从龚爱爱事件看户口管理制度的完善

廖于

（重庆警察学院 重庆 401331）

近日，陕西榆林神木县农村商业银行副行长、榆林市人大代表龚爱爱在北京持有20余套房产，总价值近10亿元人民币。与此同时，陕西“房姐”共有4个户口，她的四个户口不仅对应四个户籍、四个不同身份证号,而且跨越了三个省(市)——两个属山西,一个属陕西,一个属北京。“假户口”虽然其身份信息是虚假的，但它却披着合法的外衣。虽然涉嫌为龚爱爱违法办理户口的7名犯罪嫌疑人已经被依法刑事拘留，其中4人曾为公安民警，但人们不禁质疑这些“假户口”到底是怎么办出来的。况且，“一人多户”并不是个别现象：郑州“房妹”及其父母均有两套户口，山西纪委女干部张彦有两个分别落在北京和山西的户口。而“史上最牛女贪官”罗亚平更是拥有12个身份证、15个户口。这些户口乱象背后，是现实中户口管理制度的漏洞与缺失，是相当长时期户口管理这一基础性工作被弱化的结果。因此，很有必要对户口管理制度的完善作进一步的研究与探讨。

一、“多户口”的现状及危害

户口登记是户口登记机关以户为单位，对公民的身份、居住地和亲属关系等事项及变动情况依法登记在统一的薄册上的活动。户口登记的原则要求一个公民只能在一个地方登记为常住人口。

持有多个户口的情况对社会秩序的管理有着极大的破坏。一方面，违法犯罪分子用来掩盖真实身份，方便转移资产、出境外逃、高考移民或是重婚。安徽凤阳县公安局局长陶勇，利用职权伪造身份证，以便拿回扣和隐匿财产；郑州市二七区房管局原局长翟振锋把31套房产先在一家四口身上分摊，然后再给自己和女儿另办一个户口，把财富再一次分摊。广东汕尾烟草局局长陈文铸，持虚假第二身份证6年，频繁出入境赴澳门赌博；云南省丽江先胜中学校长罗华献利用曾经在先胜中学就读的高考落榜生的身份信息，为外省的9名学生办理虚假的身份证、户口信息，最终在丽江办理高考手续后参加高考；山西省太原市小店区西温庄乡西攒村，身为区人大代表的原村民委员会主任李俊文有4个“老婆”，共生育了10个子女，其中3个“老婆”和9个子女的户口都落在了村里[1]。当前反腐立度不断加大，既要求末端反腐更强调源头治贪，身份信息不该成为特定者随意更换的面具,更不能成为某些人钻空套利的把戏。另一方面，还有相当数量的其它违规的“多户口”、“无户口”情况。如将户口迁到城里后，农村户口没销等。而“无户口人群”、“人在户不在”、“空挂户”等更是成为了社会的一种普遍现象。2011年公布的第六次人口普查的数据中，全国有没上户口的 “黑户”1300万人。河南的某个县，查出5.8%的人没有户口[2]。

可见，公民拥有“多户口”则触碰了诚实守信的道德底线，它让一些人在买房、贷款、交税、计生、社会福利等方面享有多重待遇。公职人员拥有“多户口”则违反了奉公守法的法律底线，它为一些官员逃避监管、收受赃款、违法乱纪甚至偷逃境外提供了便利。

二、“多户口”反映出户口管理中存在的问题

户口管理是户口行政机关依照有关法律规定，收集、确认和提供公民身份、亲属关系、法定住址等人口基本信息的国家行政管理。户政管理的职权是由国家法律赋予的，户政管理活动的实施实际上是国家法律政策的实施，具有权威性、规范性、强制性。而以上户口管理所暴露的种种问题受到法律因素、人为操作因素、信息技术因素的影响。

首先，从法律规章制度上看，户口管理制度的法律依据是1958年颁布实施的《户口登记条例》，该条例在计划经济条件下制定，已滞后于当前社会经济发展的需要，其弊端表现在以下几个方面：一是条文不细。对户口、出生、迁移、死亡、变更更正等内容规定不详细。《户口登记条例》没有无户口人员落户问题、出国人员所生子女落户问题的具体规定，而是以批复、通知的形式由公安部发布。对相关人员履行实有人口登记、实有房屋登记的责任和义务没有明确地制约和处罚的规定，对入户调查人员的法律地位也没有法律法规保障，导致户口管理工作缺乏强制性和执行力，缺乏应有的国家权威。二是存在断层。《户口登记条例》规定“不按照本条例规定申报户口，假报户口的应当依法给予治安处罚，而新颁布的《治安管理处罚法》却没有对违反户口登记行为作出处罚规定。三是考评机制不科学，户口办理的随意性大，做好做坏一个样，办理户口登记责任追究机制也不健全。部分派出所存在非警务人员办理户口登记和居民身份证的情况，既违背公安信息网络安全管理要求，又给户口管理工作带来隐患。如有协勤人员以民警的警号和密码登录居民身份证受理系统，将居民的个人信息更改后，以“身份证登记项目错误换发”为由，将数据进行上传，为他人办理变造的身份证。

