强化出入境管制手段，夯实出入境服务根基——以新《出入境管理法》实施为背景

张 君，俞 皓

（上海市公安局出入境管理局， 上海 200135；上海公安高等专科学校， 上海 200137）

强化出入境管制手段，夯实出入境服务根基
——以新《出入境管理法》实施为背景

张 君，俞 皓

（上海市公安局出入境管理局， 上海 200135；上海公安高等专科学校， 上海 200137）

新《出入境管理法》的实施对于改进公安出入境管理工作，维护国家主权、安全和利益具有重大而深远的意义。在复杂多变的社会环境下，公安机关出入境管理部门不仅要树立服务理念，最大限度地保证正常人员合法的出入境权利，而且要严格依法强化出入境管制手段，注意发现和阻止危害国家安全人员出入国境，维护好国家安全和社会稳定。

出境入境管理法；管制；手段

一、引言

随着我国对外开放和国际交往的日益深入，出入境人员的数量呈现迅猛增长的趋势。据统计，1978年我国出入境人员只有500多万人次，而到2011年则达到了4.11亿人次，增幅超过82倍。从2011年全国出入境数据分析，其中内地居民出入境共计1.4亿人次，占总数的34%；港澳台居民出入境共计2.17亿人次，占总数的53%；外国人出入境共计5412万人次，占总数的13%。由此可见，以往出入境人员“数量少、事由单一”的情况已不复存在，取而代之的是出入境人员“大进大出，快进快出”等情况。

我国与世界各国人民通过频繁的出入境活动，进行政治、经济、文化等各方面的交流，是让中国了解世界、让世界了解中国的重要途径。新的历史条件下，出入境管理工作与经济社会发展和人民群众的联系更加密切，服务对象更加广泛，服务内容更加丰富，服务要求更加多元。

但是，我们也要看到，当前世界多极化、经济全球化的趋势日益加强，国际恐怖主义威胁增加，非传统安全威胁加大，境外势力插手人民内部矛盾的情况屡见不鲜，社会不稳定因素燃点变得愈来愈低。这给出入境管理部门带来了一个新的挑战，那就是如何在复杂多变的社会环境下，一方面放宽出入境限制，最大限度保证正常人员合法的出入境权利；另一方面加强出入境管制，发现和阻止危害国家安全人员出入国境，维护国家安全和社会稳定。这是考验公安出入境管理部门应对和驾驭各类复杂局势能力和水平的一个课题。以下，笔者想结合2013年7月实施的《中华人民共和国出境入境管理法》（以下简称新《出入境管理法》），就如何强化出入境管制手段、提升管理效能作一些思考。

二、新《出入境管理法》实施背景下强化出入境管制手段的现实意义

关于出入境管制（immigration controls）的内涵，学术界有不同的看法，笔者认为，其主要是指公安机关出入境管理部门严格依照法律规定，加强各项管理工作，防范与阻止危害国家安全的人员出入国境，打击与查处各类违法犯罪活动，维护国境安全与社会稳定。

（一）强化出入境管制手段是实施新《出入境管理法》的重要内容与客观要求

新《出入境管理法》中有很多条文都涉及加强出入境管制方面的内容，这为加强出入境管制工作提供了法律依据和保障。一是为出入境管制提供了强大的信息化支撑。新《出入境管理法》总则中第5条规定“国家建立统一的出境入境管理信息平台，实现有关管理部门信息共享”。可以预见，未来不久的出入境管理信息平台中必将嵌入管制功能。二是为出入境管制措施提供了新的法律接口。新《出入境管理法》总则中第7条规定“经国务院批准，公安部、外交部根据出境入境管理的需要，可以对留存出境入境人员的指纹等人体生物识别信息作出规定”。该条款是具有开放性和预见性的法规，美国政府建立有关采集入境人员信息的工作机制是“9.11”事件后政府花费近十年的时间完成的，新《出入境管理法》能够较有前瞻性地增加该条款，为更好地维护国家安全提供了法律保障。三是对出入境管制水平提出了新的要求。新《出入境管理法》总则中第8条规定“履行出境入境管理职责的部门和机构应当切实采取措施，不断提升服务和管理水平，公正执法，便民高效，维护安全、便捷的出境入境秩序。”该条款明确规定各级出入境管理部门要发挥职能作用，维护国家安全。四是对部分出入境管制手段做了更加具体的规定，增强了可操作性。新《出入境管理法》第三章第21条规定了签证机关不予签发签证的六种情况，并可不说明理由，第31条规定了不予签发居留证件的五种情形。出入境管制工作必须借助各种手段，而对签发签证、居留证件的控制是加强外国人管理工作的一项重要手段。新《出入境管理法》将拒签等措施具体化为法律条文，这有利于充分发挥出入境管制手段的作用。

