比较和借鉴：美国食品安全监管的变革

刘淼

比较和借鉴：美国食品安全监管的变革

刘淼＊

食品安全这一问题不仅在我国存在，在世界上其他发达国家同样形势严峻。以美国为例，在这个从1890年就开始建立食品安全监管体系的国家，近年来屡发食品安全事故：2006年的“毒菠菜”事件造成3人死亡；2007年的“沙门氏菌”事件不得不以监管部门警告暂时不要食用花生酱收场；2008年的“大肠杆菌”事件引发了美国历史上最大规模的一起牛肉召回行动；2009年的“花生酱”事件导致9人死亡；2010年的“毒鸡蛋”事件再次震惊全美，使得公众对美国食品安全监管能力提出严重质疑。面对这样的质疑，美国政府采取了果断的行动，以立法的方式在食品安全保障领域展开了全面的改革。在2011年1月4日美国总统奥巴马签署了《FDA食品安全现代法》，对美国的食品安全监管体系进行了彻底的变革，揭开了美国食品安全监管新的一页。

美国作为世界上食品安全监管体系较为完善的国家，特别是在进行了系统的改革以后，在很多方面值得我国学习。

一、美国食品安全监管模式和新发展

（一）美国食品安全法律体系及监管体制

美国是世界上最早进行食品安全立法、监管的国家，经历百年的发展已形成了较为完善的食品安全法律体系和监管体系。从食品安全立法上看，美国在1890年制定的《联邦肉类检验法》标志着美国联邦政府食品安全立法的开始；1906年颁布了《纯净食品与药品法》，并成立了食品药品管理局；在1938年又出台了《联邦食品、药品和化妆品法》，这标志着美国食品安全监管开始步入法治化的轨道。此后，又进行不断的完善，制定的法律条例达40种之多，主要包括联邦食品、药品和化妆品法令（FFDCA）、食品质量保障法令（FQPA）、联邦肉类检验法令（FMIA）、禽类产品检验法令（PPTA）、蛋产品检验法令（EPIA）和公共健康事务法令等。此外，由众议院制定的美国法典共 50卷，与食品有关的主要是第 7 卷（农业）和第 21卷（食品与药品）。美国联邦法典（CFR）是联邦政府发布的综合的永久性法规，共分 50卷，与食品有关的主要是第 7 卷（农业）、第 9 卷（动物与动物产品）和第21 卷（食品与药品）。[1]

从食品安全监管上看，美国对食品安全的监管是一种“从农田到餐桌”的全程式监控。采取按品种监管的原则，不同的部门监管不同种类的食品，各监管部门之间分工相对明确，并在总统食品安全管理委员会统一的指挥和协作下，实现对食品安全工作的一体化管理。目前，美国食品安全主要由四个部门负责：（1）农业部（USDA）的食品安全监察局（FSIS）负责肉、禽、蛋制品的安全；（2）卫生与公共事业部（DHHS）的食品和药品管理局（FDA）负责 FSIS以外的所有食品的安全；（3）环境保护局（EPA）负责环境保护和农药危害；（4）商务部的国家海洋渔业局（NMFS）负责海产品的安全。此外，美国还有8 个联邦部门：国家卫生研究所（IH）、农业研究署（ARS）、农业市场署（AMS）、州际研究、教育和推广合作署（CSREES）、经济研究署（ERS）、谷物检验、包装和堆料场管理局（GIPSA）、美国法典办公室等支持协调管理食品安全，形成了较为庞大而复杂的食品安全监管体系。[1]于杨曜.比较与借鉴：美国食品安全监管模式特点以及新发展[J].政治与法律,2012(1).在监管过程中，重视风险分析。风险分析包括风险评估、风险管理、风险交流三方面。由各监管部门和从事食品安全的科研机构负责这项工作，各监管部门根据风险评估结果制定本部门的所管辖的食品种类的食品安全政策与策略。同时，美国政府相当注重食品安全信息制度的建立和食品安全监管工作的公开性和透明度。

（二）《FDA食品安全现代化法》——美国食品安全监管的新发展

近年来频发的食品安全事件，让美国这样一个非常重视食品安全的国家开始重新审视自己的食品安全体系，最终做出了大刀阔斧的改革——制定《FDA食品安全现代法》。该法案是对1938年通过的《联邦食品、药品和化妆品法》的一次大规模的修订，被美国各界认为是“自1938年《联邦食品、药品和化妆品法》制定以来最重要的变革。”[2][3]美国参议院通过的食品安全现代化法案要点[J].农业工程技术,2011(1).该法案强调对食品安全应以预防为主，通过提升FDA在食品监管领域的职权，对本土食品和进口食品采取更为积极主动的监管方式，力求最大程度消除食品安全隐患。与原有监管体制相比，《FDA食品安全现代法》的进步之处主要体现在：

