论法治保障下的社会管理创新

湛少伟黄应中

论法治保障下的社会管理创新

湛少伟＊黄应中＊＊

党的十八大报告中强调，要“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”，“全面推进依法治国”，“要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。这标志着我国的社会管理创新向科学化、法治化迈进。本文拟从我国社会管理与法治建设的实践角度出发,对我国社会管理体制创新与法治保障的几个重要问题进行探讨，以期对当下中国社会正在如火如荼进行的“加强和创新社会管理”有所裨益。

社会管理 创新 法制保障

一、何谓“社会管理”

自从社会管理创新在党的重要文件中提出后，社会管理迅速成为当代中国的热门话题，也成为学者研究的热点，社科领域对之进行了大量的研究，有关的研究成果前所未有。但是，由于构成这一词语的“社会”和“管理”两个语素在不同场合、不同的学科研究视角、不同的参照语境下，有不同的定义，社会管理的概念是众说纷纭，莫衷一是。

对何谓“社会管理”，学者通常如此定义：人们通常在两种意义上使用这个概念，狭义的观念认为，社会管理作为政府的一项职能，与政治管理、经济管理相对，指的是政府对社会公共事务中排除掉政治统治事务和经济管理事务的那部分事务的管理和治理，其所涉及的范围一般也就是社会政策所作用的领域；而广义的观念认为，社会管理主要是政府和社会组织对社会生活、社会结构、社会制度、社会事业和社会观念等各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程[1]应松年.社会管理创新引论[J].法学论坛,2010(6).。

而官方学者则从我国现实政策层面对“社会管理”从内涵、任务、主体、目的诸方面进行了“质”的规定：是中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体总体格局中社会建设的一个重要组成部分，它是指以维系社会秩序为核心，通过政府主导、多方参与、规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险，为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境、促进社会和谐的活动。[2]马凯.努力加强和创新社会管理[J].国家行政学院学报,2010(5).

有法学学者基于“理论是实践的指南，概念是思维的工具”的常识判断，以实证分析方法，对我国实定法中“社会管理”这一概念的分布及法规范中“社会管理”概念在具体法语境中使用的差异及特点进行辨析研究后，认为：社会管理并非一个不证自明、不言而喻的概念；社会管理既是一个时髦的政策用语，也是一个严肃的法律概念。我国的实定法中社会管理概念确实存在不足，并进而指出，“社会管理立法是社会管理的依据与实现社会管理法治化的前提，加之社会管理法治化是我国社会管理创新的必然选择，它呼唤认真对待作为法律概念的社会管理。”[3]邓联繁.社会管理概念的法规范分析[J].中国法学,2012(2).，因此，在十八大报告中将之前社会管理的有关表述加入了“法治保障”，标志着当前和今后社会管理及其创新的指导思想、基本路径和主要方法都是“社会管理法治化”，作为法律概念的社会管理亟需进一步予以辨明厘清。

二、我国现存的“社会管理”的不足

北京大学社会学系教授夏学銮表示，社会管理是一个老问题，是任何一个形态的社会都不可少的一项管理活动。但是，“创新社会管理”是一个新问题，因为在当前这个社会剧烈转型的时期，旧的理念和方法已经无法妥善应对层出不穷的新情况。[4]游海滨.中国政府新大考：应该怎样管社会？[EB/OL]. (2013-1-14-)http:// society.people.com.cn/n/2012/0830/c86800-18876470-4.html.

自我国实施改革开放特别是进入新世纪以来，经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，带来空前的社会变革，既给我国的发展进步带来巨大活力，也带来突出矛盾和问题。2011年，我国人均国内生产总值超过了5000美元，意味着我国已经从中低收入阶段跨入中上收入阶段，经济社会发展进入了“发展黄金期”和“社会矛盾凸显期”交织时期，现实中突出的问题矛盾表现在：人民矛盾和社会矛盾引发的群众上访和群体性事件多样多发、成为影响社会稳定的重要因素；流动人口大幅增加，既给经济社会发展作出了重大贡献，也给社会管理带来巨大压力；社会治安形势总体稳定，但刑事犯罪居高不下，公共安全事故频发，食品药品安全问题突出；非公有制经济组织、社会组织快速发展，但管理服务问题突出；互联网迅速发展，促进了经济社会发展，也给社会管理带来诸多新情况新问题；分配机制不够合理、贫富差距拉大，社会阶层结构不够合理，结构化、碎片化现象严重，缺乏有效流动机制，阶层分化停滞、结构固化；外部势力插手干预，传统安全因素和非传统安全因素相互作用，增加了社会矛盾的复杂性，等等。

