社区治安供给模式及优化策略探析

臧建国

（南京森林警察学院 江苏南京 210046）

社区是指在一定地理区域上具有某种互动关系的和共同文化维系力的社会群体及其构成的活动区域[1]。社区一般包括四层含义：一是社区的基础是一定的地理区域；二是社区的组成要素是一定的人群集合体；三是社区的纽带是成员间的共同联系；四是社区的核心内容是在社区中的人们的种种社会活动及互动关系。其中，排除社区潜在或现实的危险与隐患，祈盼寻求和谐与安全是全体社区成员的共同需求与面临的共同问题之一。社区不但是社会治安产品的提供者，同时也是治安产品的消费者。

一、社区治安供给应当是一种“有效供给”

社会治安是一种公共产品。经济学一般把公共产品分为两个类别：一类是纯公共产品；一类是准公共产品。纯公共产品是具有完备公共产品特征的产品。它包括特殊意义上的公共产品，如法律、收入分配、宏观调控等；还有现实意义上的公共产品,如国防、社会治安、灯塔、水利设施等。准公共产品是具有一定“拥挤性”的公共产品,也即此类公共产品不完全具备非排他性和非竞争性,这类产品对消费者人数有一定的限制,因此,这类公共产品的效用是消费人数的函数。而社会治安作为一种良好的秩序状态,是与其他诸多公共产品紧密相关的综合性公共产品。社会治安的大量产品是为了防止损害社会秩序因素的发生,不需要或者说不直接由暴力工具生产。社会治安作为一种秩序状态,体现为一种无形的服务性产品。由此可见，社会治安是一种既包含纯公共产品又包含准公共产品的混合型公共产品[2]。

经济学中的“有效供给”一般是指在一定时期和一定价格水平下生产者 （厂商）愿意并且能够提供的相关产品的数量。判断一种产品供给有效与否，关键看其需求与供给是否达到平衡。供求平衡，则社会资源得到有效利用，人们的需求得到满足。反之，如供大于求，则因产品过剩而造成浪费；或者供小于求，则造成产品短缺而降低社会福利程度。私人产品是这样，公共产品也是这样。不过，私人产品的供求关系在市场机制的作用下，由产品的数量和价格决定，而公共产品的供求关系比较复杂，主要不受市场左右。就社会治安既是一种纯公共产品又是一种准公共产品的混合型公共产品来说，其供求关系根本上由公众对社会治安的需要和政治共同体提供社会治安的能力决定。其中，公众需求集中体现为公共秩序的改善、安全感的提升也即违法犯罪数量的减少，供给能力则在很大程度上取决于预防和打击违法犯罪的成本。简言之，打击防范成本决定社会治安供给，而违法犯罪数量决定需求[3]。

社区治安的有效供给是一个主观的和评价性的概念，同时也呈现出一种状态。作为一种社会经济活动，社区治安供给应当遵循市场经济活动中的供需均衡原则，按照满足消费者的需求来供给。另外，社区治安的有效供给主要表现在以下几个方面：

第一，在社会经济发展的不同阶段，社区治安秩序状态受到社会经济因素的影响。这种影响是有所差异的。这些差异使得社区治安服务的供需关系时刻处于动态当中。简而言之，社区治安的“有效供给”只是一种相对的含义，只能最大限度地做到与一定的经济社会环境相适应，并不完全意味着充分满足和适应各类安全服务需求。

社会治安是积极的治安行为与违法犯罪行为进行控制与反控制的过程,其最终目的是社会有序、稳定[4]。一般而言，某一时期内社区治安的控制力和破坏力两者之间的力量对比决定这一时期社区治安产品的供需均衡状况。当社区治安秩序的破坏力量弱小并能够被有效控制时，一种有序的社区治安状态就会出现，社区治安的供需均衡得以实现；反之，控制力量在局部或总体上抵不过破坏力量，一种失序的社区治安状态逐步呈现，导致违法犯罪增多、治安灾害事故频发和公众安全感下降。于是出现社区治安的供需失衡。