1.扩大FDA的监管职权

该法首次明确了FDA 在食品供应方面拥有广泛的预防性控制措施。不仅给予其不必掌握确凿证据即可行动的权力，并且允许其单方面采取扣押等行动，大大提高了FDA的工作效率。强化了FDA 对食品安全事故的处理能力，首次规定了FDA对问题食品拥有强制召回的权力；要求FDA 加强对食品生产企业进行实地检查的力度，并且检查的频率应当逐年提高。

2.加强FDA对进口食品的监管

美国的进口食品来自世界上150多个国家，因此对进口食品质量的控制也是FDA监管工作的相当重要的一部分。为了保证进口食品的安全，新法案赋予了FDA更为强硬的手段：要求进口商保证自己的食品来源符合美国的标准，并且对某些进口食品必须有可信赖第三方的认证；甚至要求FDA派驻官员到食品进口国的生产工厂进行实地的检查，对于拒绝接受美国接受检查的外国食品企业，FDA有权拒绝其产品进入美国国境。

3.强化FDA 与各食品监管机构的协调合作

由于认识到多头监管体制的弊端，新法案强调美国国内各监管部门之间的信息、资源共享，进一步加强他们之间的合作，避免出现监管的漏洞。同时，注重以及与外国食品安全监管机构之间的合作。以确保国内民众的安全、健康。

二、我国食品安全监管法律体系中存在的突出问题

我国对食品安全的监管经历了从无到有、从粗到细的发展过程。2003年以前，我国的食品安全监管职权分散，实行的是农业部门管生产、卫生部门管加工和工商部门管市场的分段式监管。[3]在正式实施《食品安全法》以后，确立了分段式监管为主、品种监管为辅的食品监管模式。食品生产经营过程中的生产、流通和餐饮消费等环节分别由质监、工商和食品药品监督管理部门负责日常监管。[4]朱京安、王鸣华.中国食品安全法律体系研究[J].法学杂志,2011(S1).与美国的食品安全监管体系相比，我国的食品安全监管法律制度存在以下问题：

（一）多头式监管造成权责不清，各部门之间缺乏协调合作

目前，我国之所以食品安全事故屡禁不止，根本还在于漏洞百出的监管体制上，其中多头式监管是最为人所诟病的一点。与美国主要由两大部门按品种分工平行监管有所不同的是我国采用的是从田间到餐桌按过程分工的分段监管办法，[5]何猛.发达国家食品安全监管体系研究[J].食品工业科技,2012(12).具有食品安全监管职权的部门就有八九个之多，各部门之间职责划分不明确、权责不统一，导致职能交叉与监管缺位并存，重复执法的现象不断出现、管理资源浪费严重；分段式监管也没有发挥各部门的专业优势，反而加大了协同监管的难度，很难实现信息、资源的共享。最终出现了“数个部门也不能保证一个食品安全”的尴尬局面。

（二）食品安全信息披露机制不健全，食品安全信息透明度不高

信息披露是食品安全监管公开化、透明化和提升消费者信任度的基础。但是，我国对此并没有投入过多关注。食品安全监管的信息化建设严重滞后，没有搭建起一个统一的、权威的食品安全信息交流平台。这也是导致多部门监管效率低下的原因之一。同时，也导致消费者缺乏食品安全信息的获取途径，无法及时、准确的了解到相关食品安全的信息，极大影响了食品安全监管工作的透明度。

（三）食品安全风险分析体系不完善

与美国的食品安全风险控制体系相比，我国虽然在《食品安全法》中也作出了对食品安全风险控制相类似的规定，但相关监管部门的配套规章不够健全、细致，很难在监管实践中实行。使得我国在食品安全预警和风险分析、处理方面能力不强，特别是在应对突发性或群体性食品安全事件时反应能力慢、处置能力弱。

三、美国食品安全监管法律体系的改革对我国的启示

（一）确立与时俱进的食品安全监管立法理念

与传统食品生产加工工艺相比，现代食品的生产加工呈现出两个特点：一是食品工业的供应链不断延伸，食品本身或者加工配料来自不同国家的情况越来越普遍；二是随着食品生产工业技术水平的不断提高，食品的生产工艺发生了很大的变化，人工合成的手段被广泛使用，食品中添加的成分越来越复杂。这些变化无疑会增大食品安全的风险，同时给食品安全监管工作提出更高的要求。原有的食品安全监管体系已经无法适应新变化，必须适时对其进行改革以适应新情况。

