上海市出租车市场规范与黑车治理

杨向东

（上海政法学院，上海 201701）

●法治上海

上海市出租车市场规范与黑车治理

杨向东

（上海政法学院，上海 201701）

2011年上海市政府制定了《上海市查处车辆非法客运规定》，对执法依据和执法程序控制作了更严格的限制。由此也带来了执法困难、黑车市场治理困难的困境，这种情况与《上海市出租汽车管理条例》的相关制度设计有关。解决上海黑车治理的根本措施不能仅限于执法程序本身，而在于打破市场准入的僵局、适当推进民营化进程、严格执法规范市场。

出租车市场；黑车治理；非法营运；上海

2011年上海市人民政府规定的《上海市查处车辆非法客运规定》（以下简称“规定”）第4条指出，非法营运的车辆包括未取得营业性客运证件的汽车、摩托车、各类非机动车，三轮非机动车不得加装座位等客运设施、禁止假冒客运出租汽车等，这也就是通常所说的“黑车”。2009年上海市闵行区“钓鱼执法事件”发生后，①2009年9月8日,张晖驾驶安徽牌照福特轿车在因红灯停车时，遭遇一名男子称腹痛希望搭载一程。但搭载“乘客”的他随后被闵行区交通行政执法大队执法处罚。9月14日，张晖到区交通执法大队接受调查，该区交通行政执法大队作出了行政处罚决定，认定张晖“非法运营”。法院审理后认为，被告闵行区交通行政执法大队具有查处擅自从事出租车经营行为的行政职责，在诉讼中应该对作出具体行政行为的合法性承担举证责任。鉴于交通执法大队在庭审前已经自行撤销被诉的行政处罚决定，没有证据证明原告张晖存在非法运营的事实，法院遂认定交通执法大队违法行政。社会反响强烈，2011年上海市政府出台了此项规定，该规定第11条第2款规定：“交通行政执法机构工作人员不得采用威胁、引诱、欺骗等方式收集车辆非法客运的证据。采用上述方式取得的证据，不得作为查处车辆非法客运的依据。”第17条规定：“未取得营业性客运证件的汽车驾驶员有收费搭载乘客行为，第一次被发现的，由交通行政执法机构予以记录，不予处罚；第二次被发现的，由交通行政执法机构予以教育并记录，不予处罚；第三次被发现的，可以认定为以营利为目的从事非法客运活动，由交通行政执法机构按照本规定第12条第1款的规定予以处理。”这些规定，严格遵守了《行政诉讼法》对于取证的相关规定，②《行政诉讼法证据的若干问题的规定》第57条明确规定了，“下列证据材料不能作为定案依据：（一）严重违反法定程序收集的证据材料；（二）以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料；（三）以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料；”也体现了行政处罚坚持处罚与教育相结合的原则。然而人性化、文明化的执法，并没有有效解决上海的黑车泛滥问题，反而由于行政执法不力，导致黑车越打越多。据统计，2009年上海市闵行区治理黑车数量是1914辆，2011年下降到21辆。③查阅上海市闵行区建交委2012年的统计数据。2012年整个上海市共查处四轮机动车非法客运案件1739辆，其中克隆出租车522辆，治安拘留非法客运从业人员3900余人。①《本市召开非法客运整治工作会议“打黑车”列入平安建设实事项目》，http://www.shanghai.gov.cn/ shanghai/node22848/node22926/node22927/u21ai706246.html,中国上海网,2012年12月30日访问。由于被查处的黑车少，在上海很多地区，尤其是城郊结合部地区出现大量黑车，它在给公众出行带来便利的同时，也扰乱了正常的营运秩序，带来了更多的安全隐患。如何在坚持依法行政原则的前提下，真正有效地解决黑车问题，已经成为一个重要的民生问题，上海市已把“深化非法客运整治工作”列入“2013年上海平安建设实事项目”。