（二）强化出入境管制手段是在国际国内形势愈发复杂情况下加强公安出入境管理工作的必然要求

在新时期，我国更深入参与全球化进程，国际问题与国内问题相互交织，内政与外交相互影响，一些前所未有的社会问题进一步增多，人流、物流、信息流速度加快，整个社会的动态性进一步加强，公安机关维护国家安全和社会稳定的内涵不断扩展，任务日趋繁重。公安出入境管理部门负责出入境证件和人员的管理，如何在大信息流量和动态环境中充分利用出入境管制手段，发现可疑人员，采取必要措施，已成为公安出入境管理部门必须尽快解决的课题。

（三）强化出入境管制手段是保护公民出入境权利的重要条件

出入境管制与保护公民出入境权利并不是一对矛盾，相反，两者是相辅相成，辩证统一的。严格而高效的出入境管制措施有利于推动我国出入境政策的进一步开放。第一，“管住该管的人”是出入境管制的一项重要原则，如果施行得当，明确管制范围和重点，则合法的出入境人员将会得到更自由的出入境权。第二，规范的出入境管制措施会进一步保证公民的出入境权利。公安出入境管理部门在管制工作中做到“该管的及时管、该撤的及时撤”，比如在特定身份人员报备中，对于报备人员离职且不具有其他不准出境情形的，应进一步督促报备单位及时撤销，从而保护公民的合法权益。第三，高效的出入境管制工作有利于维护出入境法律法规的尊严。利用合理的出入境管制手段维护国家安全，将会极大地促进出入境管理法律法规在社会管理中的具体运用，维护法律尊严。

（四）强化出入境管制手段是提升国家出入境管理水平的重要体现

检验一国出入境管理的水平，不仅要看出入境政策的宽松程度、服务质量和信息系统建设的优劣，更要看出入境管制手段和机制是否完备。例如，能否从掌握的上亿条出入境数据中找出那些需要关注或应限制在华停留、出入境的人员信息？能否进行大数据量的滚动比对？能否有统一的标准进行出入境人员信息核查？能否在各类出入境证件申请中甄别发现可疑人员？能否将出入境证件管理数据库真正与实有人口数据库对接？这些都涉及到出入境管制手段的运用，它是检验一个国家出入境管理水平的重要标志，是使我们能走在亚洲乃至世界移民管理工作前列的重要保证。

三、当前我国出入境管制工作存在的主要不足

在近些年来的实际工作中，我国公安出入境管理部门积累了奥运会、世博会等专项查控工作的经验。但是在新《出入境管理法》背景下，从更高层面审视出入境管制工作，我们发现仍存在一些需要重视和改进的方面，这主要表现为：

（一）部分民警还没有转变理念

一是在出入境管理部门为谁服务的认识方面有偏差。在实际工作中，由于近年来我国出入境管理部门不断推出惠民、利民的便利举措，大力推行网上办事等项目，部分出入境民警片面强调为民服务理念，不够重视出入境管理部门应有的发现和打击违法犯罪的功能，这正是公安机关为谁服务意识模糊的反映。二是在出入境管理部门如何服务上认识有偏差。有少数出入境管理民警习惯将服务和管理机械地割裂开来，服务就只讲服务，管理就只讲管理。这样造成了两个极端，或做事没有原则，或扩大人民群众的对立面。

（二）管理体制上还不够完善

一是在机构设置和管制功能方面有缺陷。出入境管制工作分散于出入境办证、办案、管理等工作中，但我们缺少一个部门高度集中地开展管制工作，造成管制工作中存在各自为政、粗放经营、低水平运作等问题。二是未形成明确的工作导向和考评机制。围绕管制工作各环节所进行的考评还不够，考评导向多是“叫你管的，必须管住”，而不是“应该管的，必须管住”，这从另一方面制约了出入境管制能力的提升。

