注重民意表达，建立人民建议征集制度

访谈专家/方敏汤啸天记者/凌燕

注重民意表达，建立人民建议征集制度

访谈专家/方敏＊汤啸天＊＊记者/凌燕

记者：建立上海市人民建议征集制度的原因是什么？其社会背景是什么？

方敏：人民建议征集是属于信访工作的一部分。信访工作主要有三大类，第一类是老百姓想解决自己的实际问题，第二类是老百姓对城市发展提出自己的想法和建议，属于参政议政类，第三类是检举、揭发类。人民建议征集制度建立的背景就是要把建议类的信访事项提升在重要的位置，把前两类的作用凸显出来。我们常说，真正的智慧在民间，但就目前而言，我们信访工作的大部分精力被用在了化解矛盾这个方面，这样就会把老百姓的许多好的意见忽略了。因此，人民建议征集制度是要把老百姓的建议意见类与诉求类区别开，从而能把民智的力量发挥出来。

第二，推动上海建立人民建议征集的最重要的推力是在2010年，当时上海市委市政府成立了课题组，对上海市信访工作的得与失进行了研讨，在这个课题组的研究中，课题组的成员发现，在大量的信访个案中存在着共性，我们把过多的精力投入到对个案的解决上，而忽视了共性，从方法论的角度来说，我们没有把个案中内在的规律和关键点寻找出来，就不能很好地推动政策的完善，推动矛盾的批量化解决。这是在信访渠道建立人民建议征集制度的重要原因。因此，在信访渠道内建立人民建议征集制度，对我们改进、提高信访工作效率有重要的意义。

汤啸天：人民建议征集制度是人民群众当家作主的具体实践，也是具有中国特色的社会主义道路开辟过程中必须过的一道坎。我们一直在摸索中国特色的社会主义道路，但是在民主制度建设方面我们的探索是不足的。人民群众当家作主常常停留在口头宣示，到底怎么做还不是很清楚。当前，随着科学技术的发展，网络信息的传播，越来越多地表现出民意表达个人化、全球化的形态，对于在网络空间传播迅速的这种民意，有的政府官员的态度是既爱又怕，爱的是希望网络民意对自己有益，怕的是网络民意对自己的质疑和批评。我认为，政府公职人员的这种情绪持续下去，就会因为质疑、批判多了，而与老百姓的距离越来越大。我们应该看到这一危机的存在。如果对日益活跃的民意表达采取某种手段进行封杀，那也能有短期的效果。随着互联网技术的发展，封杀的短期效果一过，会带来更强的持续性反弹，而且在这种反弹中还会积累更多怨气，导致民意的表达倾向非理性。所以，我认为，人民建议征集制度是在构建有序理性的民意表达途径，因为只有给民主渠道的建立提供更为有利的途径，才能消除政府与人民之间的隔阂，实现官民合作、官民共治。这是人民建议征集制度建设的社会背景。

第二，从当前的信访制度运行来看，在某种程度上已经陷入困境。一方面我们承认信访是公民的一项权利，但另一方面我们又组织各种力量对信访人进行堵截、劝返，堵截信访人的做法是不符合宪法的。虽然社会上确实存在着非正常的信访活动，影响了国家机关正常的工作秩序，但是，这个问题的解决绝对不是靠堵截所能解决的。而且，处理信访事项中悄悄地“花钱买太平”做法还滋生出无穷尽的利益攀比，导致有些人刻意地“把事情搞大”。所以，信访工作要回归民意表达渠道的本原，如果信访的利益诉求功能被过度强化，政府以后的工作就会更加被动。我认为，政府的作为对社会公众的心理具有引导作用，政府的关注点在哪里，就会引导民众的注意力向哪里转移。只要政府真心尊重民意，认真倾听群众的呼声，群众就会积极地贡献自己的智慧。所以，人民建议征集制度就是要用政府尊重民意的实际行动，去引导民意理性有序的表达。如果政府对民意的表达不关注，不从加强决策的民主化、科学性上入手，从源头上、批量解决社会矛盾，“刻意把事情搞大”的那一部分人就会越来越多地牵扯信访工作的精力，类似的访民也会越来越多，政府与民众的关系就会越来越僵。从这个意义上讲，我认为人民建议征集制度的探索是法制政府、责任政府、服务政府建设中自我革新的重要环节，即政府从被动地防范民众上访转向主动地问计于民、求教于民、服务于民。

