大型活动安保管理的法律问题初探

雷舒越，田显俊，郎东波

（四川警察学院 四川泸州 646000）

一、问题的提出

时间跨入新世纪以来，短短十几年间我国已经先后举办数以万计的大型群众性活动（以下简称大型活动），从商业贸易到文体娱乐，小至县市乡，大至全国乃至世界范围，可谓类别繁杂。但越来越多的大型活动为我们带来了极大经济效益的同时，也潜藏着危机，这危机可能被化解，也可能演变为一场灾难，这就给大型活动的安保管理带来了巨大挑战。

目前，在大型活动安保管理方面，专门性规范只有2007年10月1日起施行的《大型群众性活动安全管理条例》（以下简称《条例》），这也是我国第一部规范和加强大型活动安全管理工作的行政法规，《条例》的出台体现了国家对大型活动安保管理的重视，也对之后此类活动的成功举办构筑了良好基础，不可不谓意义重大。但在五年之后，随着大型活动数量越来越多、级别越来越高、影响越来越大、参与人员范围越来越广，尤其是近几年来，我国每年举办大型活动场次数以万计，参与人员3亿左右[1]，2008年更是以举国之力成功举办北京奥运会，还有紧随其后的2010年上海世博会，同时国际国内安全形势也不容我们一昧乐观，仅仅《条例》这一部连附则一并计算也不过26条的行政法规，已经无法满足现实需要，并在实践中频频出现问题，给大型活动安保管理带来严重困阻。因此，我们亟需建立完善的大型活动安保管理法律法规。

二、现行法律制度存在的不足

（一）法规震慑力度不足。

在大型活动安保管理方面，我们一直秉承着“谁承办，谁负责”的原则，大型活动的承办者主要对活动本身的安全性负责，活动举办场所的安全性由场所管理者负责，政府相关部门如公安机关则承担监管职责，可以看出，三者之中以承办者为主，那么承办者是否能够较好履行义务，保证活动安全进行呢？

规模大、人员多、范围广、在较短时间内能够引起众多关注与讨论、人员资金财物流通量激增等是大型活动普遍具有的特点，这些特点为举办者、乃至举办城市带来了种种好处，一场大型活动的成功举办，不论是直观的经济利益还是间接的、隐性的其他积极作用，如提高知名度、吸引外来投资，都使得承办方有意无意的忽略了，或者说，不愿面对和思考活动一旦出现安全纰漏可能造成的巨大损失，对于这种危险，很大程度上会抱持侥幸的心理，不愿把有限的人力、物力、财力投入到很可能并不会发生的事物上，不仅如此，还有部分人存在着片面追求效率而忽视安全的思想，不择手段，一昧只讲求眼前能看到、手里能拿到的好处。

在这样的情势下，要使承办人能够理智面对利益的诱惑，不能仅仅依靠教育手段，毕竟为利益选择铤而走险的大有人在，那么法律对其的震慑和预防作用就显得非常重要，以现行的《条例》而言，主要表现为以下两个问题：

1.法律效力不足的问题。早在1999年，公安部即颁布了《群众性文化体育活动治安管理办法》，随着时代进步与社会发展，该办法的效力、形式、内容都不再适应大型活动的需要，又与新颁行法律如《行政许可法》相比存在遗漏和抵触，在这样的形势下诞生了《大型群众性活动安全管理条例》，而到了今天，《条例》也已经出现力有未逮之处，其一就是法律效力不足，目前的《大型群众性活动安全管理条例》位阶不高，只是国务院制定的行政法规，低于由全国人大和全国人大常委会制定的基本法律，对普通群众尤其是不法分子来说，由于缺乏法律知识，仅仅使用朴素简单的判别，常常不将“条例”当法律，认为其没有约束力或约束力较小，违反“条例”不会带来严重后果和受到严厉惩罚，使得《条例》震慑力度有限，对社会行为的事前调整，也就是预防作用未能较好发挥。

2.责任追究问题。明确安全责任，严格事后追究制度，保障大型活动的安全，此类内容在《条例》第20条至24条有所体现，如“承办者擅自变更大型群众性活动的时间、地点、内容或者擅自扩大大型群众性活动的举办规模的，由公安机关处1万元以上5万元以下罚款；有违法所得的，没收违法所得”，虽然对承办者的不法行为做出了处罚，但是这处罚是否发挥了惩戒的效果，使得承办者有所收敛呢？1万元以上5万元以下的罚款和违法所得看似较多，却无法与承办者违规操作所获得的利益相比，既然处罚无法使其产生对法律的畏惧与顾忌，从而放弃违法行为，制定责任追究制度的真正目的也就难以实现了。