一、打破市场准入的僵局

黑车之所以有市场，根本原因在于有市场需求，是对现行出租车市场行业垄断的抗争。现行出租车市场经营权高度集中在政府手中，过度的行政权力介入，导致出租车市场出现了一系列的问题，例如，经营权证太贵、出租车数量不足、份子钱太高、经营管理不善等等。根据国务院《道路运输条例》规定，车辆经营权是指，道路运输管理机构根据申请人的申请，经依法审查，依照第10条、第25条规定，决定向符合本条例规定条件的申请人颁发道路运输经营许可证时，向申请人投入运输的车辆配发的车辆营运证。车辆营运证是从事道路运输经营活动的车辆的合法凭证，如果车辆没有营运证，则构成无证经营，也就是通常所说的“黑车”。这种经营权从性质上看是行政许可。1998年由建设部、公安部发布的《城市出租汽车管理办法》第12条规定：“经核准允许的经营者，应当持管理机构核发的许可凭证，向有关部门办理营业执照、税务登记、车辆牌照等手续。己按前款规定办妥手续的，由客运管理机构发给经营资格证书，并发给车辆营运证和驾驶员客运资格证件后方可营业。”这是我国城市出租车行业准入管制的规章依据，参照其对经营资质的规定，各地制定了相应的地方性法规。

例如，《上海市出租汽车管理条例》（以下简称“条例”）第5条规定：“本市的出租汽车应当与其他公共交通客运方式协调发展。出租汽车的数量、停车场（库）、营业站和调度网络等的发展规划和计划，由市交通局根据城市建设和社会、经济发展的实际情况编制，报市人民政府批准后实施。”此外，法规对从事该行业的资质给予了严格限制，条例第11条规定，“出租汽车驾驶员必须具备下列条件:（一）有本市常住户籍；（二）有初中以上文化程度；（三）有本市公安部门核发的机动车驾驶证；（四）经出租汽车职业培训合格；（五）遵守法律、法规。”这些规定都提高了个人准入门槛的标准。

虽然经营权从性质上看是一种行政许可，是一种特许。但是《行政许可法》第12条第2项规定：“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。”以及第53条规定：“实施本法第12条第2项所列事项的行政许可的行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”从这两条关于实体和特别实施程序的有关规定看，特许包括了3种类别，出租车经营权牌照，首先不是自然资源，那么是否属其他类别的特许呢？

（一）出租车经营权不属于公共资源配置

《行政许可法》并没有对公共资源界定，学界也大多采取列举的方式，如航线、无线电频率等。由于界定不清，很容易导致将出租车经营权误认为“公共资源配置”。有学者认为，出租车营运牌照不是天然的有限公共资源。行政权力因为对出租车实行数量限制，使得出租车经营权成了政府“计划”下的资源，出租车营运牌照因人为因素变成“紧缺资源”。而且营运牌照反映的实际上是出租车上路行驶的权利问题，在尚未属于某个特定的主体以前，只是一种公共资源，并不属于政府。因此，有的地方政府拍卖机动车牌照的做法，从根本上讲，是混淆了政府资源与公共资源的界限。②江琳：《出租车数量管制的行政法分析——以北京市出租车行业为例》，《行政法学研究》2010年第3期。其次，道路属于有限的公共资源，但并非出租车专用的公共资源，不能作为出租车行业行政特许的依据。①章亮亮：《对出租车行业特许模式的经济学和行政法学分析》，《上海经济研究》2012年第2期。因此，以此设立许可依据难以令人信服。

