涉诉信访终结机制研究

申莉萍

（成都市成华区人民检察院 四川 成都 610051）

信访是我国宪法确认的一项民主权利，也是目前处理社会尖锐问题和缓解矛盾的一种有效机制。但是对于涉诉信访而言，由于其特殊性，不似其他社会问题可以通过普通信访进行解决，而只能通过司法渠道最终予以化解。“涉诉信访”是最高人民法院2004年4月在长沙召开的全国涉诉信访工作会议上首次提出的概念，目的是将法院涉诉信访与其他信访区别开来。由于信访与诉讼分属不同的权力体系，他们之间存在的巨大张力彰显出实现二者建设性互动的难度。涉诉信访一方面成为化解各类纠纷的一个重要渠道，另一方面也成为困扰司法机关发展的一个现实难题。其中，涉诉信访终结处理机制的阙如便是其中最大的制度困境。由于缺乏终结处理机制，重复上访、无限申诉上访层出不穷，一些诉讼案件当事人对于几年前、十几年前甚至几十年前生效的裁判仍然申诉不止，造成终而不结的局面；鉴于对社会稳定的考虑，各级机关对于经过几次、十几次、几十次处理过的涉诉信访仍然转交给司法机关复查、再审，使司法资源遭受极大浪费，司法权威性、终极性受到严重冲击。尽管相继有中央政法委《涉法涉诉信访案件终结办法》、《关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》（以下简称《意见》）、最高人民法院涉诉信访“五项制度”①、最高人民检察院《人民检察院信访案件终结规定》、《贯彻〈意见〉的实施意见》的出台，对涉诉信访案件在终结认定上做了原则性规定，为依法办理涉诉信访案件，规范涉诉信访秩序提供了立法依据，但是，涉诉信访案件终而不结的局面依然普遍存在，究其缘由，归根结底在于对涉诉信访案件缺乏一个合理的、成熟的终结机制，而这又不是短短的几个条文就能全然解决的。为根治这一难题，本文立足涉诉信访实际，以川渝两地法院等司法机关涉诉信访工作为主要研究对象，拟对如何构建涉诉信访终结机制以及相关配套制度提出些许具体设想，以期能推进社会矛盾化解，促进社会和谐。

一、涉诉信访概念、内涵的厘清与界定

涉诉信访并非制度上的概念或法学上的专业术语，其名称肇始于2003年中央政法委的专项活动，初期一度与涉法信访混同。本文认为，若从是否涉及法律关系的角度讲，所有的信访都可分为两类:涉法信访和非涉法信访。对于一般可以或者应当通过法律途径、法律手段，比如通过行政裁决、行政复议、仲裁、司法诉讼等解决的问题，即最终能在法律上找到依据和处理办法的问题，可以统统归类为广义上的“涉法信访”。而狭义上的“涉法信访”，专指因为司法诉讼引发的信访问题，即那些已经或应当被执行机关和司法机关受理，或者是已经进入诉讼程序的案件中的有利害关系的当事人对于执法机关和司法机关的作为与不作为所提出的申诉和控告未能如愿，转而向上级机关投诉，或者寻求法律程序之外的请愿活动[1]。涉诉信访与狭义涉法信访的范畴基本是一致的。由此可见，涉诉信访是涉法信访的一部分,涉诉信访都属于涉法信访，但涉法信访未必都是涉诉信访。涉诉信访最突出的特征是“涉诉性”，即是说涉诉信访与刑事、民事、行政诉讼紧密相关。因此，只有针对诸如法院生效判决，公安机关、检察机关依法定程序做出的实体或程序方面的决定等为我国诉讼法所调整的事项而提出的信访，才能构成涉诉信访。涉诉信访主要根据我国《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》以及新的《信访条例》、相关司法解释规定的渠道和方式加以解决,即是说法律规定的两审终审制度和申诉制度等法律制度是解决涉诉信访的基础，这是涉诉信访与一般信访最主要的区别。