面对社会领域复杂的矛盾和新的问题，现存的“社会管理”模式沿袭计划经济下的“行政管理”模式，在理念思路、体制机制、方法手段等诸多方面存在难以完全适应的方面。这种“社会管理”的目标是“服从”与“管制”，而不是“服务”；管理主体是“国家”或“政府”，而不是“社会”；管理的方式单纯依靠垂直、纵向的政府的行政权力，而缺乏自下而上的“权利”管理，即缺乏社会主体的动员与参与、缺乏公民民主管理、缺乏管理者与被管理者的沟通与协商；管理客体不是社会关系、社会行为或提供物质的、精神的服务而是被管理者的思想或私人活动；它注重的是“威权”而不是“威信”，管理机制是自上而下的权力管理，管理方式或方法是命令、指令。这种模式因其以国家强力实施的社会治理而具有高效率、低成本的特点，在计划经济年代具有极大的优势。

但是，我国的经济社会已发生了深刻的变化，人们的民主法治意识、公平正义意识、自由平等意识不断增强，继续以“权力时代”的社会管理模式管理“权利时代”，就必然会出现诸多问题，管理越位、错位、缺位不可避免，甚至这些错位、越位的管理方法和手段会成为社会矛盾爆发的激发点。

三、我国关于创新社会管理的实践和路径选择

正是基于现实的需要和社会经济阶段性的要求，需要根据政治、经济和社会的发展形式，来加强和创新社会管理，科学总结和认识并遵循社会自身运行规律，运用新的社会管理理念、技术、方法和机制等，构建新的社会管理模式，形成更为良好的社会秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。

从党和政府对创新社会管理的认知和表述来看，有一个从重视到深化到发展的过程。

2004年6月，在党的十六届四中全会上，提出了要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新。深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”

在2009年底全国政法工作电视电话会议上，社会管理创新成为所强调的“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作的组成部分之一，是指导政法工作的重要纲领中的一部分。

2011年2月19日，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上强调，要加强和创新社会管理，提高社会管理科学化水平。社会管理，必须始终坚持以人为本、执政为民。

2011年3月，“社会管理创新”首次以重要篇幅写进《政府工作报告》，并在国家“十二五”规划纲要中单独成篇。

2012年11月，中共十八大报告中更是明确提出：要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力；围绕构建中国特色社会管理体系，加快“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制；实现国家各项工作的法治化。

十八大报告明确提出社会管理的“法治保障”，这一新的要求是在全面总结多年来我国加强社会建设、创新社会管理实践基础上提出的，是在社会管理领域全面落实“依法治国”方略的当然选择。这一要求也标志着我国加强和创新社会管理的路径选择是“法治化”。

四、社会管理创新和法治的关系

对社会管理与法治的关系，从理论到实践均已形成了基本共识，那就是社会管理必须走法治道路，也就是要实现学者们所倡导的“法治型社会管理”或“社会管理法治化”，意味着“用法治的精神统帅社会管理全局，用法治的眼光审视社会管理中的各种问题，用法治的思维谋划社会管理的战略，用法治的手段破解社会管理难题或者说症结，用法治的方法巩固社会管理成果。”[1]江必新、罗英.社会管理法治化三论[J].民主与法制,2012(1).

但是，法律具有明确性、稳定性，立法程序更严格，且立法主要是对过去经验的固化与对现实问题的回应，而不是主要针对未来可能出现的问题，因此法律在一定意义上还具有保守性、守旧性。创新显然是对既有规则和方法的突破与变革。因而从字面上看，“法治所要求的稳定性和创新所体现的变动性至少在表面上存在着不可避免的紧张关系：一方面，要进行创新，就势必面临如何维护法律的尊严及其稳定性问题；另一方面，要实施法治，则又面临如何保证创新的及时进行以适应新的形势需要问题。在社会管理领域，这种情况同样存在。”[1]蔡乐渭.社会管理创新的法治之维--论法治视角下社会管理创新的重点[J].领导科学,2011(4).

在法治社会的应然角度看，社会管理不应脱离法治的轨道，社会管理创新不是要去法治化。社会管理法治化也不是要摈弃、扼杀社会管理的创新。两者之间的理想关系应该是这样的，“立足依法治国方略，在法治基础上探索社会管理模式的转型，实现社会管理的法治化：既需要以法治推动社会管理创新，又需要以社会管理创新促进我国法治转型，实现我国法治的现代化。”“社会管理法治化是社会管理创新的一个基本目标”，“社会管理法治化是社会管理创新的必由之路”，“社会管理创新是社会管理法治化的强大动力与必要基础”。[2]江必新、罗英.社会管理法治化三论[J].民主与法制,2012(1).

然而，比照上述要求，检讨我国各地各级机关在轰轰烈烈开展的创新社会管理实践中的具体做法，则往往存在着脱离法治轨道和损害法律权威的情况发生，有学者将这些做法概括为三个不好的倾向，即“行为方式的模仿性、内容选择的随意性和主题内涵的扩张性”。[3]张永军.社会管理创新的法理要义[J/OL]. (2013-1-13)http://www.xbdkfzzs.com/ NewsView.asp?NewsOrder=5779&LinkUrl=Project&NewsType=6.