（二）出租车经营权不属于直接关系公共利益的特定行业

《行政许可法》同样没有对出租车经营权性质作明确界定，国家之所以对特定行业的准入实行特许，在于维护公众利益。出租车经营权牌照也不属于“直接关系公共利益的特定行业的市场准入”。第一，出租车客运是服务于公众出行的基本生活需求，并非奢侈消费；第二，出租车的经营方式是流动分散经营，一般难以形成定点规模经营，也难以形成垄断性或影响国计民生；第三，出租车经营与其他普通行业并无太大差别，大多是公司或个人式的自我经营，自负盈亏。从各地地方性法规中均规定的出租车企业的标准来看，也并非属于特定行业。例如《条例》第9条规定：“从事客运服务的企业，必须符合下列条件：有符合规定要求的客运车辆和相应的资金；有符合规定要求的停车场地和经营场所；有符合规定要求的质检、安全等管理人员和驾驶员；有与经营方案相配套的经营管理制度。”第10条规定：“从事客运服务的个体工商户，必须符合下列条件：有符合规定要求的客运车辆和相应的资金；有符合规定要求的停车场地；有驾驶出租汽车2年以上的经历；有市交通局等部门认可的出租汽车经营企业出具的接受委托管理的证明。由此观之，出租汽车行业并非如其他特定行业一样，关键是牌照的获取并非出于公共利益的考虑，由于介入了行政权力的管制，才形成了数量限制。

诸如前言，从牌照产生的过程及性质来看，均认定它是行政许可，需要《行政许可法》规范，但是现行《行政许可法》并没有对特许有过多的规定，难以归类。除此之外，更重要的法律障碍在于《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）第112项的规定，出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发由县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门审批。同样，各地对于出租车的管理也是根据城市发展总体要求、出租车发展规划和年度计划进行的数量控制。显然，以行政审批为界，牌照经营权就游离在《行政许可法》的规范之外。上海市的出租车管理也是集中在上海市城乡建设与交通委员会（以下简称“建交委”），由市建交委进行数量控制，是自上而下的控制，这种控制方式首先与《行政许可法》的精神相违背，也有悖于行政法之比例原则。

实践操作中，上海市建交委已无法全面了解并掌握各区域的城市交通运输需求，由于流动人口的增加，使依靠出租车出行的比例因区域因时段而不同。②由于增加的外来人口主要居住在城乡结合部，这也是为什么该地区的黑车数量最多的原因之一，2004年统计表明上海市1/4的人口靠出租车出行。数量限制直接限制了出租车市场的健康发展，影响到了公众的正常出行。从根本上讲，应该取消数量限制，以市场自由竞争来调控市场。

其他一些国家的实践也表明，出租车市场的数量控制，并不有助于防止交通堵塞和污染，加之黑车的泛滥，难以执法，也导致正规出租车经营窘迫。从《行政许可法》来讲，应该将出租车现行的特许转化为普通许可，其依据是《行政许可法》第12条第3项规定：“提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项”可以设定行政许可。对出租车行业合理的管制，应该转向对出租车行业实行严格的资质准入，从对车牌的管理转向对于出租车驾驶员资质的管理。因此，建议修改《条例》第5条，最好能逐步取消数量管制，把数量管制的特别许可改成普通许可的资质准入，并加强出租车行业协会的管理作用，以此来实行出租车行业的健康发展。同时，立法可以改为由地方人大主导，借鉴国外经验，③一般来说，国外很多地方议会，例如纽约州等地，对于出租车的数量控制、价格涨幅，一般由议会进行程序控制。上海市闵行区人大出于解决打击黑车的问题，也多次召开打击黑车听证会，进行信息公开，听取社会意见。改变目前单由行政权力介入的做法，每年通过相应的市场调查，进行出租车数量的控制，听取来自社会的需求，决定市场的供给，逐步实现实行出租车数量由社会化管理控制的模式。

二、适当推进民营化进程

从长远看，出租车行业完全可以依靠市场竞争机制来调节。目前我国出租车市场还没有形成自我调节的有效机制，需要政府进行引导和调控，逐步降低门槛，探索新的营运模式。各地相关条例中一般规定了两种经营模式：公司经营和个体户经营。

