公共安全保险体系建设刍议

□陈成昕

随着中国社会不断发展，城市化进程不断加快，社会生活中的生产安全、环境安全、食品安全、交通运输安全、公共服务安全、公共卫生安全、公共场所安全等公共安全问题日益突出。商业保险作为社会经济活动中一项有效的损害补偿机制，在政府公共安全管理政策的推动下，已越来越多地参与到公共安全管理活动中，成为公共安全管理的有效手段。但随着商业保险越来越深入与广泛地介入公共安全管理领域，两者在发展方式和发展要求上的差异也越来越明显。如何改善商业保险经营方式，并在此基础上建立公共安全保险体系，从而更有效地发挥保险的公共安全管理效用，实现保险保障公共安全价值，本文将进行探讨。

一、公共安全管理的主要目标

确保公共安全是现代政府的一项重要职责。公共安全管理就是以政府为主，为实现社会安全而持续实施的组织、协调、指挥、控制等一系列活动。公共安全管理的根本目的是消除威胁，预防灾难，挽救生命，保护财产，减少损失，并恢复、维护社会稳定和正常的生产生活秩序。归纳起来，公共安全管理主要有“遏制公共安全事故损害发生”和“补偿公共安全事故损失”两方面的管理目标。因此，建立有效的公共安全保险体系，必须围绕这两个主要目标进行。

公共安全管理是为了遏制公共安全事故及损失的发生。“物质危险”与“管理缺陷”是造成事故发生及损失扩大的主要因素，因此，公共安全管理的首要工作就是分析、评估属于“物质危险”和“管理缺陷”的各项风险因素，制订和落实安全管理制度与标准，并有效组织各项社会资源，采取有效的事故防治措施，用适当的手段弥补或控制“物质危险”和“管理缺陷”，遏制事故发生，减少事故损失，最大程度降低公共安全事故的损害。

公共安全管理应形成有效的安全事故救助机制，对事故受害者进行有效的补偿，将公共安全事故对正常社会生活的影响降到最低。以“物质危险”和“管理缺陷”为主要内容的风险因素总是不断演化的，即使有相对完善的事故预防与遏制机制也难以完全避免安全事故的发生，因此有必要建设完备的事故发生后的损害补偿机制，制订合理的补偿标准，建立高效的补偿程序，对事故损失进行有效补偿，以降低公共安全事故的损害，尽快恢复社会正常的生产、生活秩序。

二、公共安全保险的形式与作用

公共安全管理体系中的政府主导作用是不可或缺的，但面对公共安全危机，政府也经常暴露出种种不足，如资源配置效率低下等，以致真正亟需救助的对象往往得不到及时而充分的救助。因此有必要利用商业保险的成熟机制建立公共安全保险体系，借助保险在损害补偿中的专业能力，落实公共安全管理目标。保险公司目前开展的与公共安全相关的保险业务主要是基于自身在专业技术和服务资源上的优势，着眼于补偿公共安全事故损失，其经营的与公共安全相关的传统商业保险产品形式为“受害人损害保险”和“致害人责任保险”。

受害人损害保险以受害人因事故造成的直接损害为保险补偿的内容，受害人即被保险人，保险合同承保的保险事故即公共安全事故。在受害人损害保险中，保险公司依据与被保险人之间的保险合同，对被保险人因公共安全事故所遭受的财产或人身损害进行直接补偿。主要的保险产品有以受害人为被保险人的各类物质损失保险和人身伤害保险。常见的涉及公共安全的受害人损害保险有航空旅客意外伤害保险、社区居民家庭财产保险等。

致害人责任保险以致害人因导致受害人损害而承担的民事赔偿责任作为保险补偿内容，被保险人是造成受害人损害的致害人，保险合同承保的是致害人的民事赔偿责任。在致害人责任保险中，保险公司依据与被保险人间的保险合同，用支付被保险人经济赔偿的方式，间接补偿受害人所遭受的财产或人身损害。主要的保险产品有以致害人为被保险人的各类责任保险及部分信用保证保险。常见的致害人责任保险有机动车第三者责任强制保险，以及各类涉及公共安全的场所责任保险、产品责任保险、职业责任保险、产品与服务质量的保证保险等。

随着我国社会与经济的发展，公共安全风险呈现出越来越丰富而复杂的形态，公共安全事故所导致的社会负担越来越大，对社会发展的影响也越来越深远，仅仅依靠政府或公益组织的力量，已无法完全化解现代社会的公共安全危机，难以完全弥补公共安全事故对社会造成的伤害。将传统商业保险的成熟模式引入公共安全管理的初衷就是要发挥商业保险能充分运用各类社会资源的优势，完善和优化公共安全事故救助和补偿机制，填补社会救助形式的空白，提高社会救助形式的效能，以实现保险在社会公共安全管理中的作用。