（二）《条例》内容界定不明，存在利害冲突。

自2007年《条例》施行以来，为大型活动的安全进行做出很大的贡献，保护了国家和人民群众的生命和公私财产安全，维护了社会治安秩序和公共安全，但同时我们也发现《条例》中不少条款存在着界定不清、相互冲突的问题，给实践带来不小的阻碍。

1.大型活动类别的界定问题。根据《条例》规定，法人或者其他组织面向社会公众举办的大型活动需要由承办者向公安机关提出申请，公安机关审核批准后，方可举办，而如果是由县级以上人民政府或者国务院部门直接举办的大型活动，则无需进行安全许可，这就意味对大型活动进行安全管理，首先要划清类别，区分清楚后才能按照不同的要求进行管理和监督，问题因此而生，一场与政府部门和法人或其他组织均有牵扯的大型活动到底应该如何归类，是否应当适用《条例》就成了各方面纠缠不清的悬案，给后续安保工作的安排带来了难题[2]。再者，实践中单位举办的文体活动等，参加者不仅是单位内部员工，外来人员经常也混杂其中，这种情况是否属于“面向社会公众”，应由《条例》加以规范呢？这些都是直接影响《条例》适用的问题。

2.大型活动预计参加人数的界定问题。根据《条例》规定，大型活动的判定标准之一是每场次预计参加人数达到1000人以上，该标准参照了2005年至2007年各地立法实践，在广泛征集意见之后确定，较为科学合理，但是法条中的“预计”却很难掌握其尺度。如何判断一场活动的参加人数，判断标准是什么，是不是科学合理且具有可操作性？《条例》没有明文规定，公安部治安管理局和国务院法制办对“预计参加人数”的释义为组织、协调、保障、直接参与活动的相关人员数量与预计发售门票或组织观众数量之和，对于展览、展销等活动，可按照单位时间内动态的最高流量计算人数，另外，还可以按照固定坐席的数量、活动场地人均1平方米的方法进行计算[3]。但是上述方法并不能够在“预计”这里把好关，当活动并未发售门票怎么办，当活动场所没有固定坐席怎么办，即使有固定坐席，也能够计算活动场地的面积，但是每年春运期间铁路客运实际载客量已经表明，通过固定座位和空间面积得来的数字跟实际情况很可能相差甚远，在种种条件的限制下，每场次的预计参加人数并不能做到有效预计，那么也就很难根据实际情况布置安保工作，这也给大型活动的安全管理带来了阻碍。

3.承办者、申报者与安全责任承担者身份的重合与冲突。法人或其他组织作为大型活动的承办者，其出发点和着眼处均是为了获取利益，在足够大利益的驱使下，行事又缺乏有力的监督和值得顾忌的责任，面对与该利益发生抵触的事物，当事人会作何选择，其结果不言而喻。大型活动的安保工作需要大量经费以聘请安保人员、添购或租用安检设备器材等，这笔账由谁来买单？“谁承办谁负责”的原则之下，通常就是承办者买单，这就与其承办活动所得的利益发生了冲突，这种情形下，即使承办者能够认识到安保工作的重要性，也会千方百计为自己的利益打算，多数时候，安保就成了可被放弃被消减的牺牲品；承办者同时又是大型活动的申报者，一旦活动预计参加人数达到1000人，就必须向公安机关申报，取得安全许可才能举办大型活动，并按照负责许可的公安机关的要求，配备必要的安保检查设备，对参加活动人员进行安保检查，依照《条例》的明文规定履行安全责任义务，这些都需要耗费大量人力、物力、财力，那么对承办者来说，不需申报最好，省事省时省钱，因此隐瞒事实不申报、申报之时弄虚作假、未取得安全许可即举办大型活动等违法行为时有发生，不仅影响十分恶劣，还带来极大的安全隐患。

（三）法律执行效果不佳。

目前大型活动安保管理工作的法律依据不仅数量少，在执行过程中实际效果与预期也存在较大偏差，造成这一结果的因素众多，包括安保工作人员、政府相关职能部门、活动参加人员等多个方面。

