与时俱进拓新路预防创新显实效——阜宁县人民检察院十三年预防推出“十个五”工作法

钱亚祥陈刚

与时俱进拓新路预防创新显实效
——阜宁县人民检察院十三年预防推出“十个五”工作法

钱亚祥＊陈刚＊＊

职务犯罪是腐败现象的最具体、最突出的表现，具有严重的社会危害性。因此，职务犯罪等腐败问题历年来被党中央提高到事关执政党生死存亡的高度来重视。检察机关作为法律监督机关，惩治和预防职务犯罪是它的重要职能之一，也是社会管理创新的重要内容和途径之一。阜宁县检察院在县委和上级检察机关的正确领导下，审时度势，与时俱进，大胆探索，开拓进取，自1999年以来创立了预防“十个五”工作法，有力地推进预防工作规范、有效地开展，为经济社会又好又快发展和建立和谐社会提供强有力的法制保障。

十个五工作法 创新社会管理 职务预防 反腐

阜宁县人民检察院自推出 “十个五”工作法，十三年来有50多篇预防调查报告、检察建议、犯罪分析报告等被县委、县政府、县人大领导批转有关单位对照整改，为党委、政府反腐败正确决策提供科学依据；有10多篇预防调查报告、犯罪分析报告等在省、市院评比中获奖；先后10多次在省、市有关预防会议上作经验介绍；1999年以来，我院成为全市连续十三年唯一被省院确定的预防工作联系点，且预防工作经市院量化考核，先后11次夺得全市第一，2次并列第一。

一、聘请五类人员，壮大预防力量

为弥补专职预防力量的不足，我院通过聘请“五大员”的形式，增强预防力量。一是聘请预防研究员。即从机关、国有企事业单位、人民团体中聘请多名有较强洞察力、有较深理论功底和丰富的纪检监察工作阅历的同志担任预防研究员，就如何与时俱进创新预防工作方式方法，有关法律、法规、政策、决议等在贯彻执行过程中可能滋生职务犯罪及如何预防和治理等重大课题开展专题研究，为党风廉政建设和职务犯罪预防工作有效开展提供科学依据；二是聘请预防宣教员。即从退居二线或离退休老干部中，聘请多名在任时社会形象好、擅长书画写作、有较好口才并热衷于预防事业的同志担任预防宣教员，协助检察机关共同举办法制图片展、廉政暨预防职务犯罪书画展、散发预防宣传材料、下乡镇宣传预防知识等；三是聘请预防信息员。即从十大行业政工、纪检监察人员中聘请多名有一定写作能力并善于捕捉信息的同志担任预防信息员，及时收集反馈预防工作信息，开展预防理论研究，总结预防工作经验；四是聘请预防专家咨询员。即从相关行业中聘请多名专业人才担任预防专家咨询员，以弥补检察专职人员对相关行业（系统）业务不熟悉、预防工作难深入的不足。如我院在工程建设系统开展预防工作过程中，就质监、建设、招投标等方面的专业知识虚心向专家咨询员请教，从而有的放矢地开展预防工作；五是聘请预防网络联络员。为了充分发挥预防网络的作用，在网络成员单位中聘请相关人员担任预防网络联络员，并发挥他们在预防网络中桥梁纽带、参谋助手作用。“五大员”的聘用，使预防部门如虎添翼，更加得心应手，从而有力地促进预防工作的深入开展。

二、选择五种途径，解决经费不足

要确保预防工作的顺利开展，必须投入必要的预防经费。对此，我院通过五种途径争取预防经费。一是从“碗里”挤一点。即从院里有限的经费中挤出一点用于预防工作；二是通过财政拔一点。即利用《江苏省预防职务犯罪条例》颁发施行之契机，根据《条例》中第八条“预防职务犯罪专项经费列入县级以上人民政府财政预算”之规定，向地方政府申请解决点预防经费。三是社会筹一点。即通过合法途径，建立预防职务犯罪基金，然后按照自愿的原则，通过社会募捐的形式筹集一些经费。四是每年年终提请政府奖一点。五是利用重大预防活动收一点，即利用每次举办重大预防活动时，向网络成员单位收取一些必要的费用（所收费用均由县财政部门派员监管），以保证活动的顺利开展。

