加强政府社会管理创新的战略任务[1]——以长沙市社会管理创新为例

郭丹

加强政府社会管理创新的战略任务[1]
——以长沙市社会管理创新为例

郭丹＊

推进政府社会管理创新,以适应外部环境和内部条件的发展变化,是新时期世界各国政府的恒新主题。政府只有把保障和改善民生作为现实的利益问题入手，真心真意为群众谋福利，社会管理才真正得以加强和创新。长沙市以提高人民满意度和提升人民幸福度作为社会管理创新最重要的标准，坚持把创新社会管理与增进民生福祉相结合、与改善社会服务相结合、与健全机制体制相结合、与发展社会组织相结合、与维护公共安全相结合，大力实施社会管理创新的战略任务。

政府社会管理创新 民生福祉 社会服务 机制体制 社会组织 公共安全

社会管理创新是一个系统工程，政府只有把保障和改善民生作为现实的利益问题入手，时刻维护和发展人民群众利益，把改善民生的制度安排、重大举措落实到社会事业、社会服务、社会管理体制机制、社会组织以及公共安全等人民群众普遍关心的热点难点问题上，真心实意为群众谋利益，社会管理才真正得以加强和创新。对长沙市政府来讲，创新社会管理能不能达到理想的目标，有没有实质性效果，最重要的衡量标准就是看人民满意度高不高、幸福感强不强。长沙市要加强和创新社会管理，必须着眼于提高人民的满意度、提升人民的幸福感，大力实施社会管理创新的战略任务。

一、把创新社会管理与增进民生福祉相结合

当前长沙市社会治安问题、食品安全事件、公共突发事故和城市交通不畅等时有发生，这些问题不同程度影响了人民群众对城市社会管理的满意度。不言而喻，改善民生既是长沙市委、市政府要关注的重点，又是人民群众关心的热点，也是长沙市加强和创新社会管理的着力点和难点。创新社会管理，关键是要与增进民生福祉结合起来，要重视民生、保障民生、改善民生，让老百姓安居乐业。为实现这一战略任务，要按照全市社会管理创新综合试点工作的统一部署，结合长沙实际，大力实施以下民生工程。

（一）富民工程

以落实更加积极的就业政策为重点，持续推进创业富民工程。强化就业公共服务，加大就业资金投入，实现城乡就业统筹。大力推进全民创业，以创业培训为重点，完善职业教育培训制度，实施“创业扶持计划”。实施积极主动的就业政策，大力开发就业岗位，不断改善就业环境，切实提高就业质量。加快实施创业就业重点工程，完善和落实有利于创新创业的扶持政策，积极培育创业主体，鼓励高层次高技能人才、大中专毕业生、个体经营者以及有一定技能和资金的农民工等各类群体自主创业；健全创业培训网络，开展形式多样、运作规范的创业培训，提高广大劳动者创业技能；完善相应的财政、金融、产业等扶持政策，建设极具特色的创业孵化基地，营造良好创业环境，降低创业运营成本，激发全社会创业热情。城镇零就业家庭动态清零保持100%，城镇登记失业率控制在4%以内，全市街道（乡镇）创业富民服务站覆盖率达65%，重点支持15个创业基地建设，每年滚动扶持100户重点中小企业和民营科技型企业，成功助推200家以上初创企业健康发展，力争早日建成全国首批创业型城市。

（二）放心工程

食品安全问题是当前广大人民群众关注的一个焦点。加强食品安全监管是一项系统工程，当前要把它作为社会管理创新的一个重点及时抓好，真正使食品安全的监管落到实处，使那些昧着良心、丧失道德，制造假劣、有毒食品的不敢为、不敢做。要围绕老百姓生活息息相关的“米袋子、菜篮子、油罐子”等必需品为重点，以“零容忍”的态度依法加强食品安全监管。启动“放心猪肉、放心蔬菜、放心作坊、放心食堂”四大放心工程试点，用三年左右的时间在重点品种、重点环节和重点区域全面建立标本兼治的长效机制。在创新食品安全管理过程中，真正实现“三个转变”，即推进食品安全保障理念由惩治为主向惩防并举转变，保障模式由粗放管理向精细管理转变，保障区域由城市为主向城乡并重转变。强化综合治理和专项整顿，推进综合协调机制化、监督管理精细化、专项治理常态化、源头治本长效化，全面提升长沙市食品安全监管能力，加快食品安全城市建设步伐。真正让老百姓吃得放心、吃得安全、吃得健康。