记者：人民建议征集制度最根本的意义在哪儿？

方敏：第一，人民建议征集制度的建立可以更好地完善各级党政组织与群众沟通交流的界面。现阶段是人民内部矛盾凸显、党群矛盾相对紧张的时期，信访工作就是群众工作，从群众工作的角度来看，人民建议征集在信访工作中是有很重要的位置，它是区别于诉求类的信访工作的，它是社会矛盾纠纷解决体系的重要组成部分，我感觉，人民建议征集是群众工作的最重要的载体，它非常有利于我们的各级领导和公职人员去倾听民意，在听取民意的基础上梳理民意，从而对工作的改进、政策的完善起到非常积极的作用，换句话说，是把我们的工作具象化、程序化，不再让工作流于表面和口号，而是实实在在地落实。我们的工作有一个程序，首先把老百姓的建议进行梳理，形成人民建议的《摘报》，然后交领导批示，再到委办局形成督办函，这份信函类似于人大代表的书面意见，委办局还要约谈提出建议的老百姓，与他进行面对面沟通，同时组织专家学者进行论证，最后对建议进行答复。在这个程序里，我们不仅仅是“笑纳”人民的建议，更是把人民的建议放到工作日程中去做。

第二，我们现在更加看重从大量的个案中去梳理共性的、政策性的内容。刚才我提到的《摘报》是针对某一个具体问题，而除了《摘报》，我们还有《专报》，《专报》是对某一类的问题进行梳理。比如金山区自来水的污染事件，老百姓的来信建议比较分散，有的提出同样松江区也发生过此事，为什么处理得很好，而金山区处理不好；还有的认为2012年金山区类似的事情发生过两次，是因为媒体没有充分跟进，没有引起当地政府的足够认识，才使得这第三次的事件发生，并引起了社会恐慌；另有老百姓说，金山区自古以来以水乡著称，有很多河道，应该从这次事件中吸取教训，把沿河的堆场管理起来。这些建议分散在许多信件中，需要我们对它们进行梳理，通过上报，让领导听到这些民意，从而有利于政策的实施，能对今后这一类突发事件采取及时措施。所以，从这个意义上说，我们人民建议征集的价值是把真正的民意汇集起来，真正改进政府的工作，把亲民、爱民落到实处。

汤啸天：当下，我们政府决策的民主化、科学化不够，在制定政策的时候往往是长官意志说了算，所谓“拍脑袋决策、拍胸脯表态、拍屁股走人”的情形时可见到。从表面上看是决策的过程缩短了，好像效率很高，但由于决策前没有历经民主程序，“七嘴八舌”议论纷纷的过程没有了，决策一旦公布就“七翘八裂”地出现各种问题。比如，道路交通管理中“闯黄灯扣6分”的处罚规定发布之后，引起了许多质疑，随后公安部表示“目前闯黄灯以教育警示为主、暂不处罚”。在赞扬公安部及时尊重民意的同时，我们也不得不思考，如果在制定这项处罚规定之前，先以征求意见的方式公开发布出来，听取人民群众的意见，引导大家形成共识，就不会出现这种“朝令夕改”的尴尬了。当前，我国除了决策的民主化不够，在政策实施过程中，我们对决策实施的有效监督和纠错机制也不够完善。应当承认，即便是科学的决策，在实施中也会出现偏差、走样、变形，甚至有可能成为某些人谋取私利的工具，这就是需要建立强有力的民主监督机制。人民建议征集制度的价值在于：在政府决策的过程中，人民建议征集制度能够迫使政府倾听民意、尊重民意；在政策实施的过程中，征集人民建议又能够及时地把民众的呼声汇集起来。把民主决策与有效监督政策的正确实施这两个核心问题解决好，政府才能真正走向法制化。因此，从这个层面上说，人民建议征集是确保决策的科学化和政策实施进行有效监督的制度建设，也是这项制度的根本功能所在。

第二，人民建议征集制度是对代议制民主的补充。从民主制度来讲，代议制是目前世界公认的比较好的制度，比如我国的人大代表、政协委员在一定的场合发表意见就是一种代议制民主的体现。但是，我国国内现行的代议制民主也有它的缺陷，比如老百姓怎么才能找人大代表，相信许多人都不知道。我国代议制本身的完善需要一个过程，而我们不能坐等代议制完善的到来，所以，人民建议征集就是对代议制民主的必要补充。我们现在已经建立起了人民群众可以直接表达意见的信访渠道，就应该运用这个渠道对代议制渠道进行补充。让老百姓通过人民建议征集制度这个渠道去直接、有序地表达他们的意愿。只有让理性的声音有畅通的表达渠道，才能促进表达的理性化。这是我认为人民建议征集这个制度的价值所在。