1.安保工作人员业务素质不高，相关技术引入不到位。《条例》规定了大型活动需要安保工作人员，他们是否称职，能够较好地完成工作呢？相关调研表明，大型活动安保风险评估能够最大限度地减少安全风险危害和损失，优化资源配置，以最有效的安保成本获取活动的安全运营和较大效益，其作用和意义不可谓不大，但要求高、投入大、技术含量高等也是其特点，目前国内在大型活动安保工作中对其应用范围较窄，基本限制于近几年来举办的规模大影响大的官方大型活动，诸如奥运会、世博会、上海APEC会议等，至于一般的大型活动就很少涉及，更不用说民间大型活动[4]。原因就在于我国引入风险评估时间较短，缺乏相关技术经验和专业的评估人员，在这样的情况下，尽管我们安保投入巨大，但效果却无法成正比，而安保人员其他业务技能和业务素质同样跟不上去更是雪上加霜。

目前国内缺乏能够完成大型活动风险评估与安保工作的专业公司，举办大型活动，安保人员主要由公安民警和保安公司的保安构成。其中，公安机关主要承担监督管理职责，并在场外维持交通秩序、治安秩序等，场内安全则由保安公司负责，人防方面多采用人海战术，不求精只求多，保安文化程度普遍较低，社会经历相对复杂，虽有一定实践经验却在理论上极为欠缺，工作方法单一死板，缺乏科学性、灵活性；技防方面良莠不齐，相当一部分保安公司由于规模、资金等多种原因只配置有基本设施设备，技术参数、设备质量、效果等无法满足实际需要，这就使得安保人员成了摆设，安保工作成了形式，大型活动的安全出现隐患。

2.政府职能部门对大型活动的监管工作不到位。由于种种原因，政府职能部门在监管工作中，经常出现以下文件下指令为主，指令横行，取代法令、甚至大于法令的不良现象，不仅有悖我国依法治国的基本国策，而且容易造成混乱无序、内容相互抵触的结果，不利于大型活动安保管理。此外，政府部门对于大型活动，考量更多的是活动的类别、内容、影响力和经济效益，是不是能够提高城市知名度和吸引投资，而对安保工作缺乏关注，即形式上重视，实质上并未加强监管力度，从侧面对大型活动安保管理造成了阻碍。

3.大型活动的参加人员素质参差不齐。从大型活动参与者的构成上看，普通民众占大多数，他们对《条例》内容不了解不熟悉，缺乏法律意识、危机意识，不具备安全知识和自救能力，甚至少数人素质低、自律性差，极有可能成为大型活动危险的导火索和拉风箱，这是整个社会的意识软肋，《条例》和《治安管理处罚法》对参加人员的行为虽有规定，但仍显不足，实际上的约束效果不能令人满意。

三、对现行大型活动安保管理法律制度的进一步完善

（一）提高法律位阶，加大责任追究力度，发挥法律预防作用。

古希腊剧作家索福克勒斯曾说，如果没有恐惧支撑，法律不可能生效。换言之，如果有了足够的敬畏，那么人在行事中就多了一分顾忌，能够更好地约束自身。因此，就《条例》位阶不高，与大型活动在现代社会中影响日益巨大的现状不相匹配，法律预防作用的发挥受到限制的问题，我们应及时作出反应，在《条例》原有基础上进行修改，或者直接提高位阶、由全国人大常委会重新制定《大型群众性活动安全管理法》。

责任追究方面，如果失去大于所得，那么没有人会在思考后选择偷鸡不成蚀把米的做法，因此，应当在责任追究方面适当加重处罚，如针对大型活动承办者，可以在罚款和没收违法所得之外，禁止其在一定时间内再次承办同类大型活动，具体时间根据行为情节和后果而定，如此，承办者为不失去承办大型活动所得利益，自会加大安全管理力度，确保活动依法进行。

（二）明确大型活动的界定标准，加强对承办者的监督管理。

1.明确大型活动类别的界定。对举办的活动无法统一准确地定性，也就无法判断是否应适用《条例》，使安保工作的安排有章可循。对与政府部门和法人或其他组织均有联系的大型活动，法律在此处应当加以明确，在活动性质不明，难以判断时，应当以协议或指令的方式确定举办方或者承办方，进而划定活动类别，以便照章办事；对单位举办的活动是否符合“面向社会公众”，可以以举办单位是否明确限定参与者须为本单位人员作为标准进行判断，避免当活动出现安全事故，活动承办者以单位内部活动不属于大型活动之列为由，逃避责任，但另一方面，应当将惯例纳入认定是否存在明确限定参与者的条件内，对举办单位虽未有明文说明，但一贯仅限于内部举行的活动，即使有外来人员进入，也不应将其认定为大型活动，以适当降低单位风险。