第二，社区治安服务需求本身是有矛盾和冲突的。治安服务需求具有多样性，不同主体的治安需求水平在同一地区都不能够完全相同，在不同的地区其治安需求水平就更不完全相同。很多情况下,某一阶层或某一阶层中的一部分人的治安需求很可能其他人并不需要,治安需求具有了某种程度的竞争性、排他性和独立性。治安需求的多样性，要求有多元化的治安供给。满足了公众个人的安全服务需求的一种治安供给，未必能够完全适应经济社会发展需要；反之亦然。故此，社区治安的有效供给必须把社区公众的治安服务需求作为导向，把提升公众安全感作为核心目标。

社区公众是否对某一时期的社区治安服务感到满意，并非仅取决于某一时期刑事、治安案件的发案数,而是在很大程度上取决于与其他时期社区治安环境的比较。概而论之，尽管公众对社区治安服务的初始效果不完全满意，但如果认为服务效果较之以前有较大改进，公众的满意率还是处于上升状态；反之，即使社区治安服务的初始效果较好，但较之以前未作任何改进，公众的满意率也要大大降低。在福利经济学中，这种情况被称作“适应性预期”。于是，可以运用体现社区治安状况的动态变化趋势的变动指标来评估其动态改进情况。当然，如果社会治安服务的供需均衡是以巨大的社会经济资源投入为代价的，即使是达到了绝对均衡，也不能视为是有效的[5]。

第三，从目前我国社区治安供给现状来看，城乡之间、地区之间社会经济发展状况的差异导致了社区治安供给方面存在较大差异。政府的基本职能之一就是维护社区治安秩序、保障公众的人身、财产安全。它也充分体现了公众的公共利益和公共诉求。基此，实现治安服务均等化的程度亦是社区治安有效供给的评估标准之一。

第四，社区治安的这种有效供给还体现在社区治安服务资源配置和运用最优化。社区治安服务与其他经济活动一样，是需要一定的经济资源投入的。显而易见，为维护治安秩序，社区投入的资源在短期内是有限的，即社区治安服务资源投入量是变化较小的。因此，在现有资源投入条件下是否最大限度地增进了公众的安全效用、提高了资源配置和运用的效率也作为评估社区治安有效供给的标准之一。

二、经济学视阈下社区治安供给模式及评析

从经济学角度研究社区治安供给,第一，应当解决社区成员的人性假设问题。经济学的人性假设指的是理性经济人,社会个体是自利的,决策的判断基于成本——效益考量。社区成员的人性假设是复杂的,既包含经济人本性,也包含社会人特性。因此,社区治安供给不是单一的市场供给行为。第二,社区作为社会基本构成单位,其安全与和谐对社会包括国家安定具有的价值重大。因此,社区的治安供给部分又具有公共产品特性。

（一）政府供给是最基本模式，但投入不足、产出效率低。

以社会公共产品形态出现的政府行政性治安产品,在生产之初是期望覆盖一切社区的。所以,理想状态下,即使没有其它模式,任何社区已然保有一定份额治安产品。满足安全需求是政府的职责,因此,政府性治安供给是社区的最基本供给模式[6]。

作为公共产品出现的政府治安供给是相当有限的,其消费特征是非竞争性与非排他性。在实际消费阶段,由于公共治安投入不足，公共治安产出的低效率等因素,大部分社区呈现出公共治安产品供给不足,甚至部分社区、个别社区还呈现出无法享受任何公共治安产品的情形。另外,政府提供治安产品的关键在于治安选择的规则，即如何得以显现真实治安偏好。因社区成员的人性非单一经济人,在其开始表达治安偏好时,不能够完全从属经济学原理,所以,即便是在个体社区内也必定存在部分社区成员无法满足治安需求的状况。于是,社区的必然选择是在找寻其他治安供给或自己开始治安产品生产。

（二）市场供给符合经济规律，但业务范围狭窄、一定程度上缺乏合法性。

西方经济学理论认为,如果一种产品(服务)是纯粹的私人品,在完全竞争市场条件下,是能够通过市场机制来达到其供求平衡的结果的。市场供给是指专门的企业,在纯粹的市场机制条件下，向社区整体或个别社区成员提供相关的安全产品或安全服务。该部分的治安供给是最为符合经济学原理的模式。如社区居民花钱聘请保安（辅警）人员或由物业管理公司对社区进行巡逻、守护等安全管理工作；私人保镖为社区居民提供人身安全服务；私人调查所进行的相关事务调查等。