五、当前如何在创新社会管理中实现法治保障

（一）创新社会管理要坚持法治的“三公原则”——公平、公正、公开

十八大报告中提出要“必须坚持维护社会公平正义”，要“逐步建立起以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系。”

目前，具有中国特色社会主义法律体系已经基本建立，“公平正义”已经成为社会主义法治理念的核心内容。但法律体系和有关制度绝不是尽善尽美，相关法律体系的进一步完善的任务相当繁重。而且，法律实施的任务更加紧迫。社会管理千丝万缕，而处在当下转型期的现实社会管理工作更是纷繁复杂。特别是社会大众的法治观念、权利意识、平等意识大大增强，对社会管理立法以及社会管理执法与司法的要求更高，必须适应这一新形势。首先，既要加快社会管理立法、修法进度，及时废止过时的、不当的社会管理方面法律法规，又要坚持依法立法、科学立法、民主立法，保障立法质量。其次，要真正坚持以人为本，把社会大众的合法权益作为社会管理法治化的出发点与落脚点，保证起点公平、规则的公平和机会的公平。第三，加强和创新社会管理工作不仅“要保证正义得以实现，而且要保证正义要以看得见的方式实现”，要坚持公开原则。要保证社会管理的主体在阳光下运作，权力在阳关下运行，管理工作透明公开。这样，就有利于民众知晓社会管理主体的工作，增强被管理对象的可预期性、安全感，也能对管理方进行必要的监督，提高政府在社会管理中的公信力，从而形成良好的社会秩序。

（二）创新社会管理要以建设“法治政府”为着力点

早在古希腊时，亚里士多德就提出了关乎法治的论断：法治应包含两重意义，已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。

依法治国的重点和难点在依法治权、依法治官。且我国行政权有一权独大的历史传统，因此，我国的法治建设重点在行政法治，难点也在行政法治。如何按照法治要求，形成权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政体制事关政治改革成败。具体到社会管理领域，改变由政府垄断社会管理权利的局面，建立起以党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理制度成为社会管理创新的重点内容。一方面，虽然社会管理仍然是政府的一项基本职能，但政府不再是社会管理的唯一主体，社会组织和社会普通公众成为社会管理主体，这涉及对原有行政权力和职能的重新分配，科学、合理划分不同主体间的权责和界限，从根本上避免出现公权力在社会管理中的“越位”。另一方面，虽然政府不再独揽社会管理权力，但其在社会管理中仍然具有主导性。创新社会管理，不是过多地把政府的事情交给社会去办，而是要确保政府的社会管理与公共服务到位，确保公权力在服务过程中行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效，权力不出现“错位”和“缺位”。要结合社会管理创新，加快法治政府建设，加快体制改革，为推进依法行政、建设法治政府清除体制障碍。

创新社会管理，又面临着如何切实尊重法律权威、防止社会管理创新脱离法治轨道与损害法律尊严的现实难题。创新社会管理的实践过程中，不可避免的会出现一些创新举措与现有法律制度冲突的现象。而且可以肯定，部分冲突的根源在于社会情势的变迁致使一些法律制度因为不合时宜，失去了价值指引与行为规范的功能。因此，一方面要肯定创新社会管理有更充分的“政治正确性”和正当性，另一方面又要坚持维护法律权威，坚持在法治框架内创新，避免所谓的“良性违法”，更要绝对禁止以创新为名实则是践踏法律、无视法律底线的所谓“创新冲动”。一些地方和部门现在进行的所谓的的社会管理创新，也许能迅速获得正面效应，但这种创新的正当性不足，其效应难保持续长久，而且，它所产生的负面效应或者说副产品则远远高于其“短期收益”。2013年伊始，公安部施行“史上最严交规”，对“闯黄灯”实行重罚一周即告夭折即是明证[1]2013年1月1日，被一些媒体称为“史上最严交规”的修订版《机动车驾驶证申领和使用规定》于零时起正式施行，该规定附件2中第2条规定“驾驶机动车违反道路交通信号灯通行”，纳入“一次记6分”违法行为。据此接受媒体采访的公安部交管局有关负责人明确提出：“抢黄灯行为属于违反道路交通信号灯通行，对驾驶人处20元以上200元以下罚款，记6分”。遂产生了“闯黄灯”和“闯红灯”一样处罚规定。该规定一经实施，便导致了普通民众和媒体的纷纷“吐槽”。学者和专家更是指出了该规定存在诸多缺陷：处罚依据不足，有违上位法；规定缺乏可操作性，有违物理基本原理和常识；规定出台没有经过“民主化、科学化、规范化”论证和讨论。1月9日，实行了6天的该规定在强大民意反弹下被宣布“暂缓执行”。公安部门实行“闯黄灯”处罚的规定虽然没有公开宣布为社会管理创新的举措，但是其目的在于减少道路交通事故，保证交通安全，改变交通过程中普遍存在的“抢黄灯”的不良习惯，将其作为交管部门创新社会管理的一个办法应无不当。。这种所谓的“创新”，既损害了法律权威，同时也由于其反规则倾向而动摇了社会管理的基础。因此，创新社会管理实践，要健全法律解释机制、法律清理机制、法律修改机制、法律废止机制，畅通社会管理创新的法律渠道，让具有正确价值取向的社会管理创新在法治轨道上开展，实现法律效果与社会效果的统一。

