边疆民族地区民间组织在乡村治理中的作用探析——以河口县A村老年协会为例

谭新雨

(云南师范大学历史与行政学院，昆明650500)

一、乡村治理与民间组织概述

(一)乡村治理

乡村治理，顾名思义，就是组织和动员乡村一切力量对具体乡村公共事务的管理和建设的活动，也就是将治理理论实际运用于乡村管理之中的具体活动。

我国传统上的乡村是以血缘和宗族为纽带的自然聚居村落，在乡村治理方面更多的是体现在乡村内部以血缘和宗族为纽带自发形成的非正式组织对乡村秩序的自我调节以及公共物品的自我管理和分配。而国家政权的不断渗透，尤其是村民委员会的成立，打破了传统上以血缘和宗族为依托的村民自治，更多地介入了以村民委员会为主体的乡村治理。与此同时，原本在乡村内部以血缘和宗族为纽带自发形成的非正式组织逐渐居于边缘地位，甚至趋于摆设。所以，现代意义上的乡村治理更多地体现了政治的性质。

(二)乡村民间组织

1.乡村民间组织的含义

民间组织也被称为非政府组织、非营利组织、第三部门，是政治、经济、社会发展的产物。通过对学术界不同学术观点的整合，并结合本文的典型案例，本文将乡村民间组织界定为:农民自发形成的不以营利为目的，借助农民让渡出来的权威，通过组织内部共同决策和农民参与协作，为实现和保障农民利益以及实现乡村自我管理和建设的社会组织。

2.乡村民间组织的分类和特征

乡村民间组织因其自身的特点以及学术界概念界定的多样性可以分为不同的类型。由于各学者的侧重有所不同，分类众多。主要有李文棋、谢菊等人的两分法;俞可平、程同顺等人的三分法;王习明等人的四分法;以及李熠煜的五分法。

李熠煜将现在乡村中的民间组织分为五种:一种是和官方有密切关系、具有合法身份的组织，比如共青团组织、妇联等;二是原有的乡社团体，如花会、香会、庙会等;三是新兴的乡村非政府组织，即农民自发形成的公益性组织，如一些教育基金会、行会组织等;四是各种宗教组织;五是带有帮会性质的类似黑社会的组织［1］。

而本文的研究对象是李熠煜五分法中的第二种带有宗族色彩的乡社团体，这类组织以自发形成的权威为基础，以自我管理为目的，具有自发性、自治性、权威性、服务性、民间性和非营利性的特征。

(三)民间组织与乡村治理的关系

当代乡村民间组织的产生与发展，既是乡村政治经济制度变迁的产物也是村民理性选择的结果。一方面，乡村治理的需要催生了民间组织。在我国传统的以血缘和宗族为纽带的自然村落中，人们日出而作、日落而息，在以相对隔绝、自给自足的封建小农经济为基础的熟人社会中安逸地生活。每当遇到祭祀这样的大事以及偶尔出现的邻里纠纷或与道德伦理相悖的事情，都是在宗族内部由德高望重的族长主持，依照族规进行调解。这样，在我国乡村特殊的政治经济社会条件下就产生了乡村民间组织的早期雏形，但这时的乡村民间组织最主要的功能还是祭祀。上世纪80年代，随着家庭联产承包责任制的实行和社会主义市场经济的发展，农民有了更多的活动空间，资源也得以自由分配和流动，社会财富不断积累。同时，各种乡村公私域社会问题、环境问题等也日益突现。这样，传统上的血缘宗族非正式组织就被民众推举出来扮演起了缓和乡村社会矛盾、分配公共物品和治理乡村的角色，并不断发展，与社会经济接轨，成为了长期存在并具有体制性的乡村民间组织。

另一方面，乡村民间组织也为乡村治理开辟了新的渠道和提供了有力保障。由于国家权力在村级行政区的收缩、政府服务职能的日益突出以及新农村建设的推行，政府、社会和市场作为治理的主体，自愿协作，形成了互动、互补、协作的关系。乡村治理也不再是一个单一的自上而下的行政行为，而是一个以村一级村民为自治单位上下、左右互动的过程。此时，乡村民间组织则顺应潮流参与到乡村治理过程中，甚至是担当起乡村治理的主要角色，在拓宽农民利益表达渠道、维护农民利益以及乡村建设等方面做出了重要贡献。