（三）畅通工程

加强城市交通管理，提供优良的城市交通环境，是推进社会管理创新的重要内容，也是关注民生、改善民生的重要体现。近年来，市委、市政府高度重视城市交通工作不断加大城市交通基础设施建设力度，近三年投入资金300多亿元，新建、改拓道路200多条，形成了“六桥三环”、“十纵十横”的路网格局。尽管如此，目前长沙交通拥堵的现状还没有得到根本改善，这与广大市民出行的切身利益息息相关，为此，实施畅通工程对创新社会管理尤显重要。实施畅通工程，当前要着力解决好交通疏堵问题。交通疏堵要坚持两手抓：抓设施建设解决微循环，抓行为引导解决大交通。要做好四个结合：一是人与车的结合，着力交通意识培养，加大交通设施配套；二是疏与导的结合，既要疏通交通堵点，又要加强对行车、停车行为的引导，提倡公交优先，鼓励绕道错峰，减少道路开口，减少无序停靠，减少施工影响，减少行人干扰；三是动与静的结合，开辟更多的停车场，鼓励沿线单位打开围墙适时停车；四是内与外的结合，中心城区与二环、三环以外的交通管理要结合起来。

（四）安居工程

住房是重要的民生问题。特别是温饱问题解决之后，在向全面小康社会迈进阶段，人民群众最迫切需要解决的问题之一就是改善居住条件。党的十七大把解决居民住房困难问题作为全面建设小康社会的重要任务，提出了实现全体人民住有所居的目标。近年来，长沙市把保障性安居工程建设作为党和政府的一件大事、改善民生的一件实事、促进和谐的一件要事来抓，真正做到了惠及于众、造福于民。2010年全市已建设和筹集公共租赁住房2284套。目前，长沙正抓紧制定出台政策措施，按照“规划布局上实行集中与分散相结合、资金投入上实行政府与社会相结合、房屋来源上实行新建与盘活相结合、租赁补贴上实行财政与企业相结合”的“四个结合”原则，力争到2012年底实现先期保障公共租赁住房对象15万人的目标，力争“十二五”期间实现公共租赁住房保障30万人，从而使长沙住房保障体系构筑成一道无缝网络，使“人人享有住房保障、家家拥有一套房”的目标逐步成为现实。

（五）保障工程

按照“城乡一体”和“保基本、广覆盖”的原则，不断完善社会保障制度，努力扩大社会保障范围，逐步提高社会保障水平，切实改进社会保障服务，加快形成覆盖城乡居民的社会保障体系。以“五大社会保险”（养老、医疗、失业、工伤、生育）为主要内容，扩大社会保险范围，推进新型农村养老保险，扎实做好被征地农民社会保障工作，积极探索社会保险管理服务社会化。以“五大社会救助”（最低生活保障、农村“五保”供养、大病医疗救助、教育扶贫助学、公租廉租住房）为主要内容，增强社会救助能力，全面完善城乡社会救助体系，让五保户、特困户、贫困家庭学生得到及时救助保障，城乡居民最低生活保障实现应保尽保。完善廉租政策，高度重视保障性住房建设，积极推进棚户区改造。以“五大社会福利”（优抚、扶老、助残、救孤、济困）为主要内容，提升社会福利水平，改善福利院、敬老院、流浪乞讨救助管理等社会福利基础设施，大力发展社会慈善事业，鼓励民间资本兴办社会福利事业，加快推进福利服务社会化进程。