在市场机制的作用下，企业关心的是向消费者收费的问题,而社区作为同质性社会群体与一般消费者存在显著差别。1.市场以分散决策、价格信息、利润动力等作为运行机制,要求企业能够成本——收益对称,社区决策则相对集中,社区中人员行为的信息传递并不单一依靠价格,人员动力也并非单纯来自利润；2.厂商通过市场机制,通过“排除非购买者,对同一产品收取不同的价格支出”[7],产前契约等方式使得消费者确实可以真实显示偏好,厂商也可以收回消费费用,但社区成员具有显著社会性,如果商业行为并不是完全限于个体,那么对治安供给的偏好则不能充分表达;3.厂商一般通过企业组织来提供治安服务,但社区是由多种组织形式来提供治安服务,社区成员对于治安服务是存在多样选择性的,这样对于市场供给就存在着大量的竞争。事实上,在社区范围内,仅仅是居民个体家庭区域内的治安服务适用市场供给模式,在整个社区层面,市场供给治安服务基本不可能实现。另外，相关企业对治安产品的供给在一定程度上违反了法律的规定①。

（三）产前契约行为有效遏制“搭便车”，但在实际供给中存在着博弈困境。

1975年,布鲁贝克尔(W.F.Brubaker)从个人偏好出发,全面详细地论证了契约前的排他性能够在社区范围内解决公共产品的搭便车问题,为社区产前契约治安供给奠定了理论基础。所谓产前契约,是在社区缺乏某种治安产品而该产品又为社区成员所必需时,在通过该治安产品前召集成员进行协商,若经过商谈之后大家在是否提供该产品上不能达成一致意见,那么资金就归还给社区成员。如果需要程度合乎要求,就可以契约模式治安供给。

一般社区成员对于产前契约有两种策略：一是由其他人提供资金,自己正好“搭便车”；二是由个体来支付相应的资金份额。显然，第一种只会促使全体成员都想来“搭便车”导致全体成员被排除的结果。故此,在实际治安服务供给中存在着一定程度的博弈。如果存在提供治安产品的决策过程中理性经济人隐瞒和歪曲真实评价的情形,就会导致治安供给陷入决策困境。

如果社区中对某种治安产品争议比较大,或赞成和反对者存在势均力敌的状况,这种产前契约的决策就会陷入困境。这就需要关键人物来一锤定音。所谓关键人物是对社区成员存在比较大的影响,并且直接承担生产责任的人。这种人是来源于社区的,其对社区有着长期、深刻的了解,可以根据社区的社会成本来进行决策。类似于马克斯·韦伯所谓的“魅力型领导”。故此,布鲁贝克尔提出关键人物对产前契约治安供给具有决定意义,如果缺失的话将会导致该模式无效供给。

（四）志愿联动加强情感互动，但供给投入较大、效益显现周期较长。

社区在其能量范围内，对于一些治安产品可以将社区成员的志愿性加以联动来实现的。这些志愿者为整个社区提供治安产品不仅仅是为获得报酬，更多的是一种成员与社区之间的情感、成员与成员之间的情感互动结果。如目前我国社区开展的邻里守望、治安联防、辅警、协警、协勤、协管、居民义务巡逻队、无偿看护队、治安志愿者、义务消防队等等。

钱穆曾经说过，一切问题皆由文化问题而起，一切问题都因文化问题而解。这种志愿提供治安产品与社区成员长期形成的社区文化关系密切。社区文化构成了社区内成员的心理、行为、价值趋同且保持稳定性的基石。这种文化既含有利他主义趋向的,也含有利己主义趋向的,还存在自由主义趋向的,必须根据不同的治安供给需求来培育。社区文化的不同形态,在一定程度上对于有效减少治安供给的“搭便车”现象,高效提供治安产品意义重大。但这种社区文化的形成需要的过程很长,还需要综合性的投入,并在满足治安需求方面的效益显现较慢。