（一）公司经营

我国大部分城市基本上都采取公司经营的模式，公司的存在提高了经营主体的集约化、组织化、规模化经营，增强企业的品牌意识，提高市场竞争力和抗风险能力，有利于保护乘客的利益，有利于整个行业的健康发展。但是公司经营带来的“高份钱”等问题，也引起了多起出租车司机罢工等现象。①自2008年11月重庆大规模出租车罢工事件发生后，海南、湖北、甘肃等地都出现过罢工事件。据统计，北京市90%是公司权证，重庆主城区90%是公司权证，武汉市99%以上是公司权证。②姜爱林：《论出租车行业的管理体制、运营模式与改革方向》，《攀登》2009年第4期。上海地区也大多是公司经营，被誉为“上海模式”，并形成了上海五大出租车公司占据了60%以上的份额。③上海市的5大出租包括大众出租、强生出租、巴士出租、锦江出租、海博出租；此外还有号称“八国联军”的蓝色联盟、法兰红联盟以及众多的小公司。这些大公司扩大规模的主要途径是从市场上收购营运证，造成营运证价格逐年攀升，从2000年的15万元左右上升到今天的40-50万元左右1辆；该经营模式是经营权归公司所有，出租车由公司购买，产权归公司。通常情况下，出租车司机与公司是劳动雇佣关系，在运营之前，要先缴纳数万元的抵押金给公司，个别公司甚至用抵押金去购买出租车，然后给司机使用，很多情况下抵押金都不退还给出租车个人，等于是出租车司机自己购买车辆，由于高份子钱的存在，形成了公司压榨司机，司机降低服务质量的恶性循环。

（二）个体经营

个体经营则是产权和经营权由个体拥有的一种模式。从表面上看，没有“份儿钱”，但因牌照的数量有限，营运权的炒卖相当严重。在温州，大部分营运权属于个人，15年的营运权在市场上的炒卖价格达到80万元。一般来说，跑完15年需要换3辆车，车价加营运权的成本达到110万元，即使不计算利息，每年的成本达到7万元左右，每个月6000多元，实际成本要高于北京的“份儿钱”。有人说，不应当限制使用年限，这样可以降低平均成本。但需要考虑的是，如果没有使用年限，市场的炒卖价格将会更高。从经营体制看，大量的公司经营方式，由于管理方式的僵硬，以及个体经营的数量有限，市场仍未形成有效的充分竞争，上海地区出租车个体户在2005年出现，2009年逐渐换发沪BX牌照，该牌照在2011年底的市场交易价格在65万元左右。该车的市场量大约在3156辆以上，④2011年的统计数据，查看上海二手车车辆交易网络相应数据。事实上，高价牌照也是有价无市。由于个体户缺乏管理，上海市出台了《上海市出租汽车个体工商户委托管理规定》。委托管理则是要求个体户需要向托管单位交一定的管理费，同时托管单位提供法律规定的服务项目。实际上，很多托管是被强迫或被指派的，难以形成有效的健康的经营体制。有的学者也提出了改革的方案，如要求调整现有托管单位的布局，每家规模控制在200辆左右；属地化管理，由各区政府牵头，各职能部门参与，成立一个专门的托管单位或者事业单位性质的管理中心；组建全市性的112家专业的管理公司，统一管理全市的出租个体户。个体户车辆委托经营，把营运权委托租赁给出租公司。⑤王梅、陈文彬：《上海出租车个体户的现状与未来》，《城市公用事业》2011年5期。