（三）工作机制还不够健全

一是出入境管理部门与边检部门在管制工作上没有形成合力。严格来说，出入境管制手段是移民管理的一部分，涉及出入境管理和边检两个部门，而长期以来由于体制的关系，出入境管理部门和边检部门在管制信息方面不能充分共享，缺少工作合力，形成了工作壁垒。例如，在72小时过境免签人员的管理工作中，双方合作还不够紧密。二是管制工作中“跨前一步”意识不够。一方面，出入境管制工作应为出入境服务做好保驾护航；另一方面，我们还应积极为其他警种或部门提供管理接口，共享数据和工作手段，做好管制的“内循环”。三是有关部门管制工作职责不明确。出入境管制应是明确由相关部门依法提出，出入境管理部门依法实施的一种工作手段。不属于出入境管理部门管制的，不能由出入境管理部门大包大揽，而应按照各自职责管理，做到守土有责。比如，外国领馆通报的有严重性暴力前科的人员入境停留，出入境管理部门可以在签证管理上履行管制的职能，但其他有关政府部门也要主动履行相应工作职责，做好管制的“外循环”。

（四）规范与标准还不够统一

一是出入境管理部门缺少一套系统、完整的出入境管制工作规范。目前，关于管制的范围、对象、手段分类、职责分工、审批程序、监督保障等，相关法律法规都没有作出系统详尽的规定。二是各地在一些管制标准的操作把握上还不够统一。

四、在实施新《出入境管理法》的背景下，对强化出入境管制手段的对策建议

（一）转变观念，将出入境管制工作置于重中之重考虑

一是广大出入境管理民警要深化认识，切实增强出入境管制工作的责任感和紧迫感。各级出入境管理部门应充分认识到新形势下出入境管制工作的重要性和必要性，要借助新《出入境管理法》的实施推动对出入境管制工作机制的调研，制定符合实际的管制规范。二是树立管制优先理念。管制是做好服务的基础和保障，出入境的任何工作都离不开管制，良好的管制措施可以增强决策的科学性，把各种出入境信息“变活”。在出台相关政策和措施前，我们必须优先考虑管制机制是否完善，这样才能确保其运行顺畅。三是将“管制于无形”的理念贯穿出入境管制工作始终。强调管制并不是一种倒退，更不是要像计划经济时期那样进行严格审查。相反，出入境管制应是无声无息地进行，一方面，正常的出入境人员丝毫不会受到影响，另一方面，出入境管理部门又能准确锁定需要管制的对象。比如，工作中我们如何发现双重国籍人员？目前做法是查验护照记载的出生地，然后由窗口民警进行询问。笔者认为，如果要加强这方面的管理工作，我们可以从小处着手，改变外国人签证申请表式样，要求原出生地为中国的外籍人，必须填报中文姓名、原住址及在华家庭成员情况，这样操作就可以使我们在无形中达到目的。

（二）建章立制，设立专门统一集中的出入境管制机构

一是各级出入境管理部门应建立专门统一的出入境管制机构。该机构对涉及的管制信息进行高度集中的管理，有效整合各方面信息，将管制工作全面落实到办证、办案及日常管理工作中去。二是按照“高度集中、统一规范、分工负责”的原则，制定出入境管制的工作规范。出入境管制具有精确性、时效性、综合性等特点，我们要制定相应的工作规范，合理划分工作职责，明确工作程序，建立奖惩机制，使管制工作有效运行。

（三）抓漏治顽，不断提升出入境管制能力

一是查找薄弱环节，提升管制水平。除了继续做好不准出境、入境人员的管控及法定、特定身份人员的报备外，我们要从工作实际出发，查找管制工作中存在的问题，并加以梳理解决。比如，吊销或宣布作废各类出入境证件，出入境管理部门应规定每个程序的时限，对已作出吊销决定或宣布作废的证件号码要在一定时间范围内进行出入境记录比对，防止漏管失控。同时，各类签证和居留证件作废库要与实有人口库信息互通，确保数据鲜活准确。又比如，对被判缓刑境外人员的边控和证件管理，也要有明确时限，各单位要明确职责，做到有效管制。二是立足自身，面向全警，提升出入境高端管制应用水平。对于其他警种在出入境管制方面的需求，我们要从公安工作整体出发，依据法律规定，研究有关措施的可行性。比如，相关单位通报了一批重点对象，要求出入境管理部门及时反馈他们的办证和出入境情况，我们应考虑建立大批量系统滚动排查机制，及时发现问题，并进行数据分析以便支撑实战。