可见，乡村民间组织的产生与发展和乡村治理的关系是相辅相成、互相影响的。在我国特殊的政治经济文化背景下，乡村治理的需要为乡村民间组织的产生提供了土壤;反过来，乡村民间组织顺应了时代的发展，成为政府管理的补充，在乡村治理方面起到了积极作用。

二、云南省河口县A村老年协会概述

(一)产生背景

云南省河口县A村是滇西众多自然村落之一，地势平坦，人口聚居密度相对较大，以刘氏一族尤盛，约占总人口的99%。按照我国古代民间传统，在村落的西南边设有刘氏宗族祠堂，故老相传，以前A村大小事务都是由历代刘氏族长带领全村人在此做出决定。但在上世纪六七十年代刘氏宗族祠堂一度被荒废，蛛丝结满雕梁、厚厚的灰尘落在了蓬窗之上。

随着人民公社的取消、家庭联产承包责任制的实行和改革开放，农民有了更多活动空间，资源和剩余劳动产品也得以自由交换，农民生活越来越富足。乡村社会中各种各样的问题也随之出现，并且由传统上一些简单的纠纷矛盾和问题决策扩大到了社会、政治、环境等方面的问题，严重影响了人们的生产生活。因此，出于传统和固有思维定式，刘氏宗族祠堂被修葺一新，大家张罗着选出新族长(老族长在文革期间去世)来为大家主持公道，结果德高望重、七十多岁高龄的LH被推举为新一任族长。但由于村内问题不断增多，新任族长在体力和精力上严重不支，所以在一些稍有文化的年轻人提议下，决定再选出几人辅助新任族长处理村内事务。最终村民共选出6人作为族长助理，并且制定了在祠堂内召开的一月一议共同决策的全体会议的制度，会议活动等费用由全村人按成年人口平分，村落中央的丁字路口则成了人们茶余饭后和族长及其助理自由交流的场所(为了表述方便，下文称其为X机构)。

90年代，随着全国各地成立老年人协会风气的盛行，1995年在A村村公所建议下，X机构正式更名为A村老年协会。其中，会长一人，由族长担任，副会长两人，相关负责人若干名。以往的全体会议也演变成了由村内六十岁以上老人共同参与、各家出一代表(包括六十岁以上老人)听取会议精神的一月一议的例会，但其职能由完全负责本村事务变成了村委会的辅助机构。会议场所也移至了村公所老年人活动中心，会议等相关经费也由村公所统一支出。

(二)发展现状

通过与部分曾经担任过老年协会职务的老人座谈笔者了解到，现在A村老年协会已经是名存实亡，再也不复当年辉煌，渐渐淡出了人们的视野。曾经担任过协会负责人，现已86岁的LYM说到:“我都十多年没有开过会和领过糖果喽，不晓得现在的会长是咋咯说哟。”一些以前的协会成员都纷纷表示，自98年后老年协会召开的会议越来越少，最近这十来年里就没有听说开过会议什么的。在老年协会成立后的几年里，村委会的作用慢慢渗透到了老年协会当中，并且在其中起到了很大的影响作用，例如会议的召开和影响村内问题决策等。最后，老年协会例会的召开也是由村委会决定了。

总的来讲，现在A村老年协会设有名义会长一人(村党支书，并且连任8年)，小组长三人(空有职位，没有具体负责人)，月例会也取消了，甚至一两年不开一次会议;在调节村民纠纷时往往是无主见，吃喝之后拍屁股走人，问题得不到解决;在乡村基础设施方面更是无所作为，七八年里，村子里除了增加了两条灌溉沟渠，什么都没有改变，为此村民们都有很大意见。换句话说，现在A村的老年协会已经是形同虚设，在乡村治理中几乎不起作用了。

