设和社区服务管理事务中。三是要循序渐进。要把推进工作建立在有计划、有重点、有步骤的基础上，在重点村、重点社区先行试点，待时机成熟后，再分批次向其他地区延伸。绝不能不分情况，搞统一进度，急躁冒进，欲“毕其功于一役”。

Humble Comment on the Community Management in Shanghai Urban Joints from the Perspective of Social Management Innovation

Yang Jie, Yao Wenwei
(Baoshan Branch of Shanghai Municipal Public Security Bureau, Shanghai 201900, China)

The implementation of community management in Shanghai urban joints is not only an important measure to promote the innovation of social management in the light of scientific development theory but also a new exploration to fit present situation, satisfy public expectation and new demands. The implementation of community management in Shanghai urban joints is significant to speeding up the unification of the cities and countryside, strengthening the community democracy and autonomy, construction of harmonious community and so on.

Urban Joint; Community Management; Unification

D631

A

：1008-5750(2013)04-0014-(08)

10.3969/j.issn. 1008-5750.2013.03.003

2013-04-01 责任编辑：何银松

杨杰，男，上海市宝山区副区长，上海市公安局宝山分局党委书记、局长，本刊编委；姚文威，男，上海市公安局宝山分局指挥处干部。