三、传统商业保险的公共安全化改造

随着商业保险经营越来越深入且广泛地介入到公共安全管理领域之中，两者间的关系也越来越密切。越来越多的与公共安全相关的商业保险产品与服务被提供给社会，但传统商业保险在保障公共安全的同时，也暴露出其在公共安全保障效用上的局限性，甚至在某些条件下，还可能成为对其他公共安全管理手段的掣肘。传统商业保险在经营目标与经营模式中所表现出的与公共安全管理体系的局部不协调，影响了公共安全管理活动的有效开展，因此有必要对其中的失谐部分加以优化改造，以适应公共安全管理的发展要求，推动公共安全管理目标的顺利实现。在对与公共安全相关的传统商业保险产品和服务模式进行改造，构建公共安全保险体系的过程中，应考虑以下几方面问题。

（一）避免传统商业保险模式对于公共安全事故预防的消极影响

为防止事故发生，降低事故损害，在公共安全管理体系的设计中，应强化对致害人的行政处罚，严格界定其民事赔偿责任，增加致害人的经济负担，以此督促潜在的致害人尽到必要的关注义务，预防及控制事故损害的发生。现时，在我国各类行政处罚力度普遍不大的情况下，一旦有商业保险可充分补偿事故损害，就很可能会造成潜在的损害致害人不再如以前没有保险保障那样积极地预防事故发生，在事故发生后也可能不尽力施救。

为了降低或避免传统商业保险模式对于公共安全事故预防的消极影响，有必要对通常的保险补偿方式进行改造，使人们认识到：公共安全管理体系中的公共安全保险是以确保受害人得到必要、全面而充分的损害补偿为目标的，而并非要补偿损害致害人的经济损失。照此原则，对传统商业保险，尤其是致害人责任保险损害补偿方式中的免赔额、赔偿限额以及其他保险理赔条件进行改造，使致害人自行承担的经济损失足以促使其关注事故的预防和控制。在实现对受害人充分补偿的同时，又能督促潜在的致害人尽到必要的关注义务。

（二）全面补偿公共安全事故损害

传统商业保险中最常采用的与公共安全相关的保险形式就是致害人责任保险。出于规避道德风险的考虑，传统商业保险中的致害人责任保险在设计中都会强调被保险人应尽的危险关注义务，往往将被保险人的重大过失或故意行为作为保险责任免除的事由。目前，除机动车第三者责任强制保险外的其他各类致害人责任保险，都仅以被保险人的一般过失或无过失行为作为可承保的保险责任。此外，传统商业保险往往还将战争、核事故、环境污染等影响范围广、损害程度大的重大危险因素作为保险责任免除的内容，在保障了保险公司自身经营安全的同时，却使亟需保障的重特大公共安全事故的受害人无法通过保险赔偿来获得必要的损害补偿。保险公司为维护自身经营安全，实现利润目标，设定这些损害补偿限定条件，使重特大公共安全事故的受害人无法获得充分补偿，从而导致公共安全管理目标难以通过保险保障的途径充分实现。

保险公司关注自身经营安全无可厚非，在经营中追求经济利益也是正常的，但作为现代企业，承担其应有的社会责任也是企业经营的重要理念。至于与公共安全相关的各种保险保障，其经营者更应承担起必要的社会义务以及由此产生的社会成本，这也是保险公司参与公共安全管理的基础。因此，保险公司在确保自身经营安全的前提下，必须超越把利润作为唯一目标的传统理念，积极建立与传统商业保险经营有所区别的公共安全保险管理体系，主动承担更广泛的公共安全风险保障责任，科学地评估风险，合理地设定承保条件，有效地控制经营成本，将资源使用中的风险保障效率最大化，充分体现保险保障对社会安全的重要作用。同时，政府作为公共安全管理的组织者，也要鼓励和支持保险公司充分发挥保险损害补偿及时、资源使用高效等特点，以实现全面、充分补偿公共安全事故损害的管理目标。

（三）系统化地完善公共安全保险体系

保险行业现时所提供的与公共安全相关的保险产品虽较之前丰富很多，但仍不足以满足形式多样且不断发展的公共安全风险保障的需求，而现有的各种受害人损害保险和致害人责任保险产品，在对事故受害人的补偿上，也存在着最终效果重复的情况。立足于事故后损失补偿的各种传统商业保险形式，在实际运用于公共安全管理时，未形成统一整体，而且相互间协调能力较弱，使用保障资源的效率也不高。对于特定的损害补偿需求，不是缺少有效的保险产品保障，就是对受害人的补偿功能重复。传统商业保险在应对公共安全管理需求时，所暴露的这些缺乏预见、缺乏策略、缺乏组织协调的体系规划不足等问题，实际上降低了公共安全保险保障的效率。

建立适应公共安全管理需求的公共安全保险体系，应以填补空白、减少限制、提高效率和节约资源为目标，着重研究产品保障功能的合理划分，一方面要尽量满足公共安全保险保障全面覆盖的需求，另一方面要尽可能地避免最终的损害补偿功能发生重复。应统一规划建设公共安全保险补偿体系，以效率最大化为原则，完善公共安全保险补偿手段，使之成为公共安全管理的重要组成部分。