（五）社区自治行为降低成本，但实际操作上存在困难。

社区会结合自身实际情况，加强自治，自主研发和提供其成员所需的治安产品。出于减少社区以产前契约进行治安供给时谈判费用和决策成本的考虑,社区成员可组建自己的私人管理机构。这种机构在一定范围上代表所有成员处理社区事务，如社区内部治安事务决策权、社区治安治理资源自主配置权、社区治安治理人员任免权、社区治安日常事务管理权和不合理的社区治安行政管理行为拒绝权等。该机构一般有两种形式：一种是居民社会团体，如居委会、治保会、业主委员会等；一种是企业促进联合体，由社区中的大小厂商组成。他们排他性地为社区成员提供治安产品。

虽然社区自治供给是民间的非专业、非正式治安供给方式，不仅能够弥补政府供给的不足，而且代替政府供给的许多功能，使得交易费用节约，但这种供给隐含着价值观和权力关系冲突，在实际操作层面上一定存在不少困难。如社区私人管理机构能否真正实现自愿性值得探讨。如果私人管理机构变成具有专制色彩的机构，那么就会损害民主价值与治安供给效率。此外,私人管理机构替代政府提供治安服务,对于那些被排除在私人管理机构治安供给之外的人而言,存在既失去政府原来提供的治安服务,也无法享受私人管理机构所提供的治安服务[8]。

三、社区治安供给优化策略探析

新制度经济学认为，政府提供公共产品供给，无法实现资源配置的帕累托最优。故此,努力扩展社区治安供给主体，增加供给模式或种类，优化结构，提高供给水平，在一定程度上最大范围满足社区安全需求，并且对于促进社区乃至社会发展都具有一定重要意义。

（一）发挥政府供给主导作用，引进竞争机制。

现代政府的重要职能是为社区提供公共产品，虽然公共产品具有非竞争性和非排他性，容易导致“搭便车”和投资不足等问题，但这种政府供给具有强制力，能够克服市场供给的不足。政府治理领域中的一项重要内容是社区治安供给，其结果的有效往往被视为是政府“善治”的表现。

新公共管理理论提出要打破政府独家提供公共服务的垄断地位，主张在政府公共服务领域中引入竞争机制。为此可以开放一些公共治安服务的市场,以契约的方式引入多元生产主体。用契约的方式把部分公共治安服务委托给行政机关中的个人,或者其他组织或个人。使政府与企业之间、企业与企业之间在一定程度上形成良性竞争。这样能够充分调动公共治安产品生产者的积极性,使得公共治安产品供给的低效率状况有所改变,从而有利于提高公共治安服务整体质量。

（二）确定市场供给的合法规则,与政府供给互补。

市场供给的价值在于提升社区内个体公民的安全满意度，从而为政府、私人管理机构供给减压。这种政府供给与市场供给并行的二元供给格局，是英美国家的发展潮流。虽然治安服务供给可以二元供给，但两者空间不能够交叉。公共性安全产品必须把社区公共领域作为活动空间，要扩展到私人领域不仅需要经过严格法律审批程序，而且还要接受立法机关、检察机关、媒体等的监督。市场性安全产品必须被严格限制在社区购买者私人领域内，不能涉及社区公共领域与社区其他成员的私人领域。市场供给安全产品必须是防御性，非进攻性。

政府应当把供给企业置于严格监管之下，以防止其侵犯其他公民的合法权益。由于政府供给不能满足部分社区成员在安全上的特殊偏好，故此在社区内存在市场安全供给。这种供给与消费作为纯粹市场交易行为，必须通过充分竞争来实现效益最大化，为此务必要彻底打破垄断经营的格局，降低寻租所造成的消费者损失。

（三）依托社区成员主体角色，倡导产前契约供给。

产前契约供给不仅能够反映最大多数社区成员的真实意愿，而且是完善法治、建立公民社会的基础。倡导产前契约供给首先要增强社区成员的参与意识。社区成员的参与在很大程度上受自身利益驱动,其目的是维护或促进自身的安全及相关利益。只有当其真正感受到社区治安状况与其利益息息相关,他们才会积极主动参与。其次要培育社区成员的契约精神，将其提升为解决社区公共事务的行为准则，是实现契约供给的关键。最后要排除障碍。社区所隶属的某些基层权力机构是契约供给障碍的主要来源。将这些障碍排除是实现契约治安供给的必要条件。