关于涉诉信访概念和内涵的立法规定，中央政法委2005年出台的《涉法涉诉信访案件终结办法》第2条指出：“涉法涉诉信访案件是指依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件。”最高人民法院制定的《人民法院涉诉信访案件终结办法》没有对涉诉信访给出一个明确的概念，但已经将“涉诉信访”作为既定用语在使用。各地法院在此基础上先后出台了本省、当地的涉诉信访案件终结办法，如重庆市高级人民法院制定的《重庆市涉法涉诉信访案件终结认定工作暂行办法》对涉法涉诉信访案件进行了明确的概念界定，其第二条规定，“本暂行办法所称涉法涉诉信访案件，是指与人民法院行使审判权和强制执行权、检察机关行使检察权和职务犯罪案件侦查权、公安机关行使行政执法权和刑事案件侦查权、国家安全机关行使危害国家安全刑事案件侦查权及相关行政处罚权、司法行政机关行使司法行政管理权和刑罚执行权等法定职权行为相关的，以及与上述机关进行违法行为确认、履行国家赔偿义务相关的信访案件”。本文着力探讨的是法院的涉诉信访，它针对的是人民法院审判和执行案件的行为或者结果，信访的原因是当事人认为通过已行或将行的法律途径没有或无法保障其权益或实现其要求，故而通过信访寻求法律外的解决途径[2]。理论界和司法实务界通说认为，涉诉信访，是指与某一具体的诉讼案件相联系的当事人，要求人民法院完成某种诉讼行为的信访，既不同于行政机关和其他机关的信访，也不同于对法院其他工作的批评、建议和投诉举报等等。涉诉信访主要表现为有关当事人以来信、来访的形式向人民法院提出告诉、申诉和申请再审以及当事人向人民法院信访的同时，向其他国家机关信访，其他国家机关接访后通过一定的方式促使人民法院完成某种诉讼行为。

二、法院涉诉信访面临的困境

（一）涉诉信访的非程序性与司法独立精神存在背离。司法解决优于其他纠纷解决方式之处就在于其有法定的程序保障，正当程序有利于消弭愤怒与不满。而涉诉信访的信访人往往是通过法律外途径来试图再次启动更高的司法权力，以此到达其预想的司法结果。在维护稳定的政治局面任务面前，司法权的独立性难免会受到影响，来自上级机关或领导的批示及压力，使得法院在处理涉诉信访案件时，法律不再是法官审判、执行工作中唯一考虑的因素，有时甚至不是首要考虑的因素，对案件社会效果和政治效果的追求某些时候已经超过了对法律效果的强调，为取得涉诉信访纠纷处理的理想结果，牺牲司法独立似乎成为必然的代价，而司法独立的丧失也必将削弱司法的权威性。

（二）涉诉信访结果的高度或然性与判决既判力存在矛盾。纠纷解决机制追求结果的相对同一性，即选择不同的纠纷解决途径得到的实体结果应当是相对一致的，殊途应当同归。而高度的或然性是涉诉信访的权利救济功能本身无法避免的缺陷。法院在处理涉诉信访案件时力求“息诉罢访”，而针对涉诉信访，我国目前立法又缺乏一套清晰的、普遍适用的运作规则，解决程序的阙如使得涉诉信访成为了信访人通过个人向相关机关或领导提出直接诉求来力图实现个案公正的有效路径。这种把救济希望寄托于诸多偶然因素尤其是领导的指示上的扭曲的权利救济方式，强化了长官意志，扬人治抑法治，甚至可能造成干预司法的恶果。最终，必然是信访救济在追求实体正义时罔顾了法治的程序正义，在追求个案公正时牺牲了法治的普遍正义，生效判决的强行性和不可变更性在涉诉信访面前发生了动摇。

（三）涉诉信访案件压力与繁重的审判工作存在紧张关系。由于对涉诉信访工作的特殊考核机制，涉诉信访受到了各级领导的高度重视，信访量的多少和息诉罢访结果成为了衡量法院司法水平的重要指标。而随着近年来法院受理案件逐年上升的趋势，法院案多人少的矛盾日益突出，日益增大的涉诉信访案件压力无疑与法院的正常审判工作存在一定的紧张关系[3]。

三、涉诉信访终结机制的构建

何谓涉诉信访终结机制，简言之，就是指将一个涉诉信访案件置于既定的涉诉信访解决程序下，在案件审查严格依照法律程序进行、充分保障上访人合法权益的前提下，坚决落实司法程序穷尽原则，对于经法定复查、再审后认为没有错误的上访案件，不再将此案作重复处理，对于最终认定为无理上访的，不再定位于法院的审判工作[4]，对于无理缠访的当事人，不再进行重复接待和处理。

（一）建立涉诉信访终结机制的意义

1.建立涉诉信访终结机制的理论意义

从法治的角度说，法院的裁判不应该存在“对”与“错”的问题，而只存在是否“合法”的问题，否则就会陷入对裁判者需要进行再裁判的无限循环的怪圈。因此，司法活动所具有的现时性、终极性特征必然要求涉诉信访具有终结性。鉴于实践中涉诉信访案件终而不结的局面及其非程序性的特质，有必要对涉诉信访问题进行深入细致的研究，探寻科学合理的涉诉信访终结解决机制，将其纳入到法律程序之中，使涉诉信访案件通过科学效益的终结机制设计在法定程序之内最终得以解决，从而切实实现司法的终局性和权威性。