美国对食品安全监管体系进行改革的经验告诉我们，食品安全监管必须常抓不懈，不能有丝毫的疏忽，否则即便是在一个已经拥有较为完善的食品监管体制的国家里，也无法杜绝食品安全事故。因此，只要食品安全的形势发生了变化，就应该与时俱进地完善法律制度，进行具有前瞻性的立法，把世界上最先进的监管理念吸取过来，并将这种理念融入立法和实践环节。美国这次在《FDA食品安全现代法》当中格外强调对食品安全主动监管的理念，注重采取一切可行手段将管控食品安全的阵地推向前沿，甚至不惜在海外派驻大量人员，力求做到从源头把关，布置层层防线尽一切可能将隐患消除于未然。这样一种理念非常值得我们借鉴，更应该被吸纳到我们的法律条文里面，成为今后监管布局的指导方针。

（二）建立强而有力的食品安全监管机构

美国同样是对食品安全采取多头监管体制的国家，但实施效果却比我国有效得多。可见采用集中监管还是多头监管并不是导致当前我国食品安全监管工作不力的主要原因，关键还在于我们没有能够明确各监管部门之间的分工、厘清相互间的权责，未能形成一个齐心协力、齐抓共管的良好局面。在这里我国可以借鉴美国多头监管模式的经验，明确、细化分段监管中各部门职责和权限，避免出现监管交叉与监管空白的现象。此次《FDA食品安全现代法》进一步强化FDA在美国食品安全监管工作中的领导角色，并在行政资源配置与执法权力划分方面向其大量集中。这给予我国的启示就是，多头监管的体制并非不可取，但是确立起一个专业部门来发挥主导作用，从而形成一种主从搭配的协作格局，这样更有利于监管效率的提高。

（三）畅通食品安全信息公开渠道，提高食品安全监管的透明度

借鉴美国在食品安全信息管理方面的经验，建立起良好有效的信息传递机制。具体而言，在全国范围内设立食品安全信息监测点，将分散在各监管部门的食品安全信息进行汇总、分析，建立起全国食品安全监管信息库和食品安全信息交流平台，定期公布被检测、抽查食品的安全评估结果和食品安全预警信息等，实现各监管部门之间信息资源的整合和共享，提高处理食品安全事故的能力。同时，交流平台可以向社会公众提供及时、准确、权威的食品安全信息，引导公众选择消费，避免食品安全事故的发生或扩大。

（四）建立和完善风险分析制度，实现全程监管

对食品安全进行风险分析是一种事先预防的措施，对于提高食品安全监管效率、降低监管成本，保障公众身体健康、安全，具有积极的意义。我国可以借鉴美国在危害分析、HACCP体系及GMP的经验，重视对从田野到餐桌的每个环节的危害分析，实施有效的全程控制。加大人力、物力和技术设备的投入，重视对高危食品的危险分析和食源性疾病的分析和预警。完善我国的食品安全预警和控制系统，提高处理突发事件的应急能力。

（五）加大食品安全监管的政府投入

食品安全关乎每一个人的健康乃至生命，确保国民的安全和生存权利是政府对公民、社会做出的基本承诺，所以必须把食品安全工作作为头等大事来抓。目前，我国政府已经对食品安全工作给予了高度的重视，从《食品召回制度》的制定到《食品安全法》的出台，但是效果依旧不明显。食品安全监管是一项耗资巨大的工作，从聘用专职检查人员，到建设先进实验室检测系统、建立风险评估预警系统，再到搭建食品安全信息交流平台，每一项都需要资金的投入。美国此次颁布的《FDA食品安全现代法》设有专门条款来保证今后政府对食品安全监管工作的资金投入，估计在今后5年内将累积达到14亿美元，并且还将新增至少2000名食品安全检查官。[1]涂永前.美国食品安全法的制度创新[N].法制日报,2011-3-2.由此可见，保障食品安全还需要资金的投入。鉴于当前国内严峻的食品安全形势，在国家财政力所能及的前提下，应该加大对食品安全监管工作的投入。

*刘淼（1980- ），女，法学硕士，江苏大学文法学院讲师，研究方向经济法。

[1]于杨曜.比较与借鉴：美国食品安全监管模式特点以及新发展[J].政治与法律,2012(1).