三、运用“五步”方法，开展社会预防

预防职务犯罪是一项系统性的社会工程，必须建立一个在党委领导下，部门各负其责，检察机关组织协调的社会化预防格局，检察预防才能取得最大效果。为此，我院提出了社会预防“五步法”。一是成立一个组织；即检察机关推动地方党委成立职务犯罪预防工作领导小组，地方党委主要或分管领导担任组长，各部门“一把手”担任成员。领导小组在检察机关设立办公室，负责制定职责、工作计划、组织开展重大预防活动等日常工作；二是每年年初召开一次领导小组例会，研究部署全县预防工作；三是每年年初签订一份预防职务犯罪责任书。即县委主要负责同志，每年年初都要与县委常委及部委办局、乡镇“一把手”签订一份《党风廉政建设暨预防职务犯罪责任书》，县纪委和检察机关联合负责督察考核责任书落实情况，出现职务犯罪问题的单位，实行“一票否决”；四是每年检察机关组织一次全县范围内的重大预防活动。其主要内容或是对全县副科级以上党员领导干部开展一次警示教育活动，或组织一次重大事项预防调研活动，为县委廉政暨预防职务犯罪工作，提供科学的决策依据；五是召开一次总结表彰大会。即每年年底召开一次预防工作总结表彰大会，表彰一批预防职务犯罪先进单位和先进个人，以此推进全县预防工作深入开展。社会预防“五步法”有力地提高预防网络单位开展预防工作的积极性、主动性和创造性。

四、建立“五同”制度，实现侦防一体

为了把侦查办案与预防职务犯罪工作紧密结合起来，通过办案增强预防工作的针对性，结合预防进一步扩大办案成果，形成惩防并举的良性互动，我院建立了“五同”制度，即“同立、同查、同补、同估、同结。”“同立”，即立案和预防立项同时进行。案件立案法律文书与个案预防立项报告同时报签，并附有详实的个案预防计划一并审批；“同查”，即办案人员到发案单位查证的同时，专职预防人员同时介入，专门调查发案单位在教育、制度、监管等方面存在的漏洞，目的是为预防调查报告撰写及案后预防工作的有效开展提供依据；“同补”即办案人员发现发案单位在教育、制度、监管等方面存在的漏洞，犯罪给本人、家庭、单位、社会带来危害的具体事例，以及责令犯罪嫌疑人亲笔撰写忏悔书等，及时反馈给专职预防人员，为预防人员到发案单位开展法制教育、案后预防工作提供素材。与此同时，预防人员在开展案后预防工作中发现的案件线索及时提供给办案人员，还可以利用上法制课等机会，敦促有问题的人投案自首。“同估”，即办案人员在对所办案件质量、办案成果进行评估的同时，对案后预防工作的开展情况及其效果同时评估，发现有不到位的地方及时弥补。“同结”，即在案件侦结的同时，预防部门同时写出案例剖析报告和检察建议，并反馈给发案单位。十多年来，我院通过侦防一体化机制，有效地开展个案预防工作86件；并从中发现有价值成案线索8件，其中成案6件。

五、实行“五位一体”，提高预防实效

我院积极转变预防理念，增强工作主动性，着力构建“看、听、谈、建、评”五位一体式的预防机制，有力地促进了预防工作的开展。

“看”即由我院专职预防人员不定期组织某一系统（行业）单位的干部职工到县看守所等警示教育基地接受警示教育或观看典型职务犯罪案例光盘，通过观看犯人在监所里学习、生活等情况或典型职务犯罪案例展示的犯罪带来的严重危害，使每个人的心灵受到了一次强烈的震撼和洗礼。

“听”即由我院专职预防人员为某行业单位干部职工上一堂精心准备、贴近行业单位实际的预防本行业单位职务犯罪警示教育课，使听课人员能够深刻地了解当前反腐败斗争的形势，本行业单位职务犯罪容易滋生的特点、环节、原因、危害及防治对策，从而确立不能犯、不想犯、不敢犯的理念。

“谈”即由专职预防人员到某一系统（行业）组织召开班子成员及热点岗位人员参加的座谈研讨会。在深入开展警示教育的基础上，趁热打铁，组织本行业单位班子全体成员及热点岗位人员，就事先布置的“结合警示教育及各自职责和工作实际查找本单位或本人容易发生职务犯罪环节、原因及防治对策”的课题进行座谈讨论。