三、民间组织在乡村治理中的作用探析

(一)拓宽村民利益的表达和维护渠道

公民个体在维护自身利益方面的能力是有限的，并且国家的法律法规难以涵盖、表达和规范所有的权利和利益，更不可能辐射到社会的每一个角落。这时，代表着特殊群体利益的乡村民间组织，就能够使利益诉求组织化，在利益冲突的背景之下，可以以组织的力量通过协商、谈判等为农民争取合法权利和利益。上世纪九十年代发生在A村的追回拖欠铺路工资就印证了这一点。当时，政府拨款铺设各村过村主干道，一承包商就近雇佣铺路工人，事后却不肯发放工资。这事在月例会上被提了出来，组织马上就通过几次强硬的“协商”追回拖欠工资。乡村民间组织作为农民自发形成的势力团体，以其强大的群众基础和一定的组织性作为农民利益诉求的资本，为维护农民利益和拓宽农民利益表达渠道起到了很大作用。

(二)增强村民的民主意识和参政能力

在组织生活中，部分民间组织内部对成员进行民主管理，让村民广泛参与到组织的民主生活当中去，从而村民的选举意识和民主意识增强，养成民主习惯，并对组织决策的程序、选举的规则、管理的规则有一定程度的了解。这样一来，在民主意识逐渐内化的过程中，村民的参政能力随着参加组织选举、组织决策的次数而不断得到增强。

在A村，自从有了以往自由发言的村民例会和主动参与村内事务决策的历史积淀，每当村委换届选举临近，候选人就成了村民们茶余饭后的热门话题，选举当天大家都会丢开手里的活计来参与选举，希望从有限的几个候选人中选出比较优秀者来作为集体利益的代言人。调查数据显示，近三届村委会改选，参与选举的选民占选民总人数的98%;被访问的村民都表示自己参与选举是想选出一个好的村干部为大家多做点好事，而不是为了贪图所发的选举费(在A村参与选举的村民按家庭选民人数领取选举费)。

(三)维持乡村社会稳定，推动乡村政治文明建设

乡村处于我国社会结构的边缘，农民在政治、经济、社会各领域都处于劣势。农村社会保障体系薄弱、利益表达渠道狭窄、公共产品供给能力有限等是导致城乡差距加大、乡村社会不和谐的重要因素。另外，由于我国乡村经济文化比较落后，封建思想和传统习惯对农民思想有根深蒂固的影响。同时，乡村教育力量相对落后，导致了乡村政治文明建设滞后。

受几千年封建传统的影响，处于熟人社会中的农民往往是靠“礼治”而不是“法治”来维护。A村老年协会作为农民自发性组织，凭借其权威和普遍约束力，制定了为老人提供生活用品和最低生活保障的“九九敬老之风”和全村为困难户孩子上学进行捐赠支持不成文的制度;有效调解农民纠纷和家庭矛盾若干次;组织村内闲散中老年妇女组成文化娱乐小组以通俗的方言传唱政府政策;传统节日，组织一些民间的传统娱乐方式，如对歌、舞蹈等;制定村规民约维护村内的秩序和道德的宣传。

在乡村物质生活不断丰富、精神文明需求扩张的情况下，乡村民间组组织通过积极协调农民间的利益冲突，促进人与人之间的和谐，宣传政府政策，倡导优良道德文化传统，丰富乡村娱乐文化生活，调节、分配公共产品，促进公平、正义的实现，为缓和乡村社会矛盾、促进乡村社会的稳定和谐和政治文明建设提供了有力保障。

(四)完善乡村基础设施建设

乡村基础设施是农业生产和农民生活必不可少的公共服务设施，也是发展乡村经济、增加农民收入的保障。但由于投资大、见效慢等特点，基层政府和一些企业缺乏供给的动力，从而导致乡村道路、水利桥梁等长期失修。而乡村民间组织可以通过组织村民自筹资金，充分调动人力、物力、财力来加强乡村基础设施建设。据村民们讲述，村里的蓄水池和灌溉沟渠有三分之二都是在民间组织的倡导和组织之下各家各户出钱出力修建的，并禁止各厂矿、私人企业和家庭倾倒生产、生活垃圾;还有穿过村子的几条路也是在民间组织的号召和组织下扩建的。这些案例说明，在政府投入不足的情况下，乡村民间组织为乡村基础设施的建设发挥了重要的补充作用。