（三）创新社会管理要大力加强行政程序法治建设

程序与实体相对应，互为表里，不可或缺。程序对于实体而言，不只具有工具意义，其本身具有独立价值。然而我国长期以来形成的“重实体、轻程序”传统，迄今未得根本改变，正如温家宝总理所说：“没有程序的民主，就没有实质的民主；没有程序的公正，就很难保证实体公正和结果公正。当前重权限、轻程序的问题比较突出，许多损害、侵犯群众利益的突出问题，往往是不按程序办事或程序不规范造成的。”[2]温家宝.在全国依法行政工作会议上的讲话[EB/OL].(2013-1-13) http://www.gov.cn/ ldhd/2010-09/19/content_1705732.htm.

我国的程序法在整体上比较落后，行政程序法尤其如此，迄今没有全国性的统一行政程序法。按照十八大要求，社会管理创新就是要通过法治保障形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的制度体系，在实体的职能权限方面划定了政府“管理什么，不管什么”问题后，首要的就是政府怎么管理这个程序问题，即是要拓展人民的有序参与渠道，顺应公民主体意识和参与意识增强的要求，按照正当程序要求，畅通利益表达机制，保障社会管理相对人、利害关系人的知情权、参与权、监督权和救济权。提高管理的透明度，增强社会管理的科学性和民主性，使社会管理工作更加符合社情民意。

其次，结合法治政府建设的目标，以社会管理创新为契机与动力，加快社会管理程序建设，尽早完成国家层面的《行政程序法》立法工作。现代国家都是“行政国”，我国尤其为甚：行政部门拥有广泛的对经济和社会活动进行管制的职权，负有多种多样的公共服务职责。这些无所不在的行政职权，对每一个人而言都是双刃剑。法治政府的核心问题是：如何在承认政府拥有广泛行政权现实必要性的同时，又对这些权力进行有效规范和制约，以保障个体的尊严和权利？正是对上述挑战的制度性回应，就是通过正当程序原则以及规定行政机关行使行政权必须遵循的手续、步骤、方式、顺序、时限等规则，来兼顾行政效率和公平，使实体权能越来越广泛的政府部门依然受到程序法框架的约束，不至于成为脱缰野马。在此《行政程序法》制定之前，要把建立和完善社会管理程序作为创新社会管理与推进依法行政的重点任务。因为只有将社会管理的环节、实施步骤程序化、规范化，才能让社会管理人员有所遵循，从而避免管理的随意性。

（四）社会管理创新要坚持以民生建设为突破口

我国自改革开放以来，实施以市场化为主导的经济社会变革，利益分配格局严重分化，短短的时间内就进入了“矛盾的多发期”，形成的以失地农民、进城民工、下岗职工等为代表的社会底层弱势群体，社会贫富差距加大。而媒体不断爆出的“拼爹”事件从另一端反映了我国社会阶层的结构化、碎片化现象严重。利益分配失衡导致民生问题突出，这已成为当前社会矛盾易发多发背后的深层次原因。

如何化解社会矛盾、协调社会关系、规范社会行为、应对社会风险，突破口就在保障和改善民生。胡锦涛同志指出：“社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。”现代社会管理本质上是人本化管理，要求以人为本，尊重人、关心人、爱护人、解放人、发展人，而不是压制人、束缚人。服务型管理是人本化管理的具体体现，寓管理于服务之中，以服务作为管理的基本方式与途径。

社会服务的主题是民生保障。要实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”社会建设目标，实现基本公共服务的均等化，完善社会保险制度、社会福利制度与社会救助体系，加强对弱势群体的保护，畅通完善个人权益保护机制、个人诉求表达机制、社会矛盾化解机制，听民声，顺民意，排民忧，解民难，消民怨，无不需要加强和创新社会管理，而每一项改革均涉及复杂的利益和交织的矛盾，会遇到很多困难和阻力。但这些改革和创新又具有最广泛的民意基础，能凝聚最宽泛的改革共识，能获得最深厚的改革推动力，是创新社会管理体制的最佳突破口。

*湛少伟，鄂州市人民检察院反渎职侵权局局长。

**黄应中，鄂州市人民检察院干警。