“建”即在座谈讨论并形成针对性和可操作性较强的对策措施基础上，我院协助被预防单位共同研究建立一套有效的防治制度。

“评”即制度实施一段时间后，检察人员适时对被预防单位进行回访，就制度所起的实际防治效果进行评估，并征求被预防单位干部职工的意见。对效果较好，较为成熟的制度在职能相同或相似的行业单位中进行推广；对效果一般，预防作用不够明显的制度进行再修订，进一步完善；对发生问题的单位进行通报批评，并建议地方党委实行一票否决。

几年来，我院先后在县拆迁办、县农机局、县地税局、县农合行等10多个行业单位组织开展“看、听、说、建、评”五位一体式预防活动，共制定具有防治功能的制度76项，总结推广20项制度。实践证明，“看、听、说、建、评”五位一体式系列预防活动能够收到良好的预防效果，受到了被预防的行业单位及广大干部职工的欢迎。

六、采用“五抓”措施，用活已决案例

职务犯罪案例具有较强的警示作用，因此，我院始终紧抓案例不放松。一是抓案例通报。即对本院查办的案件及其发案原因，适时向发案单位及其上级主管部门通报，使之及时堵塞漏洞；二是抓案例收集。既收集本院已决案例，又收集其他院已决案例，对收集到的案例及时分类归档，以备他用；三是抓案例教育。首先，在上法制课时灵活运用案例，以案释法。其次，将案例按行业（系统）分类后，装订成册向相关行业（系统）领导、热点岗位人员发送。再次，推行案例提醒制度。通过对犯罪危害结果分析，制发提醒函的形式，对相关人员进行警醒；四是抓案例剖析。通过对一个时期一类案件发案特点、环节、规律的研究，帮助发案单位建章立制，堵塞漏洞；五是抓案例资源共享。在收集案例过程中，我院专职预防人员有意识地查找发案规律，寻找案件的突破口，并形成书面材料提供给自侦部门参考。

十多年来，我院撰写的1篇案例剖析材料受到高检院通报表彰，1篇案例剖析材料被高检院《警示与戒鉴》一书刊用，30多篇犯罪分析被县委、县政府、县人大领导批转有关单位对照整改。其中2011年、2012年，我院的年度惩治和预防职务犯罪综合报告引起县委主要领导重视，并作出了重要批示。另有10多篇案例剖析材料受到案发单位上级主管单位的高度重视，并签转相关部门执行。

七、建立五大基地，提升宣教实效

思想是行动的先导，腐败的思想在条件成熟时就有可能产生腐败的行为。因此我院着力构建思想教育长效机制，建立了五大教育基地，实现从传统灌输式教育向基地式教育转变，提升预防教育效果。一是在看守所或劳改场所建立预防职务犯罪警示教育基地。通过组织党员领导干部、热点岗位人员参观犯人一日生活或听取职务犯罪分子现身说法；二是在党校建立预防职务犯罪廉政教育基地。通过对轮训的党员干部进行廉政教育，增强他们的廉洁从政意识，自觉地抵制腐败行为；三是在法庭建立预防职务犯罪警示教育基地。通过组织相关行业部门领导干部或热点岗位人员观看身边或熟悉的党员干部受到审判的场景，亲自体验职务犯罪所带来的下场，产生震撼性的教育效果；四是在检察机关内建立预防职务犯罪法制教育基地。通过组织相关行业单位干部职工前来接受各种形式的法制教育，增强他们的法制意识，从而自觉地远离职务犯罪；五是在新四军军部重建旧址和盐阜地区阵亡烈士纪念塔（芦蒲烈士纪念塔）建立预防职务犯罪教育基地。通过组织党员干部前去祭拜，缅怀烈士们的丰功伟绩，确立打江山难、守江山更难的理念，从而自觉地拒绝腐败，保持党的纯洁性。