四、影响乡村民间组织健康发展的限制性因素

我国现存乡村民间组织众多，但能力水平却参差不齐，乡村民间组织在发展进程中也遇到了各种各样的问题。综合现有理论研究资料和对A村老年协会的实证调查分析不难发现，我国乡村民间组织发展不平衡、资金不足、人才短缺、制度不健全、法制不完善是普遍存在的共性问题。究其原因，内外兼具，相互影响。

(一)影响我国乡村民间组织健康发展的内在原因

1.组织内部缺乏科学的管理体制

我国农民长期生活在小农经济的相对独立、自由的生产生活方式下，逐渐形成了分散性、闭塞性、隔绝性的特点，同时缺乏主动性和组织性。因此，在乡村民间组织内部也就很难制定出科学的管理体制，从而形成了如下特点:以固有的血缘和宗族为纽带;以资力和辈分等为标准的人事制度;单一的基金来源渠道;涣散的组织结构;更多的依据经验管理、缺乏与时代同步的科学专业的科学管理制度引入等。在这样的体制之下，我国乡村民间组织容易陷入组织涣散、人才缺乏、经费不足的困境，从而逐步萎缩。以A村老年协会为例，自建立开始一直依靠宗族权威维系，依靠经验管理运行，自始至终缺乏一套完整科学的管理体系。因此，在搬迁至村公所后，面对村委会的权力渗透和决策干涉就显得无力，从而实权旁落，最终名存实亡。

2.农民受教育程度相对低、自我管理意识薄弱

乡村处于我国社会结构的边缘，农民在政治、经济、社会各领域都处于劣势。政府在乡村教育方面投入明显是不足的，单一的受教育途径也制约了农民自身素质的提高。因此，村民的自我管理意识淡薄，制定科学管理体系的能力缺乏。以往A村历届老年协会会长和相关负责人都是依据辈分威望，他们大多都只是上过几天学，只认识几个字，有的甚至是文盲。另外，组织结构也相对松散，有关组织的一系列规定都只是非成文的口头约定，具体的执行也只是依赖村民的自觉履行和相互监督。

(二)制约我国乡村民间组织健康发展的外在原因

1.关于民间组织的制度法规不完善

我国有关乡村民间组织的法规不健全，难以为乡村民间组织的发展创造有利的制度环境。我国的农民组织缺乏比较规范的典型范例，其内部相关制度规定很不健全［2］。另一方面由于宪法规定的公民结社自由等政治权利没有具体化，政府有关部门往往以各种理由拒绝对农民减负上访组织进行必要的核准登记［3］。另外，地方政府以防范农民有组织的抗争为由通过各种手段限制并且解散乡村民间组织。总的来讲，20世纪80年代以来，我国曾先后制定并颁布了《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《公益事业捐赠法》等一系列相关法规，但具体到乡村民间组织上，国家仍存在立法空缺，特别是对乡村民间组织缺乏针对性、明确性、具体性的规定和规范［4］。

2.缺乏政府的有效扶持和正确引导

一方面，我国乡村的民间组织因其组成成员自身的弱势身份以及乡村所处的边缘地位不足以引起政府足够重视，与城市中的多数民间组织相比，乡村民间组织没有政府财政拨款和专业人才的调拨作为强力的后盾。王习明、宋青认为，乡村民间组织缺乏资金援助和从事民间组织管理的专业人才以及优秀志愿者，这在很大程度上制约了乡村民间组织向正规化和规模化发展［5］。目前许多组织资金难以自筹，致使组织规模狭小，甚至无法正常开展活动。另一方面，政府的不适当干预导致部分民间组织受政府影响过大，丧失了组织自身的独立性，使得乡村民间组织与其服务宗旨相背离。在传统观念的影响下，基层政府职能不清晰，对乡村民间组织进行行政干涉与管理，而不是正确引导，严重阻碍了乡村民间组织独立自主的发展。更为严重的是，由于政府的不当干涉或引导不力，导致乡村民间组织向秘密、暴力的方向发展。

