关于食品安全黑名单管理制度

专家/曾祥华记者/凌燕

关于食品安全黑名单管理制度

专家/曾祥华＊记者/凌燕

思考二：如何保障我国公民的食品安全

食品黑名单制度是近几年社会各界讨论最多的话题之一，黑名单制度是否能有效保障我国公民的食品安全，在立法和执行中是否有法可依等问题，本刊记者采访了江南大学法学院副院长曾祥华教授。

记者：围绕食品安全问题，食品安全黑名单制度应运而生，对这个制度，您怎么看？

曾祥华：我国的食品安全黑名单制度近几年已经在各地出台了规范性文件，比如《西安食品安全质量黑名单管理办法》第2条规定：“食品质量安全‘黑名单’监督管理，是指西安市食品安全监督管理部门运用监管手段，根据食品生产加工企业不良行为记录，将其列入‘黑名单’，通过网络信息平台或新闻媒体向社会公布，并实施重点监督检查的管理制度。”《承德市食品安全黑名单管理办法》第3条略有不同，将监管对象上扩充为“食品生产经营及餐饮服务企业（单位）”。《云南省工商行政管理局流通环节食品安全黑名单管理办法（试行）》第2条规定：“流通环节食品安全黑名单管理，是指云南省工商局将违反食品安全管理规定、情节严重的食品经营者的相关信息依法向社会公开，对其进行重点监管，并在规定的期限内禁止其从事与食品相关的经营活动的管理措施。”可以说，食品安全黑名单制度已经具备了一定的基础和经验，但是我认为，我国食品黑名单制度的规范层次还较低，存在着技术粗糙、上位法依据不足等诸多问题值得商榷。

记者：您能具体谈一谈其中存在的问题吗？

曾祥华：比如是否应该统一相关规范性文件的制定主体。食品安全黑名单是一个具有普遍性的制度，近年来在我国许多地方推行，其中相关规范性文件的制定主体不完全相同，主要是质量技术监督部门或者工商管理部门，但是，不能排除其他监管部门制定相关规范性文件和发布食品安全黑名单的可能。另外，如果是同一个地方的平级机关之间同时都制定食品安全黑名单的规范性文件，那么相互之间产生冲突的可能性就大了。因为制定者会站在自己的立场，从自己一个机构的角度出发，间接地限制甚至剥夺别的机关的同类权力。所以，我认为作为一个具有普遍性的陈述，其制定相关规范性文件的部门或者发布主体应无权排除别的监管部门发布黑名单的权力，如果谁制定文件就规定谁是发布黑名单的主体，未免太狭隘，并且因越权而无效。所以为了统一起见，食品安全黑名单的管理规定最好有食品安全委员会统一制定。

此外，根据目前各地发布的食品安全黑名单的情况看来，黑名单的内容主要有四类：第一类是产品名称，即将某一类产品纳入黑名单，不管何人生产。第二类是把某些食品相关行为纳入黑名单，第三类是特定生产者经营者的特定产品，第四类是食品生产者经营者，大部分关于食品安全黑名单的规范性文件都规定这种类型。但是在有些地区的规范性文件里对食品安全黑名单的对象规定比较狭窄，不包括产品尤其是特定生产者生产的食品，这也与现实生活不符。

记者：您刚才还提到了上位法依据不足的问题，那么，我国的食品安全黑名单制度是否具有合法性？

曾祥华：虽然食品安全黑名单制度现在已普遍实施，但是对其必要性和合法性并非没有争议。也就是说对黑名单的合法性有必要进行慎重思考。比如，第一，我认为要提出来的就是，我国法律没有授予规章以下的规范性文件设定行政处罚、行政许可、行政强制的权力，但是，从目前我国关于食品安全黑名单制度的规范性文件中来看，这些规章制度都涉及了这几项权力，作为没有这些权力设定的规范性文件，它的合法性就存在疑问了，因为这些规范性文件所规定行政措施并不是都包含在《食品安全法》及其实施条例中。因此，我觉得要解决这个合法性问题就需要我国出台一部统一的法律，或者至少制定一部关于食品安全黑名单制度的行政法规。

第二，从人权的角度，食品安全主要涉及公民的生命权、健康权和知情权。生命权应当是一个很简单、显而易见的基本人权；知情权也具有两种意义，一种是公法意义上的知情权，即公民、法人和其他组织，向公权力机关或组织请求并获取、知悉有关食品信息的权利；另一种是私法上的知情权，其义务主体是食品生产者和销售者。从公法意义上说，知情权的义务主体主要是有关国家安全食品监管机关，如食品药品监督、工商管理部、质量技术监督部、农业管理部、卫生等部门。其内容则包括食品检测、监测的结果、风险评估、预警等食品安全方面的信息和宣传教育信息，食品安全监管机构应当主动发布相关真实信息或者应行政相对人的请求而公开有关信息。此外，还有一个是食物权，这在国际上已得到广泛承认。所以，尊重和保障公民的上述权利是行政机关的义务和责任，也成为食品安全黑名单制度实质合法性（正当性）的基础。然而，这些权利以及为保障这些权利而衍生的行政机关公布食品安全黑名单的权力与作为食品生产者、经营者的企业、个人的营业权、商誉权之间也容易发生权利冲突，实质上也就法的价值上的冲突。如何既要保障公民生命权、健康权、知情权、食物权，又要尊重企业的营业权、商誉权也是现在食品安全黑名单制度急需完善的一个方面。

记者:针对您提出来的此类问题，您认为从操作层面上来看，我国的食品黑名单制度怎样操作会有利于食品安全监督？

曾祥华：从目前各地实行的黑名单制度来看，我比较赞成云南的办法规定。云南的办法规定了十三种使用黑名单的情形，比其他地区的规定相对细致和全面，更具有操作性。而且，云南的办法比较慎重，对“度”的把握较好。比如办法中几乎每一项都有“情节严重，被吊销流通营业执照”的限制条件。因为食品安全黑名单关系着一个企业的生死存亡，因此，我们不能一棒子打死，只有在达到一定程度才能加以使用。所以，对于适用的情形应罗列详细，这是很重要的。

第二，许多地方的文件有包含诸如 “拒不接受监督管理、抗拒执法的”这样的情况。我认为这有点像“天威不可冒犯”，暴露了制定机关的专断。这可能在执法中可以提高效率，但是从法律的角度来说，行政相对人有遵纪守法、接受行政机关依法采取的行政管理等义务，但同时也具有抵制违法行政行为权，所以，如果企业有合理合法的理由，应该也是可以提出异议的。在这点上，我觉得云南的办法就不错，它的办法中没有这项规定。

第三，食品安全黑名单的规范性文件要明确规定食品安全黑名单的内容，因为对黑名单所公布的内容做出统一规定是必要的，可以避免地方各行其是。

第四， 在黑名单的公布频率可以采用定期与不定期相结合的方式，定期可以达到规范化、规律性、可预期的目标，不定期可以灵活处置，遇到重大食品安全事件可以紧急处理。另外，除了公布频率和期限以外，还应对其规定时间限制。

总的来说，食品安全黑名单制度在适用情形、内容、程序等方面有可取之处，但还需要完善。

*曾祥华（1966.12- ），男，法学博士，江南大学法学院副院长、教授，主要研究宪法学与行政法学。兼任中国法学会宪法学研究会理事、无锡市政府法律顾问、无锡市人大立法咨询顾问、无锡市体育局顾问、无锡市工商局依法行政咨询委员会咨询员、无锡市法学会法理学宪法学研究会秘书长。