（四）构建平台，为创新出入境管制工作提供技术支撑

一是抓紧构建统一的出入境管制信息平台。近年来，在公安部六局的组织指导下，全国建立了出入境管理信息系统，基本实现了信息共享。但从管制的角度审视系统建设，系统还有一些地方亟待完善。我们应加快建设步伐，将管制模块嵌入信息平台的各个方面。二是打通边检部门和出入境管理部门的信息壁垒。边检信息系统和出入境管理信息系统要加强信息对接，双方互相在系统内开通查询权限，对发现的可疑信息要做到流转通畅，充分共享。省市出入境管理部门要与当地边检部门建立更紧密信息交流机制。三是加强系统建设中中央事权的体现。出入境管理政策是中央事权的充分体现，但是笔者认为在系统建设中也要有所体现。比如，目前国内各地出入境管理系统分别由几个公司开发，实际工作中每个系统都有一定缺陷。每次大的系统改造，都会发生各种问题。笔者建议，为了保证管制的统一有效，公安部应统一建设信息系统，取代目前各地自建的模式。四是加强与外交部的信息共享与交换。笔者建议，公安部应加紧与外交部商研建立更快速便捷的信息交换机制。

（五）落实监督措施，依法慎用出入境管制手段

一是要依法使用出入境管制手段。出入境管制手段是在出入境法律法规的框架下实施的，任何组织和个人不得凌驾于法律之上滥用出入境管制手段，要设定各类管制手段的密级与查询、调取、使用权限及分级审批程序，同时建立管制工作档案和日志制度。二是要慎用管制手段。诚然，出入境管制是公安出入境管理的有效手段，但它也是一把“双刃剑”，如果使用不当会给我们工作带来被动。例如，对于外国使领馆要求核查在华本国公民信息的请求，我们应以一般查询为主，不能将要求核查人员直接纳入管制范围。三是要加强监督检查。要发挥纪检、督查等部门的职能作用，按照公安部“五不准”的要求，定期开展管制手段使用的监督检查。

（六）加强培训，打造一支能管理、善服务的出入境队伍

一是尽快建立出入境管理培训课程体系。任何工作都离不开培训，出入境管制工作也不例外。但目前整个出入境管理系统的培训工作基础还比较薄弱，还没有建立完整系统的培训课程体系，教材和专兼职教官也很匮乏。如果在出入境管制工作方面缺少有效而系统的培训，那么在实际工作中出现问题的风险就会增加。二是应在北京、上海、广州等大城市建立出入境管理培训基地。以上海为例，目前刑侦、交通、治安等警种都在警校建立了培训基地，这样一方面可以充分利用学校资源开展培训和科研，从而达到校局联动目的，另一方面可以形成辐射周边的专业培训效应。笔者建议，公安部六局应在北京、上海、广州等大城市建立出入境管理培训基地，以涉外案事件查处、外国人管理、办证服务三个专项业务为重点，整合培训资源，提高业务能力。三是边检部门和出入境管理部门的民警职后培训要合二为一。从实际情况看，两者警衔晋升的培训课程体系都有不足，不能很好地反映职后培训的实际需求，同时由于业务上不能互通，给实际工作也带来了负面影响。笔者建议，边检部门和出入境管理部门的民警警衔晋升培训工作要打破各自为政的局面，双方应当加强合作，明确出入境管理部门、边检部门的职后培训要求，形成培训合力。

公安部已为今后五年提高出入境管理服务水平作了整体谋划，我们相信在新《出入境管理法》实施后，以强化出入境管制手段为切入点，充分发挥公安机关出入境管理部门的职能作用，将会全面夯实出入境服务工作的根基。

Ponder over Methods of Reinforcement of Aliens' Exit and Entry Administration under the Background of Implementing the New Law on Aliens' Exit and Entry

Zhang Jun, Yu Hao
(The Aliens' Exit and Entry Administration Department of Shanghai Municipal Public Security Bureau, Shanghai 200135, China; Shanghai Police College, Shanghai 200137, China)

The implementation of the new Law on Aliens' Exit and Entry Administration is significant to the improvement of the aliens' exit and entry administration or protection of the national sovereignty, safety and interests. In the complicated and changeable social environment, the aliens' exit and entry administrative departments should have service notion, extremely ensure the legal rights of people to exit and enter the border, reinforce the immigration control methods by law and try to discover any person dangerous to the national safety to cross the border so as to maintain the national security and social stability.

Law on Aliens' Exit and Entry; Control; Method

D631.41

A

1008-5750(2013)04-0005-(04)

10.3969/j.issn. 1008-5750.2013.04.001

2013-07-16 责任编辑：何银松

张君，女，上海市公安局出入境管理局政委；俞皓，男，上海公安高等专科学校基础教研部中级教官。