五、推动民间组织与乡村治理的良性互动

(一)营造良好的外部环境

完善的法律法规体系既可以规范乡村民间组织的社会行为，也是乡村民间组织发展的保障和动力，因此应该加快填补法律盲区，明晰权利范围，推动关于乡村民间组织的法律法规的制定，从而规范乡村民间组织的成立、登记、管理等制度，有效界定乡村民间组织的职能、性质、责任、权利和义务。同时，应该在法律上明确规定，对乡村民间组织在人才、资金等方面给予恰当的支持和引导，为我国乡村民间组织的发展创造一个良好的外部环境。第一，放松限制，给予民间组织较大的自主权，由其根据自身实际情况和发展需要进行灵活选择;第二，在乡村民间组织的筹资方面、使用盈余方面、税收方面给予一定的政策倾斜，使民间组织和乡村治理形成良性互动;第三，加强乡村民间组织的普法教育，帮助它们建章建制，督促它们合法开展活动，对先进的乡村民间组织给予表彰和奖励，对违法违规活动的民间组织加以纠正和处理。

(二)推动民间组织内部科学管理体制的构建

要实现乡村民间组织的有效管理和科学发展，必须构建起起一套有效的、合理的、科学的管理体制。第一，打破固有的血缘、宗族纽带，既要依靠传统权威，更要吸引现代专业人才进行科学管理。因此，要改变人事选拔机制，吸收专业高素质人才，充实组织队伍，更新管理理念。第二，拓宽资金来源渠道:开拓盈利项目，赚取利润;拉取外来赞助或村民赞助，为组织的运行提供物质基础。第三，召集组织内部智囊，在讲求科学性的同时，结合组织的实际状况，从而制定科学的、有效的管理规则体系，并在实践中予以有效地贯彻落实。

(三)政府予以有效支持和正确引导

政府应当充分认识乡村民间组织的作用和地位，把乡村民间组织的培育和发展作为党和政府工作的重要组成部分。首先，政府应该强化对乡村民间组织的人才输送和政策扶持。政府可以通过财政拨款、社会融资、信贷支持、调拨专业管理人才、普及村民教育、减免税收等措施扶持乡村民间组织的发展。另一方面，政府应该理顺政府组织与民间组织的关系，加强对乡村民间组织的正确引导，而不是行政干预。何兰萍、陈通认为，应依法取缔非法组织，正确看待和规范乡村宗族 组织及宗教组织，规范和引导农民维权组织，大力推进乡村合作组织的发展［6］。政府应该正确引导乡村民间组织在法律规范内独立、自主、健康发展，为我国社会主义伟大事业建设作出贡献。

(四)构建多渠道的长效监督机制

缺乏监督的体制会导致腐败。乡村民间组织是社会组织的一种，也具有社会一般性组织的特点，政府在加大对其支持的同时，也要加强监督力度，多渠道对其政务和帐目进行监督，首先，政府加强对乡村民间组织的资金流动、人事准入制度的监督;其次，要求乡村民间组织进行定期账目公开，鼓励村民对其监督;另外，提高新闻媒体对乡村民间组织的关注度，以社会舆论进行监督。最后，要加强对民间组织的有效监督和引导，防止民间组织被境外一些敌对分子所利用，变为窥探国家机密的反动间谍组织。

［1］李熠煜.当代乡村民间组织生长成因研究［J］.人文杂志，2004(1).

［2］程同顺.中国农民组织化研究初探［M］.天津:人民出版社，2003.

［3］张平，周彩虹.21世纪以来国内乡村民间组织研究述评［J］.学会，2008(7).

［4］胡洪彬.加强乡村民间组织的能力建设［J］.江南论坛，2007(2).

［5］王习明.近年来中国农民组织建设问题研究述评［J］.教学与研究，2005(11).

［6］李志伟.民间组织在乡村治理中的影响研究综述［J］.学术，2008(2).