（四）加强社区文化培育，大力发展志愿供给。

中国社区结构的中间层由新兴社区志愿组织、非政府组织及其他社团组织等构成。它们通过提供志愿服务、组织志愿劳动等方式为社区供给治安产品，其治安供给在需求者可接近性、成本效益和慈善、服务质量等方面均具有独特优势。社区文化的形成往往不是仅仅由社区所能影响或决定，它与文化形态、法制制度、社会发展水平、结构等诸多因素有关。社区文化与志愿供给是相互促动的关系，有效的志愿治安供给是以良好的社区文化为基础的，而良性运作的志愿供给不但在一定程度上能够满足社区安全需求，而且也能规范社区成员行为，增进互动和互助，培育现代社区文化意识。政府部门应通过培育社区文化，引导、扶持和推动社区治安志愿供给。

（五）努力发展市民社会，提升社区自治供给能力。

现代社区以市民社会充分发育、工业经济和个人角色充分社会化为基础，但中国传统文化中缺乏公共意识和社会观念②，之所以出现社区自治供给在社区范围内有限的情形，是因为排斥了公共领域，与个人相对应的不是社会而是国家，人与人之间的关系不是完全意义上的社会关系等原因造成。故此，努力发展市民社会是必要的前提条件。倡导社区自治供给不排斥政府供给。这种供给在于引进市场机制，把国家投资的公共服务设施委托给非政府组织运作，使之充分发挥作用，来满足社区居民的安全需求。正如民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》所指出，“随着国有企业深化改革、转换经营机制和政府机构改革、转变职能，企业剥离的社会职能和政府转移出来的服务职能，大部分要由城市社区来承接。”

在社区建设中，政府要努力培育社区治安自治组织,在为社区治安自治组织提供培训与指导的同时一定要提供相关的财力支持。依托政府与公众的共同力量来为社区提供良好的治安产品。同时基于合理分配资源或资源的重新分配，依托社区自身力量，最大限度地发挥社区在治安领域中的自我组织、自我管理、自我服务的作用，扩大社区治安组织的自治功能，依托社区网络，以社区自治、公众参与精神来发展私人管理机构，使社区成员的治安供给需要充分满足。

社区治安供给不仅需要充分发挥政府的主导作用,而且需要市场的调节和补充。“治安治理”理念下多中心复合型社区治安供给的模式，是政府提供更多的间接服务(规范性的约束和强制力等),市场中的企业提供多样化、个别化的直接服务,公众和社会组织广泛参与的运行。社区治安供给主体是多元的，但就单独而言,其效用又都是有限的,不存在一种惟一最佳的制度安排。社区治安供给既不可能也没必要由政府垄断,政府可以发挥自身的作用,引进市场机制,运用多中心的制度安排,充分发挥公众和社会组织的作用，从而实现社区治安的有效供给。

[注释]：

①如私人调查（侦探）人员为相关事务调查而进行跟踪、盯梢等活动，没有任何法律依据，应属违法行为，直接侵犯了公民、团体合法权益，也扰乱了正常的社会秩序。

②林语堂说：“中国人是一个个人主义的民族，他们心系于各自的家庭而不知有社会。”

[1]王均平.社区治安体系理论选择及模式研判［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2010：122.

[2]陆 永.论作为一种公共产品的社会治安[J].中国人民公安大学学报(社会科学版)，2007，（6）：103；106.

[3]喻运鑫.社会治安的经济学评析(上)[J].公安学刊（浙江公安高等专科学校学报），2007，（1）：48-49.

[4]袁春瑛.论社会治安服务有效供给[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2011，（4）：44.

[5]俞秋明.社区治安供给的经济学分析[J].新西部,2008，(22)：39.

[6]Dem Setz·H.The Private Production of Public Goods[N].Journal of Law and Ecnomics,1970，（10）：13.

[7]李艳岩.治安经济学［M］.北京：法律出版社,2004：67.