我国建立税务警察制度之构想

□刘洁

(山西金融职业学院，山西太原 030008）

【公安法制研究】

我国建立税务警察制度之构想

□刘洁

(山西金融职业学院，山西太原 030008）

当前，我国税务机关权力有限导致税收执法缺乏必要的保障措施，税务机关和公安机关之间也存在配合机制不协调的弊端，因此在我国建立税务警察具有现实必要性。通过对意大利、俄罗斯、德国和荷兰四个国家的税务警察制度进行比较分析，认为在我国税务稽查系统设立税务警察具有可行性。

税务警察;税务警察制度;必要性

我国的税务机关一直希望建立税务警察，这样的设计和安排，在1997年草拟的《税收基本法》中就已经存在了。然而，对于这种设想反对的声音也很大。反对的理由主要有两个，一是认为警察权的集中和统一是趋势，林业警察和铁路警察都未必能够维持，再设立税务警察就更没有必要了。另一个理由是，刑事侦查权属于司法权的一种，只能由特定的国家机关行使，普通的行政机关不能分享。［1］但是，我国目前税收征管工作缺乏坚强有力的后盾，显得相对薄弱和滞后。为维护税法的权威性，加强执法的力度，笔者认为我国有必要建立税务警察，从而构建一个完善的司法保障体系。

一、当前我国税务执法中存在的主要问题

(一）税务机关权力有限，导致税收执法缺乏必要的保障措施

我国《税收征管法》第四章中对税务机关的检查权范围作了规定，但是其给予的权限较小，例如《税收征管法》第54条第2款规定税务机关有权“到纳税人的生产、经营场所和货物存放地检查纳税人应纳税的商品、货物或者其他财产，检查扣缴义务人与代扣代缴、代收代缴税款有关的经营情况”。此款规定并未赋予税务机关到纳税人经营场所搜查的权力。也就是说，只能检查纳税人提供的场所，如果纳税人没有提供，则无权进行搜查。随着纳税人偷、逃、骗税的方式越来越隐蔽，越来越复杂，税务机关的权力有限致使税务机关执法过程中困难重重，导致对涉税违法犯罪打击不力，国家税款严重流失。在税收执法中遇到纳税人暴力抗税时，税务机关由于不能拘留、逮捕纳税人，不能随身携带武器，连自己的人身安全保障不了。

(二）税务机关和公安机关的配合机制不协调

我国《刑事诉讼法》中明文规定，公安部门是涉税案件侦查权的唯一行使单位。从1997年开始，由公安部门派员驻税务部门成立税务公安办公室，税务办公室由公安人员和税务稽查员组成。由此看出，目前我国采取的是公安机关和税务机关合作查处涉税案件的机制。［2］公安机关一般并不会全面深入介入税务犯罪的调查，当税务机关向公安机关提供犯罪线索时，犯罪证据基本上已经搜查完毕。公安机关需要做的，无非是逮捕犯罪嫌疑人，以及向检察院移送起诉。如果税务机关与公安机关配合默契的话，这种结构并无多大的弊害可言。［2］P332但是，这种警税协作机制暴露出许多不足：由于税务、公安人员分属不同的机关，工作任务、工作目的和部门归属均有不同，在人员的管理、经费的投入、业绩的考核等方面存在很大的差异。［3］公安人员在办理涉税案件时，由于对税务专业知识缺乏了解等问题，使得公安机关缺少主动性，在案件的立案、取证、定性上过多地依赖税务机关。又基于涉及到各个部门不同的利益，对于涉税案件的资料信息，双方不能有效地共享和交流，从而导致公安侦查机关不能及时主动发现案件，更难以从税务机关获取犯罪线索，在调查取证中得不到税务机关的协助，严重影响了对税收违法案件查处的进度。

二、国外税务警察制度的比较分析

通过研究世界各国税务警察制度的模式，我们发现税务警察一般有两种模式：一种是以意大利、俄罗斯等国为代表的警察或军队建制;一种是在税务局内部设立职能类似于警察刑事调查权的机构，其职责类似于警察，比较典型的代表是荷兰、德国。［4］