从人为操作因素来看，披着合法外衣“假户口”可以在出生入户、户口迁移、补录入户乃至死亡注销等户口办理环节中进行成本不高的违规操作而获得。例如利用虚假的证明材料如出生证、准生证办理出生入户；在办理户口迁移过程中，将本应作废的原户口保留；借口原来没有申报户口或原户口已丢失，进行补录，产生一个全新的户口；还有就是将已去世者的户口不销户，再进行户口信息的更改。当然除了多办户口的情形外，在户口管理过程还经常出现某些户口登记项目随意更改的问题。一些人出于某种个人利益的需要，将姓名、出生日期、籍贯、出生地、民族等项目随意进行更改。例如更改年龄上学、参军、工作；顶替他人姓名上学等。有的公民变更姓名竟达四、五次之多，既影响了人口信息的准确、真实，又造成了个别人因此来逃避刑事责任追究和承担法律义务。部分户口登记项目变更不及时的问题更为突出。主要表现在公民婚姻状况、服务处所、职业、文化程度、住址等项目上。这些项目的变更，只有在公民个人需要时，才向户口登记机关申请，多数人基本不主动履行项目变更申报义务，造成许多户口项目登记的失实。

从信息技术因素来看，我国人口信息管理没有进行更系统的全国联网工作，对于新生、死亡、离婚、丧偶等信息，公安、卫生、民政、计生等部门之间不能及时的进行互通，暂时只能实现部门内部的资源共享。这不仅影响了人口管理工作的效率，例如“准生证”难办以致成了“折腾证”。另一方面，不能通过信息的互通与比对，从源头上杜绝人口信息失实的现象。目前，人口信息管理系统只能单一、被动地记载人口信息项目，它的功能发挥在很大程度上受限于户口管理工作人员信息化的素养和工作的责任心。

三、对完善户口管理制度的思考

（一）加快户籍制度改革，实现公共服务的均等化。

体现在户口本上的不公平，大多并非产生于户口管理制度本身，而是相关各领域社会管理滥用户口造成的。而在2013年1月7日全国政法工作会议上，孟建柱已经提出将进一步推进劳动教养、涉法涉诉信访工作、司法权力运行机制以及户籍制度的改革。当下，依附于户口上的现实利益依然很多，政府依然在利用户籍分配紧缺资源、赋予特殊权益。多一个户口，可以绕开限购政策，绕开第二套房的高利率；多一个在北京、上海的户口，孩子在高考竞争中就获得了先期优势。由于户口的多种利益捆绑就加大了它成为寻租对象的可能性，培育了滋生户口腐败的温床。由此，必须加快户籍制度的改革，在《居住证》分步骤有计划给予新生代农民工身份确认的同时，要稳步的积极降低户口本上的“特权”，实现公共服务的均等化。实行户口与自由迁移理念相适应的、开放性的、城乡统一的、以居民身份证为准的一元化户籍制度，建立由国家依法对公民进行登记管理，确认公民身份，使户籍制度恢复其国家对人口资源的统计和对社会实施有效管理功能的本来面目，促使户口管理向人口管理过渡，最终实现“一证走遍天下”。

（二）进一步形成全国统一的户籍规范立法，并建立相应的户籍民警奖惩制度。

党的十八大提出要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，把“法治保障”纳入到社会管理体制中来。这也可以看出，我国在社会管理这个问题上依法治国的决心。

应通过全国统一的规范立法，规定户口管理的管理范围、性质特点、任务作用、基本原则等；户口业务的科学划分、任务目的、主要内容、基本要求、监督方式、违法处罚等；各项户口事务的申报、受理、监督、评测、奖惩的具体程序等。对无正当理由在法定期限内不进行登记申请的；无正当理由拒绝接受户口调查的；以及进行虚假户口申报、变更的都要进行相应的行政处罚，来提高公民进行户口项目登记、变更的自觉性，避免弄虚作假现象的发生，以保证户政管理的严肃性。

建立户籍民警奖惩制度。户政管理工作是一个严肃的法律执行过程。户籍民警要以自己的实际工作来维护户政法律、法规的严肃性，来保证户口管理各项业务的合法、准确、及时。从龚爱爱事件来看，一方面,“房姐”自身肆无忌惮、伪造四个户籍的行为要严究刑事犯罪责任。另一方面,更重要的是,为“一人四户”大开方便之门的户籍管理部门,同样也必须被彻查穷究,严厉追究相关管理人员的渎职或合谋伪造证件刑事责任。而为了保证户籍工作始终坚持在合法、合理的轨道内，须建立户籍民警奖惩和责任追究制度。对于维护户籍工作合法性、严肃性、登记准确率高、效率高的民警，要在考评后进行奖励和通报；而对于执法存在随意性，甚至为了某种私利违法登记户口，违法更改户口的户籍民警要进行惩处和责任追究，甚至法律制裁。