上述政府对于托管的包办，打击了出租车个体户的积极性，也影响到了托管公司的经济效益。对于现行条例而言，既然规定了出租车个体户的经营准入标准，就应当将其与公司经营同等对待，条例所规范的服务经营行为，针对的是所有的出租车经营行为，不分公司和个体。主管部门试图什么都管的情况，并没有得到好的效果。就上海乃至全国而言，个体经营的数量还很有限，要放开出租车市场，要通过市场手段打击黑车，就必须扩大个体经营者的数量及范围，必须培育起自律的出租车协会。例如，广东省已经出台了《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》、《关于培育发展城乡基层群众生活类社会组织的指导意见》，《关于进一步培育和发展行业协会商会的实施意见》、《关于确定具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织目录的指导意见》等一系列文件。放开协会准入门槛，去行政化。上海市出租汽车暨汽车租赁行业协会成立于1991年，其主要功能在于微观管理与服务。例如，该协会动员社会力量打击“克隆车”，2012年上半年，根据举报线索共查处“克隆车”152辆，使用奖励费用7.6万元，对整治客运市场秩序起到了积极的作用。①《上海市汽车租赁行业协会配合政府部门整治客运市场秩序》，http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/ node2314/node2315/node18454/u21ai679029.html，中国上海网，2012年12月31日访问。事实上，协会对于出租汽车行业提高服务质量，实现运价结构合理，完善经营权管理，健全劳动保障制度等方面还显乏力，缺乏有效参与和监督。

欧美国家的出租车市场管制研究结果表明，完全解除对出租车市场的规制会造成社会福利损失。就上海而言，要改革现行的出租车管理体制，要实现实行政府宏观管理与协会、公司微观服务相结合的个体化运营模式。其关键点在于，实现个体经营模式的转化，同时也要带动公司经营模式的转型。利用市场手段来调节出租车市场，利用税收手段来监控个体和公司经营者行为，利用产权制度保障出租车的所有权和经营权，只有各项制度理顺了，出租车市场健康发展了，黑车也将随之退出市场。

三、严格执法规范市场

诸如前述，闵行区“钓鱼执法”事件发生后，对黑车的打击力度有了明确规定，但实施效果却不明显。这里需要进一步澄清的是《规定》第17条规定“三次发现才处罚”条款及后续条款的处罚力度，与条例对于出租车的处罚不一样，是否构成了歧视。从法律来上讲，两者所针对的对象是不同的，前者针对的是非法客运车辆，后者针对的是出租车。对象不同则要求不同，是允许存在合理差异的，因此不存在法律上的歧视。问题是现行黑车过多，与出租车形成了直接竞争关系，因此在上述条例的实施中，会存在一定的事实上的歧视，需要立法部门进一步修改该规定第17条，既然要打击黑车，那么在打击力度上就要从严从重。而目前黑车市场的猖獗，一度就是执法不力所导致，随着黑车的增多，百姓也见怪不怪，社会的容忍度有所提高。据调查，社会最不满意的不是黑车的载客行为，而是黑车及社会车辆的乱停车等问题的治理。②例如，许多黑车为了躲避打击，在小区内和门口兜圈或停留招揽生意，严重影响了居民的生活安宁。同时上海各区县人大代表已多次提出了打击黑车乱停车的书面意见。针对上述新出现的问题，应该在加大打击黑车力度的同时，考虑如何依法加强治理乱载客、乱停车等问题。

第一，依法打击，就要吸取钓鱼执法事件的教训，进一步深化执法程序。例如，《规定》第11条规定：“交通行政执法机构工作人员不得采用威胁、引诱、欺骗等方式收集车辆非法客运的证据。采用上述方式取得的证据，不得作为查处车辆非法客运的依据。”因此，执法不能走回头路，文明执法，依程序执法的确会在一定时期付出一定的成本代价，如会导致执法越来越难，但从长远来看，行政机关的权力越来越规范，这是值得的。加大处罚力度，则需要上海市政府修改《规定》第12条：“由市或者区、县交通行政管理部门处以1000元以上5000元以下的罚款。”“对于假冒客运出租汽车的处罚则是处以2万元以上5万元以下的罚款”。要加大处罚力度，建议取消原3次发现才处罚的规定。实践表明，第17条规定在一定程度上助长了黑车泛滥，同时也给执法人员执法带来了困难。《上海市人民代表大会常务委员会关于市人民政府制定规章设定行政处罚罚款限额的规定》中规定，“对违反行政管理秩序的行为设定罚款的限额为三万元。但对涉及公共安全、人身财产安全、生态环境保护、有限自然资源开发利用方面违反行政管理秩序的行为，可以设定不超过十万元的罚款。”罚款多少比较符合现实情况呢？《条例》第49条规定，“擅自从事出租汽车经营的，由市交通执法总队、区县交通执法机构没收其非法所得，并处2千元以上5万元以下的罚款。”前者5千元上限过低，后者5万元过高。容易造成歧视，并影响立法的实施，尤其是《条例》规定的范围过广，非常容易导致行政裁量权滥用。这也是为什么原先的查处（钓鱼事件发生前），罚款动辄就上万元的原因。因此建议保留合理的差别，同时根据经济发展以及黑车司机本身的情况，予以重新界定，主要是细化处罚标准，缩小行政机关处罚裁量权限度，要充分考虑行政法上比例原则的适用，考虑到实施行政权的手段与行政目的间存在合理比例关系，包括妥当性、必要性和相称性，从而加强对行政裁量权的法律控制，提高行政裁量行为的可预测性。