(一）意大利的税务警察制度

意大利是世界上最早创立税务警察制度的国家，正式成立于1881年，它具有军队性质，是该国武装力量的一部分。在设立之初，意大利税务警察的职责仅仅只是负责征收关税、保卫边防，随着社会经济的发展，经济关系的进一步复杂，目前，其职责已经扩大到了监督相关税种的征收，保护税务人员执行公务时免遭蓄意伤害，防范、调查、打击偷逃税及财经犯罪，协助税务部门查处税收违法和犯罪案件。一旦出现暴力抗税情况，税务警察作为武装力量及时介入，同时也可以提高税务、海关等相关职能部门执法的威慑力。［5］意大利为提高税务警察的整体素质和实施有效的管理，建立了一套自上而下的税警教育培训系统，对他们进行严格的专业培训。意大利税务警察工作方式比较灵活，同时基于先进的制度设计，能够对不同的税种和调查对象采取不同的调查方式，因此其办案效率相当高。意大利税务警察投入大量的人力、物力用于信息监控系统的研究和开发，这些先进的信息监控系统为意大利税务警察打击涉税犯罪提供了强有力的技术保障，使得意大利税务警察在打击涉税犯罪方面的效率大为提高。［6］

(二）俄罗斯的税务警察制度

1993年6月新组建的俄罗斯税务警察有着独特的体制。俄罗斯税务警察署自上而下自成体系，它由联邦税务警察总局、地区税务警察局和各地方税务警察局组成一个统一的系统。俄罗斯税务警察是俄罗斯的一支特殊武装力量，可以配备专用的枪械等武器，有很强的权威性，直接隶属于俄罗斯司法部门。设立之初，它的职责是保护税务人员，为税收工作的顺利进行提供司法保护，防止税务人员因公殉职或受伤。随着俄加大对逃税的打击力度，逐渐加大了俄税务警察的权力。《俄罗斯联邦税收法典》规定俄罗斯税务警察的任务主要有：揭露、防止和制止税收犯罪和税收违法行为;保证国家税务机关的活动安全，保护税务机关工作人员执行公务时免遭蓄意伤害;防止、揭露和制止税务机关的舞弊行为。2002年俄罗斯颁布了新的刑事诉讼法，依据新法，联邦税务警察的职权得到了进一步的增强，联邦税务警察局可会同检察院、内务部等执法部门共同对多种经济犯罪行为进行严厉打击，联邦税务警察局甚至可以对犯嫌疑人进行侦查、搜查，并予以逮捕，提交法庭审判，对于偷逃税数额巨大、情节严重，给国家带来重大经济损失的犯罪分子，以及多次违反税法屡教不改者，都予以严惩，但这些权力的实施有一个大前提就是必须征得检察院的同意。在过去的十多年时间里，俄罗斯税务警察严厉查处了一大批税收案件，把国家的税收损失降到最低，为俄罗斯经济发展起到了强有力的保障作用。［7］

(三）德国、荷兰的税务警察制度

德国、荷兰等部分欧盟国家设立了专司查处税务违法犯罪案件的特殊机构——税务违法案件调查局，此机构是一个不配备武器、不授予警衔的税务警察机构。税务违法案件调查局集警察、检察和行政三种职能于一身，既有一般税务人员的职权——税务检查权，又有警察的职权——税务违法刑事案件的侦查权和税务违法犯罪的起诉权。德国的征管模式是把税收征收局、税务稽查局、税务违法案件调查局进行分立。［8］对构成犯罪的涉税案件交由税务违法案件调查局查处和向法院提起公诉;对未构成犯罪，予以行政处罚的涉税案件由税收征收局处理，形成了各部门相互配合、相互制约的协调机制。［9］

(四）各国税务警察制度的比较分析

在这两种模式中，意大利、俄罗斯的税务警察具有军队的性质，属于司法部门，脱离于公安、税务机关之外，自上而下自成体系，它可以保存、携带、使用规定的枪械和其他专用武器，威慑力强，反应迅速，具有绝对的权威，对犯罪行为的打击力度大。但不足之处在于，税务机关与税务警察机构职能重叠，协作配合打击涉税案件的效率低;税务警察携带武装执行公务，使得其权限增大，导致其与纳税人发生冲突的可能性也随之增大，不利于纳税人权利的保护，从而导致政府与纳税人的关系紧张。而德国、荷兰等国家未设立专门的武装力量，节省了财政开支，降低了税收成本;税务人员虽具有税官和警官的双重身份，但并不配备枪支，这样有利于缓解征纳双方的矛盾，方便调查工作的开展;税务警察专业熟练，能够确保办案质量。