二、把创新社会管理与改善社会服务相结合

社会管理，实质上是对人的管理和服务，涉及广大人民群众的切身利益。社会管理不是目的，社会服务才是根本，只有树立以人为本、服务为先的理念，树立多方参与、共同治理的理念，社会管理才能进一步与开放、动态、信息化社会环境相适应。长沙市要实现创新社会管理与改善社会服务相结合，必须坚持以社会服务为导向，努力强化服务意识，提高服务水平，做好公共服务，转变社会管理的理念和方式，打造服务型政府。具体说来，改善社会服务必须加强对以下五方面社会服务的治理。

（一）公共服务治差

公共服务主要指政府运用公共资源提供的以满足社会成员的普遍需求为目的的服务行为，包括公共教育服务、公共卫生服务、公共保障服务、公共文化服务、公共环境服务、公共信息服务。公共服务治差主要加强对教育、卫生、文化等公共服务的治理。加快发展教育事业，全面实施素质教育，积极发展学前教育，均衡发展基础教育，大力发展职业教育，努力把长沙建设成为全国重要的技能型人才培养教育基地。积极稳妥推进医药卫生体制改革，建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系和医疗保障体系，基本实现城乡居民人人享有公共卫生和基本医疗服务。积极发展文化事业，加快推进国际文化名城建设，大力发展企业文化、校园文化和社区文化。

（二）窗口服务治劣

窗口服务主要指政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制时所提供的服务，包括政务服务、公用事业、公共交通、商业服务、旅游园林、金融证券等。窗口服务治劣应围绕医疗卫生、金融证券、邮政电信、公安、交通、工商税务、水电油气等窗口行业完善硬件设施，做到环境整洁、标识明显、设施配套。大力推行亮证上岗、公开承诺、程序公开等规范管理，畅通投诉渠道，自觉接受社会监督。深入开展职业道德、职业技能、职业礼仪培训，确保窗口工作人员语言文明、仪表端庄、行为规范，建设办事快捷、服务高效、便民利民的文明窗口。

（三）社区服务治弱

社区服务主要指政府和社会组织为方便社区居民、维护居民权益、促进社区和谐而提供便捷服务的行为。社区服务治弱应设立社区社会工作站，培育专业社工服务机构，按照选聘结合的原则，全面推行社区党组织、社区居委会、社区服务中心“三位一体”的社区管理模式。完善社区服务功能，建设覆盖全体社区居民的社会服务网络，构建“十五分钟服务圈”。通过提升转换、招聘引进和政府购买等途径，在社区设置社会工作岗位，提供各类社会服务。建立社工人才队伍激励机制，大力培养社会工作人才，引导各类社会组织、志愿者有序参与社区管理服务、康复指导服务、群众诉求反馈服务、就业服务、困难群众帮扶服务、卫生医疗服务、党员服务、婚姻家庭服务等“十大服务平台”，形成“一站式”、“一条龙”的服务机制，实现社会管理社区化、社区管理社会化。

（四）中介服务治乱

中介服务主要是指社会中介组织为交易活动提供咨询、价格评估、经纪等行为。包括鉴证类中介服务、信息类中介服务、代理类中介服务。中介服务治乱的重点，在于解决中介组织与政府“脱钩”后的“脱节”行为，加强对各类中介组织的管理，促进中介服务行业健康发展。坚持管理与服务并重原则，积极支持发展有助于化解社会矛盾、促进社会和谐的中介组织；积极支持发展符合长沙产业发展方向、适应市场化进程的行业中介组织；创新非公有制经济组织党建工作模式，社会组织服务经济社会发展的能力不断增强。加强社工队伍职业化、专业化建设，开展社工事务所建设试点和购买社工岗位试点工作，通过购买服务方式，探索向社区、社会组织、新经济组织和医院、学校、养老院等服务机构选聘专业社工。