2.建立涉诉信访终结机制的实践意义

从实践来看，近年来，涉诉信访呈逐年上升趋势，其数量占全部信访总量的80%以上，并呈现出如下特点：从信访总量看，数量持续攀升；从信访形式看，重复访、多头防数量明显上升；从信访途径看，越级上访成为主流；从反映问题看，牵涉范围越来越广泛，特别是涉及土地征用、房屋拆迁、待遇调整以及反映公有资产流失、执法司法不公等问题；从信访目的看，无理缠访、闹访的明显增多，许多信访人希望通过上访获取法外利益。《意见》首次从中央层面提出了建立涉法涉诉信访终结制度，与此前的《信访条例》、中政委和高法出台的《涉诉信访案件终结办法》相比，明确了信访终结机制的适用范围、条件和程序。但总体而言，现行文件、立法对涉诉信访终结认定规定主要是原则性的，未能在立法层面形成全面、具体的信访终结机制，使得司法权威性、终结性受到严重冲击，而其示范效应又使得涉诉上访愈演愈烈，乃至直接影响到社会和谐和国家权威。

（二）建立涉诉信访终结机制的几点建议

1.建立涉诉信访案件的源头治理。建立信访矛盾源头排除制度和预警机制，完善统一指挥、功能齐全、反应灵敏、处置有效的信访工作快速反应机制和应急处置机制，增强涉诉信访工作的前瞻性、导向性，在强调涉诉信访工作事后处置的同时关注事前预防，实现由应急式接访、突击性控访向超前预防、及时处理、主动调控的转变，从源头上预防和减少涉诉案件，从而达到息诉目的。比如，目前的很多案件都存在延期乃至超期审理问题，当事人深感诉累，案件久拖不决是导致涉诉信访的一个重要原因。因此，降低司法成本是减少涉诉信访的釜底抽薪之举。在努力维护司法公正的同时，应当着力减少诉讼成本，简化诉讼程序，增强司法的透明度，使更多的信访人转向“信法”的道路上来。又如，案件“空判”现象极大地削弱了司法的权威和公信力，也是导致涉诉信访的一个重要因素，因此切实加大执行力度，尽快兑现判决结果，必然能从源头上减少涉诉信访的数量。值得一提的是，全国各级法院推行的评估预防、涉诉信访通报、约期接谈、多元化解等“五项制度”加强了涉诉信访的源头治理。

2.建立信访复查公开听证制度。诉讼民主和诉讼公开是保障司法公正最根本的措施，也是确保信访复查效果的一个重要举措。为此，对于重大信访案件进行公开的复查听证是非常必要和现实的。对重大信访案件进行公开的复查听证，运用听证会方式处理涉诉信访问题。改变过去当面接洽、阅卷调查、个别驳回、事后各执一词的传统做法，原审法院公开审判过程及结果，信访人陈述问题及要求，对方当事人进行答辩，双方进行辩论，公开有关证据及相关法律依据，各界代表依照相关法律、法规和政策进行公开评议，最终形成听证结论。这一过程充分体现了“司法为民”的现代司法理念，其价值主要体现在以下几方面：一是由于邀请了上级有关部门和社会人士参与听证，进行集体评议和现场监督，充分发扬民主，广泛听取各方面意见，不仅提高了法院的社会公信力，而且这种公平、公开、公正的处理信访问题的方式也容易让信访人信服，从而有力地促使信访人息诉罢诉；二是通过对信访人知情权、申诉权的充分尊重，满足信访人感情宣泄的心理需求，使信访人真心感受到信访权益得到了充分保障，促使信访人放弃过多或无理要求。可喜的是，《意见》对“合理诉求确实解决到位、实际困难确已妥善解决的问题”，在作出终结决定前规定了公开听证、公开质证、公开答复程序。稍许遗憾的是，《意见》没有明示其公开性的范围。