三、我国建立税务警察制度的系统设计

借鉴国外税务警察制度，必须立足于本国国情，权衡利弊，不可以盲目照搬，因为任何一个部门的设立都是一种国家资源的配置。在我国，一些严重的涉税案件的查处和移送处理工作都是由税务稽查部门负责，税务稽查部门实际负责侦查税收犯罪的职责，有着丰富的操作、组织经验。在组织设置上，笔者认为没有必要在税务机关外部再单独设立税务警察，可以直接通过立法赋予税务稽查部门涉税犯罪刑事侦查权，这样不但可以提高税务犯罪侦查的效率，与税收管理机关的协调配合和信息共享都较易实现，节约成本，同时可以大大提高税务机关的威慑力，更加有效地保障国家的税收利益。但是，我们也要注意保持税务警察相对独立的体系，可以在国家税务总局下设置统领各地国税局税警机构的部门，在人事和经费管理上都保持独立。［10］在职能方面，税务警察的权力比一般税务人员的权力要大，他们以追究违法行为人的刑事责任为目的，进行税收犯罪的调查。英国思想史学家阿克顿勋爵曾经说过“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”，所以对税务警察的刑事调查权必须要有严格的司法程序予以控制。这时可以要求在税务警察行使刑事调查权时，必须取得执行调查任务的税务警察所属税务机关所在地法院所签发的搜查令、扣押令等令状。在工作重心方面，要考虑既能有效地防止涉税违法案件的发生，又能增强纳税人的纳税意识，恢复税法的正义，因此可以考虑集中精力打击涉税金额巨大、手段具有代表性的或是公众人物、知名大企业的犯罪。

任何法律制度都是一把双刃剑，建立一项新的制度必须谨慎。应该一方面积极吸收国外在设立税务警察方面的先进经验和好的做法，对其不合理的部分予以剔除;另一方面又必须立足于我国的国情。一个可操作性强，又符合我国国情的税务警察制度的建立将会起到对涉税犯罪的有力打击和震慑的效果，为我国的经济建设和社会发展提供坚强的保障。

［1］熊伟．美国联邦税收程序［M］．北京：北京大学出版社，2006：331．

［2］吴道霞．关于成立税务警察的法律思考［J］．中国人民公安大学学报，2008(4）．

［3］谢睿芳．建立税务警察机构，保障税收征管秩序［J］．法制与经济，2009(3）．

［4］胡海．国外税务警察制度［J］．税务研究，2010 (7）．

［5］林晓．国外税务警察一瞥［J］．上海财税，1995 (6）．

［6］刘佳．论税务警察制度［EB/OL］．中国财税法网http：//www．cftl．cn/show．asp?c_id=24＆a_ id=6116．

［7］董岩．从俄税警职能看中国货物被查抄事件［J］．涉外税务，2005(6）．

［8］瓮建．德国、荷兰税务案件调查制度的借鉴意义［EB/OL］．中国财税法网，http：//www．cftl．cn/show．asp?c_id=55＆a_id=2117．

［9］李祥龙，高莉，孙靖．税务警察制度的比较与借鉴［J］．涉外税务，2000(6）．

［10］秦曲．日本税务警察制度对我国的借鉴意义［EB/OL］．中国财税法网http：//www．cftl．cn/ show．asp?c_id=55＆a_id=2162．

(责任编辑：刘永红）

Thinking of Building Tax Police Force in China

LIU Jie
(Shanxi Professional College of Finance，Taiyuan 030008，China）

There is less necessary safeguard for tax law enforcement caused by limited power of tax authorities at present stage．And there is also incoordinated cooperation between tax authorities and police organs．So it is necessary to build tax police force in present China．It is feasible after comparatively analyzing tax police system in Italy，Russia，Germany and Holland．

tax police;investigation power;necessity

D631．12

A

1671－685X(2013）04－0015－03

2013－08－11

刘洁(1979－），女，山西长治人，山西金融职业学院讲师，研究方向为经济法。