（五）帮扶服务治难

帮扶服务是指政府及其他各方面社会力量对特殊人群、困难群体提供的物质、文化教育、生活等各种服务。帮扶服务治难的重点主要应加强对流动人口、特殊人群和重点人员的服务管理。实行分类管理、全过程帮扶，创新特殊群体的服务方式，全面加强对社会闲散青少年、流浪乞讨未成年人、服刑在教人员未成年子女的重点帮教管理。切实改善困难群体基本生活，建立留守儿童、孤寡老人、流浪儿童等困难群体救助制度。加强社会福利事业建设，鼓励民间资本兴办“扶老”、“助残”、“救孤”、“济困”等社会福利事业，加大孤残儿童的养育、教育、医疗、康复等工作力度，推动社会福利机构的建设发展。增强社会慈善意识，积极培育慈善组织，支持社会慈善、社会捐赠、群众互助等社会扶助活动。

三、把创新社会管理与健全体制机制相结合

随着经济的快速发展，经济体制转轨给我们带来新挑战，社会结构转型给我们提出新考验，社会管理与经济社会发展不相适应的矛盾和问题日益显现。长沙市社会管理体制与市场经济的要求还有一定差距，原有的社会管理体制机制亟需改革创新。加强和创新社会管理，必须健全现有的社会管理体制机制，努力畅通利益表达渠道，构建起能及时反映和协调处理各方面、各地区、各阶层的各种利益诉求和社会矛盾的社会管理体制机制。

（一）构建有利于转型发展的体制机制

创新城市管理模式，坚持“科学、严格、精细、长效”方针，健全完善城市目标管理责任制和城市管理的社会参与机制、市场化运作机制、监督机制等“大城管”工作制度和机制。推进投资体制改革，探索各类政府型投资集中管理办法，培育和壮大新型政府投融资主体，积极推行政府投资项目代建制，提高投资效益和管理水平。深化科技体制改革，深入推进科技投入、科研院所、科技管理等方面改革，加快形成激发创新活力、促进科技成果产业化的法律保障、政策支撑、激励机制和市场环境。深化财税体制改革，充分发挥财政公共职能，大力推进基本公共服务均等化，完善财政转移支付制度。

（二）构建有利于多种所有制经济共同发展的体制机制

健全各类国有资产管理和监督体制，推进国有企业完善法人治理结构。深化垄断行业改革，打破行政性垄断，分离经济垄断中的自然垄断业务与竞争性业务，促进竞争性业务市场化。进一步放宽非公经济市场准入，鼓励和引导民间资本以多种方式参与产业发展、公益事业及重大基础设施建设。加强对非公有制经济的支持和引导，优化非公有制经济发展环境，鼓励民营资本投资创业和参与国有企业重组改造，引导民营企业建立现代企业制度，全面提升非公有制经济发展的速度、规模和效益。加快建设社会诚信体系，积极探索构建公民和企业等各类社会主体履行、承担社会责任体系和制度机制。

（三）构建有利于促进社会公平正义的体制机制

健全以市场调节为基础、政府有效调控的初次分配机制。加快收入分配制度改革，努力提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重，采取有力措施使城乡居民收入增长不低于经济增长。完善公共财政支出，为公共服务提供必要的资金支持，对公益性或非营利性项目提供必要的财政援助，推动基本公共服务供给重点向农村、不发达地区和困难群体倾斜。创新公共服务供给模式，建立基本公共服务的多元参与、平等竞争机制，采取政府购买、特许经营、政策优惠等方式，鼓励、支持和引导社会力量参与提供公共服务，不断扩大公共产品供给总量，提升公共服务均等化水平。

（四）构建与现代市场经济相适应的行政管理体制

加快政府职能转变，深入贯彻实施《湖南省行政程序规定》，进一步减少和规范行政审批，减少政府对微观经济活动的干预，提高经济调节和市场监管水平，强化公共服务和社会管理职能。调整优化政府组织结构，继续推进大部门制。树立科学的政绩观，加快建立以基本公共服务均等化为取向、与主体功能区相配套的政府绩效考核体系和行政问责机制。加快事业单位分类改革，推进政事分开、事企分开和管办分离。通过强有力的组织推动，加快建立政府的调控机制和社会的协调机制互联、政府的行政功能和社会的自治功能互补、政府的管理力量和社会公众力量互动的工作机制。