第二，违章停车比较多，建议采取连续举发（贴条）制度。我国台湾地区“交通法”第56条规定：汽车驾驶人停车时，有下列情形之一者，处新台币600元以上1200百元以下罚锾：在禁止临时停车处所停车；在弯道、陡坡、狭路、槽化线、交通岛或道路修理地段停车；在机场、车站、码头、学校、娱乐、展览、竞技、市场、或其它公共场所出、入口或消防栓之前停车。在设有禁止停车标志、标线之处所停车；在显有妨碍其它人、车通行处所停车……”，同时第85条规定，“径行举发汽车有第56条第1项或第57条规定之情形，而驾驶人、汽车所有人、汽车买卖业、汽车修理业不在场或未能将汽车移置每逾2小时。”，连续举发规定经我国台湾地区很多案例表明非常有效，且符合行政法比例原则。虽然我国《行政处罚法》规定了“一事不再罚”的原则，但是每逾2小时，实则是一个新的违法行为的产生，已经不是一事，也不违反一事不再罚。可以借鉴这一立法，但要考虑社会的接受程度，从打击违法停车的效果来看，这种做法是有效的，但连续的举发，也会带来两个方面的问题，其一，行政相对人的抵触；其二，若行政程序缺乏严格控制，仍会导致乱罚款等情况。

第三，加大远程执法。由于警力有限，且违反交通法的情况复杂，现在很多国家都采取了巡查和网络远程执法相结合的方式，通过电子取证，扩展至行政处罚的电子化、信息化。我国《交通安全法》第38条规定：“车辆、行人应当按照交通信号通行；遇有交通警察现场指挥时，应当按照交通警察的指挥通行；在没有交通信号的道路上，应当在确保安全、畅通的原则下通行。”对这一规定作合理的扩大解释，也包括可以设立停车禁止等标志来进行引导，《交通安全法》也规定了要遵守交通标志。该法第114条规定：“公安机关交通管理部门根据交通技术监控记录资料，可以对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处罚。对能够确定驾驶人的，可以依照本法的规定依法予以处罚。”

除了《交通安全法》外，公安部《道路交通安全违法行为处理程序规定》（105号令）及地方立法中也认可采取监控的方式获取证据进行处罚。需要说明的是，《交通安全法》第93条规定：“对违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定的，可以指出违法行为，并予以口头警告，令其立即驶离。机动车驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离，妨碍其他车辆、行人通行的，处二十元以上二百元以下罚款，并可以将该机动车拖移至不妨碍交通的地点或者公安机关交通管理部门指定的地点停放。公安机关交通管理部门拖车不得向当事人收取费用，并应当及时告知当事人停放地点。”上述立法要求规劝、警告等行为，那么公安部规章和地方立法规定的监控处罚是否与《交通安全法》上述立法相违背？《行政处罚法》规定了简易程序和一般程序，上述《交通安全法》第93条的现场执法一般采取简易程序，但公安部规章规定的监控取证显然不能适用简易程序，应转向一般程序，所以与第93条的精神并不违背。其次，需要注意的是，包括公安部105号令中明确提出了要求保障相对人陈述及申辩的权利，要求执法机关对监控证据进行确认等。要求在执法过程中细化程序。例如，北京地区采取短信预通知。上海市也在很多重点区域实现监控执法，并建立打击非法营运社会公开监督机制和社会投诉监督热线，畅通对非法营运的投诉、举报渠道，及时向社会公开打击非法营运工作情况。