八、采取五措并举，强化招标监督

建设工程招投标环节历来是职务犯罪容易滋生的重点环节，也是检察机关预防工作必须占领的一个制高点。对此，我院结合以往经验，提出了五项措施，强化工程建设招投标环节预防工作。一是在工程招投标机构建立一个预防贿赂犯罪法制教育室，置办法律和预防方面的书籍，反商业贿赂挂图、新近已决贿赂犯罪案例等，适时对招标办工作人员、建设单位工程监管人员、投标人开放；二是所有参与工程投标的施工企业及其项目经理（或建造师）必须接受一次行贿犯罪档案查询；三是向购买标书的项目经理（或建造师）、建设单位和招标单位工作人员制发一份《遵纪守法告知书》，提醒他们要循规蹈矩，远离贿赂犯罪；四是在评委评标前，向招投标办工作人员、评委及建设单位代表制发一份《工程建设项目招投标廉洁监督卡》，然后适时回收，就卡中反映的问题予以警示、教育、查处；五是帮助招投标监管单位建立一套严密的廉政制度，如《评委评标规则》等。自1999年以来，在我院和县招投标办的共同努力下，我县招投标工作没有发生一起职务违纪违法案件。

九、实施“五一”工程，着力案后预防

个案预防是案后预防工作的一个重要方面，案后预防还应包括与发案单位性质和职能相同或相近的未发案单位。为此，我院通过实施“五一”工程，努力拓展个案预防效果。一是一案一调查。即每当一个案件或一类案件发生后，我院就及时组织开展预防调查。通过提审犯罪嫌疑人询问其犯罪的主客观原因、分别组织办案人员和发案单位干部职工座谈分析犯罪原因及对策、通过调阅发案单位相关制度，查找制度上的漏洞等形式，形成高质量的预防调查报告，为案后预防工作顺利开展打下坚实的基础；二是一案一悔过。在案件侦查终结前，办案人员要求犯罪嫌疑人写一份忏悔书，其目的首先是有利于犯罪嫌疑人认罪服判，保证案件诉讼稳定。其次为预防调查报告的撰写和法制教育提供有力的素材；三是一案一建议。即向已发案的单位或与发案单位职能相同或相近的未发案单位制发一份质量较高的《检察建议书》，要求其整改；四是一案一教育。即对发案的单位或与发案单位职能相同或相近的未发案单位的干部职工上一次法制教育课；五是一案一总结。我院适时对被建议单位进行回访，总结推广其整改的成功经验，同时对整改不到位的单位，予以必要的帮助。

十、构建五大机制，预防涉民犯罪

包括涉农行业在内的与民生有关行业的涉民职务犯罪的预防着重建立了五大机制。一是建立研究机制，做到有的放矢。通过动态掌握情况、研究举报材料、解剖涉民案例等方法，正确地把握涉民职务犯罪的特点、原因、规律及防治措施，促进涉民职务犯罪预防工作的开展；二是建立网络机制，强化组织领导。通过向涉民预防网络单位制发详实的年度工作意见、建立工作联系制度、定期召开涉民预防网络成员单位片会、强化督查指导工作、编制《预防涉民职务犯罪工作专辑》等形式，确保涉民职务犯罪预防工作的顺利开展；三是建立联动机制，共防涉民犯罪。内部配合明责任：主要包括成立预防涉民职务犯罪联动工作小组、制定计划、明确任务，制定各级职责，明确责任。外部配合讲策略。主要包括检察机关与纪委等相关部门建立了联系配合制度、专职预防人员主动到县纪委、农委、民政局等相关部门、单位联系共防事宜，并提出切合实际的指导性意见；四是建立宣教机制，筑牢思想防线。通过在乡镇要道口设立廉政公益广告牌；会同县纪委、县农委等部门对涉民职能部门国家工作人员和村组干部进行法制教育、开通“反腐宣传车”；到城乡要道旁、集市等地开展各种形式的法制宣传、法律咨询、接访等活动；在重点镇设立检察工作站，以站为依托，开展预防职务犯罪宣传和普法教育活动；收集典型涉民案例，向相关涉民部门的国家工作人员、镇干、村干等发送涉民案例；对举报的涉民职务犯罪线索，开展预防提醒；在重点村、城郊村建立法制教育室，置办法制图书，定期向村组干部开放；将预防知识等打印成册，发到涉民部门相关人员手中等形式，增强涉民干部职工的法制意识；五是建立监管机制，筑牢制约防线。通过构建“三公”（公共投资、公用事业、公共利益项目建设）监管机制着力推进制度预防，强化制度执行的监督与问责，打牢制度防线。