3.建立涉诉信访与申请再审分流机制。涉诉信访之所以在诉讼程序补救方面产生功效，原因在于司法制度在程序权利的救济上存在欠缺。因此，我们有必要对涉诉信访的提起方式、程序规范进行规范和修正，并通过完善再审制度弥补程序权利救济的不足。第一，建立涉诉信访与申请再审分流机制。实际上，目前涉诉信访与诉讼程序的很多问题是交织在一起的。就目的在于改变已生效判决这方面的信访而言，以来信来访的方式提出的申诉同样可能引起审判监督程序。许多司法机关在实务中无法在程序运作上区分此申诉与彼申诉的界限，同时也缺乏鉴别申诉信访本身属性的制度化或程序化的有效机制。因此，本文认为，首先有必要把这种含混不清的制度边缘加以廓清，立法应明确规定凡可以通过诉讼程序维护权利，但主动丧失诉权而转向信访的，对其信访事项一般不再予以支持。涉诉信访作为权利救济渠道，应当是在用尽法律手段之后才能进行。不通过诉讼程序而径自上访的行为已经表明其对自己法定诉讼权利的放弃,对自己法定实体权利的漠视，因此不应当对其信访请求再予以支持。第二，完善再审之诉，把审判监督程序改造为纯粹的再审程序，对当事人的申请再审权提供充分的程序保障。同时，可考虑废止本院院长提起再审及上级法院指令再审或提审的制度，人大或政府系统的信访机构批转申诉也不能启动再审程序[5]。如此一来，当事人对已生效判决不服，则只有提起再审之诉一条途径，旨在改变已生效判决方面的涉诉信访则可顺理成章的取消。

4.建立涉诉类案件传送机制。确立司法权威是涉诉信访制度改革的首要前提，目前涉诉信访工作中，党委、政府、人大等都有权受理涉诉信访，并做出各种形式的批复——这种做法极大地影响了法院的司法权威。涉诉信访开放了司法权之外的救济途径，但却将纠纷的解决仍设置在法院，导致矛盾在信访与司法裁判之间辗转反复，不断异化、激化。解决这一问题的根本在于重建对司法的信任，让法院裁判真正成为纠纷解决的终点。当前，应当构建党委、政府、人大机关向司法机关传送诉讼类信访案件的机制。由于通过信访维权已经是约定俗成的行为取向，党委、政府和人大信访机构将继续允许群众反映各类信访事项，但所有诉讼类案件将经过相应的传送机制统一纳入司法轨道。对于尚未终审或仍有上诉余地的信访案件，党政、人大、信访部门一律不再接待受理，告知信访人等待诉讼程序的结束或告知通过上诉解决问题；对于已作出最终裁判的诉讼案件，党政、人大、信访部门在受理后，一律转交法院按法律程序处理。引导信访人把可以通过诉讼实现救济的案件转到司法渠道中，使信访人在解决纠纷的过程中，感知法律、学习法律，逐步树立对法制的信心和法律至上的观念，培养用法律的手段解决矛盾、化解矛盾的意识，促进信访制度和司法制度的整合，不断推进法治秩序的建立[3]。

四、结语

司法审查在现代法治国家被视为实现社会公正的最后一道屏障。一个司法裁决无法成为权利义务最终确定标准的社会，距离法治无疑还很遥远。但既然追求民主的愿望是法治国家所鼓励和倡导的，那么就应当给民众留下民意表达的空间。因此，应该让信访重新回归到民意表达的功能中，把权利救济功能从中分离出来，对涉诉信访进行合理的角色定位，并从完善我国纠纷解决机制的高度进行改革，确立涉诉信访终结机制，从而重树司法权威，确认法院在纠纷解决中的不可撼摇的终局地位。当司法独立和司法公正真正得到了制度保障，当法律的权威和尊严真正牢固树立在人们心中，当民意表达和信息传递真正实现了畅通无阻，当人们能够及时释放自己的不满情绪，人们就会越来越少的采取信访的方式实现权利救济，通过司法途径解决纠纷终将也必将成为民众自觉而理性的选择。

注释：

①包括最高人民法院《人民法院涉诉信访案件终结办法》、《关于开展案件信访评估预防工作的若干意见》、《关于加强涉诉信访案件有关事项通报的规定》、《关于建立和完善多元化解涉诉信访机制的规定》和《关于涉诉信访案件约期接谈的规定》。

［1］蒋安杰.涉法信访是否挑战司法权威［N］.法制日报，2004-08-10.

［2］张文国.试论涉诉信访的制度困境及其出路［J］.华东师范大学学报，2007（2）.

［3］张敏，戴娟.困惑与出路：转型期法院涉诉信访制度的理性探究［J］.法律适用，2009（6）.

［4］张振通，王俊英.对涉法信访案件的调查与思考［J］.党史博采，2008（1）.

［5］易虹.涉诉信访制度困境与解决机制的整合［J］.江西社会科学，2010（2）.