（五）构建规范有力的行政执法体制

政法综治部门要在社会管理创新工作中发挥牵头协调作用。长沙市社会管理创新工作领导小组办公室设在市委政法委(市综治办)，发挥组织、协调、检查、指导职能。建立相对完备的法规政策体系，规范社会管理。通过规范和引导，实现政府对社会管理创新活动和行为的有意识引导、调控和激励，最大限度地激发和引导社会活力，全面推行依法行政，建立健全行政执法责任制、行政损害赔偿制、行政过错追究制，规范行政许可行为，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。

四、把创新社会管理与发展社会组织相结合

完善社会管理是社会建设的重要内容,而发展社会组织是完善社会管理不可或缺的部分。随着我国社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式趋于多样化，社会组织对经济社会发展影响越来越大。更多的社会组织能有效地承接政府转移的部分社会管理职能和公共服务职能，使政府逐步摆脱具体事务，回归到社会发展的组织者、协调者、监督者角色，从而保障政府对社会公共服务和管理的主导作用。长沙市政府要创新社会组织管理体系，优化社会组织发展环境，引导和扶持各类社会组织规范健康发展。

（一）发展“专业型”社会组织

“专业型”社会组织是指主要由经济、社会各领域的专业人员和专业组织组成的各类协会等。这种组织的建设特别强调专业性，即组织存在和发展所需要的基本的专业能力和条件。专业型社会组织建设的基本内涵是为了实现组织的远景和宗旨而应拥有的筹措和管理社会资源所需要的专业的基本能力。其基本内容应包括治理能力、创新能力、协调能力和持续发展的能力。专业型社会组织在政府机制改革后可承担起部分以前政府执行的社会事务，比如创造就业机会，为政府解决就业问题提供服务机会等。此外，还能起到政策咨询、项目参与和社会事务监督的职能，帮助政府为完成其战略目标服务。为此，政府应鼓励专业型社会组织的发展，并为该社会组织能力建设提供专家资源和培训机会。

（二）发展“支持型”社会组织

支持型社会组织是专门为其他社会组织提供服务和支持的一类社会组织，它们的目标和宗旨是服务于其他社会组织。其类型分为资金支持型组织、能力支持型组织、信息支持型组织、智力支持型组织等。各类支持型社会组织形成了NGO的网络平台，组织之间的交流、合作、联盟、支持，恰恰体现出了公民社会中自助与互助的精髓。这类组织也常被称为“伞状组织”、组织联盟、枢纽型组织等等。发展社会组织必须要整合社会资源，建立支持型社会组织体系，对该社会组织予以能力建设、资源和智力支持。总之，政府需要改变管理理念，充分看到支持型机构的作用，可以依靠支持型机构来管理其他社会组织，提高管理的专业化和瞄准性，从而起到事半功倍的效果。

（三）发展“枢纽型”社会组织

“枢纽型”社会组织是指由政府社会建设工作领导小组认定的，对同类别、同性质、同领域的社会组织进行联系、管理和服务的联合型组织。其具体职能是：在政治上发挥桥梁纽带作用，承担有关社会组织的政治领导责任，贯彻执行党的路线方针政策，开展党的工作；在业务上发挥“龙头”带动作用，为本领域的社会组织搭建平台、扩大交流、形成合力，提供业务指导，促进共同发展；在日常管理和服务中发挥骨干作用，负责对本领域社会组织的联系、管理和服务，并承担相关社会组织的业务主管单位职责。对此类社会组织，政府应该大力扶持发展，并提供资金、政策、人才等各方面的帮助。

（四）发展“孵化型”社会组织

“孵化型”社会组织是借用企业孵化器的理念而建立的，旨在为初创期和中小社会组织提供全方位的支持和服务，一般由专业团队运营。孵化型社会组织服务的内容包括：对初创期的民间公益组织提供前期孵化、能力建设、发展指导等关键性支持，促进社会组织和公益项目尽快成长，发挥作用。其中，“孵化”的主要方向和领域为社会需求度高、影响力大、品牌效果突出的公益性组织。其基本运作模式为“政府支持、专业团队管理、政府和公众监督、民间组织受益”。建立社会组织孵化中心的做法在我国很多城市已有先例，如北京市在去年12月成立社会组织孵化中心，委托专业机构进行日常服务和管理。此外，广州、深圳也先后成立了社会组织孵化中心。