（四）防灾防损效用的扩展

传统商业保险往往更多着眼于事故后的损害补偿，缺少直接的防灾防损功能，而且大多要求被保险人自己负担纠正缺陷的费用，消弭已发现的事故隐患，做好事故预防工作。传统商业保险同时也往往缺少主动、科学的事故防范举措，更多体现了“救火式”的被动管理思路。由于更多地关注如何规避被保险人的道德风险，传统商业保险较少支持防灾防损工作。但机械地强调道德风险而疏于对事故预防工作的支持，往往会造成被保险人在现实中因客观上缺乏风险整改资金，主观上存在“不一定发生事故”的侥幸心态，而不愿及时、彻底地消灭已发现的事故隐患，导致原本可避免的公共安全事故因缺乏及时、有效的预防而发生，造成保险保障所具备的资源调配能力未能有效地作用于公共安全事故的预防，保险保障在公共安全管理体系中的价值未完全体现。

在公共安全管理的各项管理目标中，最大效率地运用所有可用资源来预防公共安全事故是极其重要的。保险作为一项风险管理资源相对集中的管理手段，应该充分发挥其对风险隐患及时、直接管控的作用，有效防止可预见的公共安全事故发生。例如，可以在道德风险可控的前提下，有条件地补偿被保险人为预防事故发生而支出的缺陷纠正费用，还可以补偿被保险人因纠正缺陷而影响其正常业务开展所造成的经营损失。通过减少因事故预防而导致的被保险人的费用支出和财产损失，支持、鼓励被保险人采取各种措施，主动、积极地预防事故损害，最大程度地提高保险的风险管理效率。

四、公共安全保险体系建设

依据我国目前的社会环境以及保险市场现状，若要全面、有效地建设并运用公共安全保险体系，应着重考虑以下问题。

（一）公共安全保险体系建设的主要途径

中国社会目前正处于转型时期，多元化的社会结构发生转变，使得中国社会面临的风险更加复杂多样，涉及的领域越来越多，事故发生频率越来越高，危害性也越来越强。仅仅依靠现有的政府力量，已不足以应对公共安全危机，而传统商业保险的经营习惯也不完全符合公共安全管理的要求，因此，建立公共安全保险体系势在必行。而改造传统商业保险的经营管理模式，以适应公共安全管理的要求，是构建有充分保障作用的公共安全保险体系最快捷有效的途径。

按照公共安全管理的要求，改造传统商业保险模式，发展独特的公共安全保险体系，既是公共安全管理的需要，也是商业保险的发展方向。为了顺应各方要求，发展公共安全保险需做到：首先，要有服务公共安全管理的观念。要围绕公共安全管理目标制定公共安全保险发展的各项策略和具体标准。其次，要有系统化的理念。从全局的风险保障出发，对管理的目标、对象、环境和资源进行通盘考虑。最后，要以保障效率最大化为原则，合理调配资源，以丰富保障方式，强化保障功能。

（二）公共安全保险体系建设的基本要求

公共安全保险体系的建设与运用应体现政府的主导作用。公共安全保险体系是由政府组织的更大框架内的公共安全管理的一部分，实现公共安全保险的效用，需要政府在施行公共安全管理过程中，进行统一协调和部署。政府指导建立的公共安全保险体系，应充分考虑公共安全的实际需要，对于重大的公共安全风险，可以立法方式确立公共安全保险产品与服务的标准，以此固化公共安全保险保障效用，完善整个体系的建设。政府还应利用政策支持手段，调配各种可用资源，进一步扶持公共安全保险经营单位，提升公共安全保险保障能力，优化使用保险保障资源，实现公共安全管理目标。

作为政府向社会提供的公共物品，公共安全保险还应具备公共物品的非排他性和非竞争性的基本特征。要确保公共安全事故受害人能够无差别地获得必要的损害补偿，同时还应支持公共安全保险的经营者具备必要的垄断经营地位，以巩固经营者持续不断提供适宜的保险保障服务的能力。保险公司按照政府要求，在开展公共安全保险相关业务时，不能简单地照搬传统商业保险的经营模式和发展思路，要服从公共安全管理的全局性目标，不再以自身的传统经营目标为主要考量依据，而是在保证企业经营基本安全的条件下，把全力以赴保障公共安全作为公共安全保险经营的最重要原则。公共安全保险保障必须充分发挥其在事故防治和损害补偿中的积极作用，服从于公共安全管理的各项目标，并与公共安全管理的各种手段相匹配，与其他公共安全管理手段互为补充、协同作用，推动公共安全管理目标全面达成。按照公共安全管理的要求，不断完善与优化公共安全保险体系，对现代社会公共安全的实现意义重大，有必要不断地探索和研究。相关机构和组织也有责任为实现社会公共安全作出贡献。只有在各方共同努力下，公共安全保险体系才能充分保障社会公共安全及其社会成员的安全。