2.设定准大型活动，降低大型活动风险。由上文所述，在难以做到准确预计参加人数的情况下，很难把握活动安保级别与工作安排，为解决该问题，我们可以在1000人界线之前设定缓冲地带，即在预计参加人数达到若干人之时，将该活动划为“准大型活动”，由承办者向公安机关进行备案，制定安保工作方案，落实安保措施，安排安保人员，检查临时性的设施与场地，排除安全隐患，这样一方面对实际参加人数增加至1000人以上、活动升级为大型活动进行有效预防和控制，一旦发生安全事故和意外，即可按照大型活动的标准及时启动紧急措施，将可能损失降至最低，另一方面，即使实际参加人数未有较大变动，也是对活动安全上了双保险，有力地保障了活动的顺利进行。“准大型活动”这一缓冲地带，就相当于大型活动的安全阀。同理，也可以为《条例》规定的预计参加人数在5000人以上的大型活动设置一个安全阀，当活动正式举办，实际参加人数激增时，及时有效地提高安保级别，增加和改变安保方式、人员、设备设施等，保证大型活动的安保管理工作有序进行，进而为整个活动的成功创造条件。

至于“安全阀”的界定，过低则有违大型活动之含义，且有放任预计导致预计参加人数更不准确之嫌，过高则缓冲太小，有失“安全阀”的效用，笔者认为，“准大型活动”的预计参加人数宜设定在750至800人之间，以200至250人作为弹性范围，既与1000人界限拉开距离，又与预计偏差不大，在合乎常理的增长考量之内。

3.加强大型活动监督管理和安全宣传，制约和引导承办者。在“谁承办谁负责”原则下，大型活动承办者集安全许可申报者与安全责任承担者的身份于一体，发生利益冲突，不利于大型活动安保工作的开展，因此，在大型活动举办频繁的大中城市公安机关，专门设立大型活动安保管理部门进行专门负责，是加强大型活动安保工作监督管理力度的有效举措，同时还应对违法行为加大处罚力度，双管齐下，促使其履行义务，承担责任。制约之外，还应加强安全宣传力度，因为利益的冲突只是表面，必须要使得承办者认识到遵纪守法，严格依照《条例》规定进行安全许可申报和安保工作，与顺利举办大型活动可形成良性循环，实现长远利益。

（三）多方入手，强化法律执行效果。

1.严格安保资格准入，推动安保专业化进程。针对大型活动安保工作缺乏专业公司，相关器材设备相对落后不全，人员素质参差不齐的现状，我们一方面应当严格大型活动安保工作资格准入，拒绝实力较差的安保公司接手活动的安保管理，一方面则应加快安保工作的发展与成熟，扶植规模较大、资金充足、具有先进安保技术、人员亦经过专业培训的安保公司，以推动大型活动安保工作的专业化进程。

2.摆正监督角色，严格安全许可标准。大型活动的顺利举办和安保工作的顺利展开都需要强有力的监督，而监督力度较小或自身就存在问题无疑使承办者失去外部制衡，极大的影响着大型活动的安全，基于此点，我们必须将监督者角色摆正，准确定位，严格依法行政，并且拓宽外部监督渠道。推进安全许可标准的制定和完善，适度限制公安机关的自由裁量权。

3.对参与者加大宣传教育力度，体现大型活动特色。就大型活动普通参与者素质高低不齐，法制观念相对不足，安全意识和自救技能更是缺乏，容易引发或扩大危险的问题，我们一方面应在社会上普遍营造宣传教育氛围，一方面可以在大型活动现场设立相关知识宣传牌、散发宣传单，或者在门票、说明书等量大且关注度高的印刷品上印制知识要点，引起人们注意和学习。此外，在大型活动参与者对安全责任的承担上，应进一步明确和细化，突出大型活动特点，这方面可参考《治安管理处罚法》第24条对扰乱体育比赛秩序违法行为人的强行带离和责令十二个月内不得进入体育场馆观看同类比赛。

要为大型活动安保管理提供强有力的法律支持，就目前相关法律制度现状而言，我们的工作任重道远，此外，我们也必须认识到，法律不是万金油，它存在调整的局限性，对于大型活动安保管理工作，多角度多方位入手，多种手段相互配合，必会极大地提高活动安全性。

[1]公安部治安管理局，国务院法制办.大型群众性活动安全管理条例释义及使用指南[M].中国人民公安大学出版社，2008.

[2]肖艳霞.大型活动安全管理制度研究[D].湖南师范大学硕士论文，2010.

[3]王志勇，朱得旭.大型活动安保风险评估要略[J].安全防范，2008，（6）.

[4]沈惠章.论大型活动的安全管理[J].新疆社科论坛，2008，（3）.