（三）强化人口信息化管理，实现资源共享，信息互补。

“多户口”问题是对社会管理基础性工作的挑战。应当进行更系统的人口信息的全国联网工作，增加全国人口高流动形势下的管理水平。部门之间可以互相提供完整、准确的公民信息和统计数据，确保公民信息的鲜活性和准确性。公安机关要与计生、人事和劳动保障、城建、工商、民政、司法、金融、信息产业等部门建立信息登记交互制度，实现资源共享，信息互补。例如，与公安刑侦部门信息共享可以查询犯罪记录；通过与社区居委会、村民委员会和社区警务平台信息共享，可以及时获取居民真实的居住地址信息；通过与民政部门的数据查询信息共享，可以确定夫妻关系的真实性，避免重婚现象的产生，还可以了解申领低保、经济适用房情况，甚至做义工、慈善方面的纪录；通过与医疗部门信息共享，可以及时掌握出生人口信息（血型、出生地等）、父母子女关系、死亡人员注销信息等。另外，还可以通过共享获得个人收入情况、纳税情况、就业失业情况、信用等级情况等信息，从而形成一个完整的公民个人信息链。这样的信息链环环相扣，还能防止户口管理人员的违规操作。当然，共享查询须分层级、分类别查询，不同的政府部门可以查到公民个人的不同资料，公民可以有条件地查到其他人的非隐私资料。

（四）以公民身份证制度和现代信息技术手段相结合，进行人口动态管理。

长期以来，我国证明公民身份的法定证件只有居民户口簿，1985年实行了公民身份证。户口登记属于静态管理的范畴；人口登记则属于动态管理的范畴。随着我国经济社会的发展，单纯依靠户口登记制度已很难进行有效的管理和监控，现在最大的问题是人户分离。改革的方向是人口管理方式以户籍管理为主向以口籍管理为主过渡，最终以口籍管理代替户籍管理。身份证是保护自己个人权力不受侵犯的证件。要以身份证制度作为建立社会信用体系的基本依据，实行一人终生一个代码制，实现开放、动态的户籍管理，使全国人口流动逐渐地有序化，并建立起社会信用系统，维护市场秩序。2011年10月29日，十一届全国人大常委会第二十三次会议经通过了全国人大常委会关于修改居民身份证法的决定。修改后的居民身份证法在居民身份证登记项目中增加了指纹信息，并规定：“公民申请领取、换领、补领居民身份证，应当登记指纹信息。”多数国家在证件中有指纹信息。应利用更换第二代居民身份证的时机，运用电子信息和生物技术，储存完整的个人信息，确保身份证的“唯一性”，同时扩大和提高在全社会使用身份证的有效范围。

（五）强化队伍管理，提高户籍民警整体素质。

户籍民警作为法律和户政管理工作的执行主体，其执法的严肃性和工作的严谨性关系到每个群众的切身利益，关系到户口登记项目和人口统计的正确性和真实性。例如北京海淀警方2009年办理的91人的假户案件中，涉及的23张《非北京生源毕业生报户口介绍信》，每一张介绍信的编号均被涂改。而当时北京市人事局开具的报户口介绍信中姓名、性别、编号等主要项目也多次遇到涂改的现象，为此民警多次与人事局进行核实，要求在涂改处加盖市人事局印章。市人事局工作人员告知，只要介绍信是市人事局开出的，即可直接办理。海淀分局人口处称，从未接到过任何文件要求民警到市人事局核查进京户介绍信及信上内容的真伪[3]。鉴于此，民警放松了警惕，未能及时发现介绍信存在编号涂改的问题。

因此。要加强业务培训，提高户籍民警整体素质。在法治化、民主化、科学化、网络化为主题的当今时代，要提高户籍民警的法律素养、业务素质、信息化素养知识、加强责任心。只有这些素质提高了，才能保证办理户口、身份证等工作的效率和准确性，才能保证户政窗口每项业务的合法性、合理性，杜绝随意性。要优化考评机制，以工作效果为导向，科学设置考核指标。将考核结果与评先评优、表彰奖励及倒查问责有机结合。完善信息管理考核机制，建立健全网上核查通报、入户跟踪访查、定期抽查等制度，及时发现信息采集中存在的问题，并督促整改。

[1]覃爱玲.多户口是如何“炼”成的[J].南风窗，2013，（4）.

[2]佚 名.附着在“第二户口”上的“福利”[EB/OL].http://sz.focus.cn/news/2013-01-30/2818556.htm.

[3]颜 溪.户口造假的途径有哪几种来源.[EB/OL]http://news.sohu.com/20130129/n364955823.shtml.2013-01-29.