第四，柔化行政程序、依法行政。在严厉打击黑车过程中，也发生很多暴力抗法的情况，这些暴力抗法本身就是对规则的挑战。对于黑车的打击，加大处罚力度是正确的。但是加大处罚力度不能突破法律界限、不能违反公民基本权利。在处罚中不能动辄就扣押车辆、吊销证件、行政拘留，很多行为的实施过程已经违法。2013年，上海市严格执行“五必须、十严禁”的要求，①五个必须：1.必须严格按规定着装、佩带有效资格证件上岗，做到文明执法，热情服务；2.必须严格遵守两人以上（包括两人）同时执法的规定；3.必须严格执行行政检查、行政强制、行政处罚“三告知”制度；4.必须严格按照法定程序和法定期限实施行政行为，做到程序合法，裁量准确，公正透明；5.必须严格执行廉政规定，做到廉洁自律。十个严禁：1.严禁超越或者滥用职权；2.严禁推诿、拖延、放弃、拒绝履行检查、处罚职责行为；3.严禁对检查中发现的违法行为隐瞒、包庇、袒护、纵容；4.严禁利用职权为他人说情、打招呼、开后门；5.严禁执法态度粗暴、冷漠；6.严禁工作期间饮酒；7.严禁接受管理相对人敬烟、礼品、礼金、有价证券和安排的宴请、旅游、休闲；8.严禁利用工作之便借用管理相对人的交通、通讯工具和非公务期间使用行政执法车辆；9.严禁利用咨询、辅导等名义收受管理相对人支付的各类酬金；10.严禁利用职权、职务之便为本人、亲属和好友谋取私利。深入开展执法行为大检查，重点围绕规范取证方式、执法程序、强制手段、处罚种类使用等方面，对各级交通执法单位开展专项检查和抽查。笔者认为，黑车治理单靠专项定期的打击还是不够，如何才能做到程序合法，百姓满意，机关门清？例如，我国台湾地区的罚款者是交警和专门的执法警察，由交警举证，执法警察处罚，这样的法律得到严格执行当然会理直气壮。罚款是剥夺公民的财产权的行为，当依正当法律程序。这个正当法律程序的起码要求是管理与执法的分离。如果事实有分歧，当有听证程序适用，尤其是在黑车的治理中。上海市交通行政管理部门负责本市行政区域范围内车辆非法客运查处的管理，一是交通警察执法并提供证据，并移交给交通行政管理部门；二是交通行政管理部门的执法大队进行执法。前者从程序上有所分离，但是由于责任不清，容易导致交通警察不愿执法；后者由执法大队执法，则没有程序上分离，有利于取证，却容易导致暴力执法，有失公允，会导致百姓不满。出于这样的考虑，建议取消交通行政管理部门的执法大队，完全采取前者模式即可，即交通警察取证调查，后交通行政管理部门听证后裁决。

四、结 语

综上，出租车市场的规范和黑车的治理看似两个命题，却是紧密相联系在一起的。一方面要从立法上对《条例》和《规定》进行统筹的修改，避免歧视，逐步放开市场准入，扩大个体经营者范围；另一方面则根据上述立法，执法部门在进一步完善程序，加大打击力度，规范市场营运秩序，保障人民群众出行安全。

（责任编辑：马 斌）

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1674-9502(2013)02-068-07

上海政法学院

2013-02-18