五、把创新社会管理与维护公共安全相结合

维护社会公共安全是社会管理创新具有基础性和保障性的重要任务，是实现社会管理创新的重要保证。城市公共安全状况的好坏，不仅是社会问题，也是个重大的政治问题，是城市经济、社会发展的基础。为此，作为公共权力代表的长沙市政府，必须提升城市公共安全管理能力，建立健全公共安全管理制度，防止可能发生的危机、保护公民的人身财产安全、维护社会稳定和城市安全，推动和谐社会事业向前发展。

（一）完善社会治安防控体系

社会治安防控体系建设是构建社会主义和谐社会、促进经济社会协调发展的保障工程，是提高党的执政能力、巩固党的执政地位的基础工程，也是经济社会发展的迫切需要。要按照科学规划、分类建设，政府投入与社会投资并重，信息资源共享和综合利用相结合及“实用、可靠、先进、安全、经济”的原则，以社会化、网络化、信息化为重点，推进“天网工程”建设，构建城市立体治安动态监控网络。至2011年底，全市由政府财政投资建设的前端监控摄像机要达2万个；至2012年底要达3万个，实现对主要道路和广场、车站、码头、出城口、治安卡口等重点部位的电子监控全覆盖。突出加强流动人口综合管理、服务和维权工作，加强刑释解教人员的安置帮教、社区矫正和轻微违法犯罪人员的教育挽救工作，降低流动人口犯罪率和归正人员重新犯罪率，全面推进“平安长沙”建设。

（二）强化城市公共安全管理

城市公共安全管理，是城市及社会为预防和控制各种重大事件、事故和灾害的发生或保护人民生命财产安全，减少社会危害和财产损失而有计划、有组织地学习制定和实施一系列公共安全管理和制定应急预案的过程。强化城市公共安全管理，要整合现有应急工作信息系统，建立统一规范，科学高效的政府应急处置指挥体系，建立资源共享，坚强有力的应急处置保障体系，建立分工明确，责任到位的应急处置责任体系，努力使全市突发公共事件处置做到领导一元化、指挥智能化、决策科学化、保障统筹化、防范系统化。要发挥政府主导作用，健全自然灾害、环境污染、公共卫生等突发事件应急机制，成立各种应急保障队伍，加强市民应对突发事件的常识教育，强化市民安全意识，并加大对公共安全设施建设的投入，提高政府和社会应对突发事件和风险的能力。

（三）健全矛盾纠纷调处机制

正确处理人民内部矛盾，积极化解社会冲突，平衡各种利益关系是促进社会和谐稳定的重要内容。各级各部门要认真贯彻《关于建立全市社会联动调解工作体系的意见》，推动村（居）民委会开展矛盾排查和人民调解工作，充分发挥人民调解在协调利益关系、维护社会稳定中的作用。要进一步健全完善工作网络，加强行业调解和企业调解，发挥消协、行业协会等第三方组织和仲裁委员会等机构的作用，形成民间调解、行政调解和司法调解协调发展的大调解格局，提升人民内部矛盾自我化解能力。要建立健全预防处置群体性事件的预测预警、排查化解、应急处置、责任追究、组织保障等机制，全面提升防激化能力和依法处置水平。要认真分析矛盾纠纷发生、形成、转化的条件和原因，准确把握其发生的规律和发展趋势，增强对社会矛盾、民间纠纷的预测能力，超前介入，因势利导，主动工作，从源头上化解矛盾，避免重大群体性事件的发生。

*郭丹，湖南省社会科学院助理研究员。

[1]课题来源：国家行政学院“加强和创新社会管理研究”，长沙市专项委托课题“长沙市社会管理创新研究”。