记者：现在的人民建议征集工作进展如何，遇到了哪些困难，今后将如何开展？

方敏：我们的人民建议征集是在信访这个渠道下建立的，从目前的工作来看，我们的信访工作就如同是一个饼，现在的划分是1/3为人民建议征集类，2/3为矛盾纠纷化解类。随着社会的进步，国家治理水平的提升，法制部门越来越发达、政策越来越完善，人民的民众的权利都法定了，维权的路径都程序化了，老百姓的维权也会渐渐通过法治的路径去走，所以2/3的这一块就应该会慢慢萎缩，同时，人民建议征集这个渠道就应该强化。我们现在的工作是让各级政府与群众更加贴近，通过这个渠道去听取决策的制定、工作的安排等。人民建议征集应该是社情民意的有效表达的渠道，也是社情民意的汇集分析渠道，同时也是社情民意能有效促进政府善治的渠道，我们现在和今后的工作都是朝着这个方向去做。信访要彰显的是党的群众工作，怎样把社情民意发散、汇集起来，以促进政府的工作完善，让我们信访的公职人员也寻到自己的娘家。

但是，从我们去年一年的工作来看，整个政府系统对这项工作重视的程度还是不够。因为还没有把人民建议征集制度作为各级各部门的一项法定的制度，怎样建设这个制度、如何把这个制度提升上去还比较困难。第二，这项制度还缺少制度规范。我之前说的工作程序只是我们工作的规定，但是从制度层面上来讲还是缺少规范。我认为，如果以上两个目标都做到的话，对进一步促进官民的互动、更好地采纳民意会起到促进作用。

汤啸天：人民建议征集是使信访工作回归民意表达渠道本原的一项制度，它是作为民主渠道，是民意理性化有序表达的快捷通道。我认为信访可以分为两大类。一是个人利益诉求表达类，这类利益诉求所追求的不是公共利益，一定是其个人或者和他自己所在小团体相关的利益。个人的利益受到侵害，应当有救济的渠道，但是，个人利益的诉求必须在法定的程序内寻求救济。如果信访制度不断在法律规定之外进行满足个人利益的操作，越来越多的个人利益的诉求就会涌向信访部门，这样对整个社会的稳定和发展来讲都是不利的。信访的另一大类是政治参与类。这类信访表达的是有关公共政策制定的建议和对公共利益分配不公平的批评。如何使公民政治参与的渠道畅通是信访工作改革所要完成的首要任务，因此，一定要下定决心把人民建议征集的相关制度建立起来，政府要为此提供相应的条件。

人民建议征集制度的内在构成，主要有两个方面：一是主动征集，二是被动征集。所谓主动征集人民建议，是在政府决策之前与决策过程中把征集人民建议作为必经程序、规定动作，在“善听”的基础上做到“智行”。所谓被动征集，是指在政府决策之后的实施过程中，出现了各种不同意见，政府必须认真倾听，汇集群众的意见，从善如流地研究改进方案，使得决策失误的代价降至最低。在官民关系比较紧张的情况下，政府要努力地做好被动征集工作，在尊重民意的自我更新中争取公信力的恢复，同时也不能放弃主动征集人民建议，以争取从源头上保证决策的民主性、科学化。当然，政府主动征集人民建议，在当前需要突破的阻力会更多、遭遇的挑战也会更大。现在我们的政府决策，往往没有法定的程序规则。由于我国至今还没有《行政程序法》，政府决策的随意性很大，很多决策是根据“大领导”（特别是“一把手”）的一个思路走，真正意义上的科学论证很少。从民主决策的程序角度说，首先需要规定政府在初步调查研究的基础上，事先把决策意向公布出来，主动征集人民的建议。之后，再对人民的建议进行梳理分析。概括地说，主动征集人民建议的结果有两种，建议可能趋向集中，也有可能是趋向分散。如果是趋向集中，说明该决策具有群众基础，可以实行；如果是意见趋向分散，那么该决策是否可行就需要进行再次论证。特别需要说明的是，对于重大决策、重大工程项目，政府要做平行地进行可行性研究和不可行性研究。并把这两个由专业技术人员“唱对台戏”的研究结论公布于众，引导公众进行深入的讨论。把可行性研究和不可行性研究的结论公布于众，民众的参与热情也会空前高涨，讨论较之先前会更加充满理性。这是主动征集人民建议制度的基本框架。就当前而言，我国各级政府主动和被动征集人民建议这两方面的工作都需要探索，而主动征集人民建议阻力会更大，也需要更大的决心和勇气。如果能够在主动征集人民建议这方面首先取得突破，政府的公信力才能得到提升。如果被动征集人民建议的工作缺乏诚意，群众的响应就会越来越少。所以说，如果政府对人民群众没有尊重之意、没有敬畏之心，征集人民建议的工作就极有可能成为“花架子”。

记者：政府在人民建议征集这个制度中充当的是什么角色？人民的角色又是什么？

方敏：在人民建议征集的法律关系当中，政府首先是一个发现者，就像伯乐相马一样，即时捕捉到人民建议中的“金点子”，然后让它发光、发热、产生更大的社会效应。其次，对于群众在人民建议制度中，提出的批评意见，我们要进行梳理、改进，在这个关系中，政府就更像是一名学生，而老百姓更像是老师一样。此外，人民建议征集是要尊重人民群众的主体地位、发挥人民群众的首创精神、保持与人民群众的血肉联系，在这个关系上我们政府就是一位虚心求教者。

汤啸天：政府是由人构成的，人总也会犯错误，所以，政府在人民建议征集制度建设上就应该有人民的学生、虚心倾听者的定位。党的十八大报告提出新的“两个凡是”：“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正”。比如，近期持续出现的雾霾天，已经对全社会的生产、生活和人的健康造成重大影响，政府理应面对现实，拿出勇气来向全社会征集如何综合治理空气污染的对策。

记者：有学者对这个制度提出疑虑，担心在后来的进程中会被用于扩大政府权力，对这个疑虑你们怎么看？

方敏：这个问题可以理解为到底人民建议征集制度是权力还是义务，我认为首先人民建议征集是人民群众给予政府的法定的义务，不是政府的权力，而且对于建议的征集派生出权力也是很难的，我们在工作中会把权力滋生的洞堵住，防止义务变为权力。我们的工作是更重制度、机制、程序保障。其次，就目前的工作来看，无论是从民意的诉求表达，还是私权利的救济，现有的渠道都不是很充分。从检察院和法院的报告中，我们看到，关于行政诉讼、民事行政的抗诉这些与政府有关的冲突是很少的，包括法制办的法制政策蓝皮书，其中行政复议案件的总量也很少。所以，从信访的角度来看，人民建议征集是建立民意表达的渠道，是在对信访争议的合理性、普遍性、规律性、政策性问题这一逻辑之下建立的，具有合理性。

汤啸天：我认为，我们现在的政府决策是没有法定决策程序的，近年来政府决策程序的公开化、法定化刚刚开始得到重视，面临的困难和阻力多多。把分散的、碎片化群众意见收集起来是需要勇气、决心和智慧的，但是，第一位的是对人民群众的态度。如果政府自认为自己是人民群众的“天然代表”，就会千方百计“替民作主”，甚至有意识地把群众置于“不明真相”的位置，对群众的批评意见采取压制措施。我认为，人民建议征集制度的探索很可能成为推动政府决策程序化的突破口，当征集人民建议成为政府决策必经的公开程序之后，人民的知情权、参与权、表达权、监督权才有可能落到实处。

记者：人民建议征集发展到最理想的状态是怎样的？

方敏：未来的工作中，我们希望能够做到“善听”。因为“兼听则明”，只有善于通过各种渠道，倾听来自方方面面的声音，善于借助各种平台了解不同群体的诉求，才能帮助我们民主决策、科学决策。我们也希望能够做到“智行”，因为“智而好谋必成”，在纷繁复杂的局面中，只有保持清醒的头脑，坚持正确的方向，富有智慧地、创造性地谋划推进工作，才能取得实实在在的成效。

汤啸天：习近平同志提出，把权力关进制度的笼子里的内涵非常深刻。现在政府的决策急切需要制度进行规范，首先要通过制度建设把“笼子”造好。没有“笼子”，就无法讨论权力的“关”与“不关”问题。无论大小决策，都要在不同的范围内公开征集人民的建议。这就是人民建议征集制度的建设目标。首先，人民是有权给政府在头上戴“紧箍咒”的，制度建设就是为了把政府的决策权关进人民建议征集的“笼子里”，其次，这个制度的“笼子”怎样来“关权力”？我认为应当是概莫能外的刚性规定。当人民建议征集制度成为政府决策的法定程序之一，把权力关进笼子里的制度建设才算完成。第三，“关权力”的权力由谁掌控？“关权力”的“钥匙”必须由人民群众掌控，即政府的决策权只能在这个制度之下、在合理限度内运用。如果政府的权力扩张，人民就可以投否决票。第四，这个制度的“笼子”造好以后不能“空关”或者“关空”，即征集人民建议是政府决策的法定程序、不可逃脱、不可规避的义务。只有这样，才能说权力是真正关进了制度的“笼子里”。借用体操的语言说，向人民群众征集建议是政府决策的“规定动作”而不是“自选动作”。

*方敏，男，上海市委市政府信访办人民建议征集处处长。

**汤啸天，男，上海市法学会副秘书长，上海政法学院编审。