社会组织发展背景下的社区公共服务创新

陈亚辉

（电子科技大学中山学院 广东 中山 528402）

一、社区公共服务：变迁与内涵

改革开放前，中国社会系统是由经济运行计划化、社会运行单位化、政治运行集权化三个子系统所组成的结构性系统。在“单位体制”社会，一极是高度集中的国家和政府，另一极则是大量相对分散和相对封闭的单位组织[1]。健全的单位组织具备经济、政治、文化等多重职能。犹如功能完备的小社会[2]。正是由于单位组织无所不包的社会管理功能，使单位作用得到最大强化，几乎是居民需要的全部公共服务都从单位组织获取。在“单位体制”的社会，单位组织是公共服务的主要供给者，在这一时期，社区公共服务实际上是从属于单位公共服务，其发展的空间收到限制，也没有太大的发展必要。

随着单位体制的逐渐弱化，社会流动大大增强，单位组织不再是人们唯一的选择，换工作，“跳槽”成为生活常态了，在这样的背景下，社区体制应运而生了。社区体制是20世纪80年代后，随着单位体制的变动而兴起的以社区为依托的新型社会整合机制，是继单位体制后社会调控体系的又一有效的制度形式，该体制功能的发挥是通过凝聚性的组织形式——社区[3]。社区体制是一种新型的社会整合模式，它与单位体制一起构建了城市社会整合的二元模式。并且，随着社会流动性日益加快，社会异质化程度逐步加剧，社区的作用将更加凸显。而社区公共服务体系建设是一个国家社区建设的最主要组成部分。随着政府职能的转变和社会力量成长，以满足社区公共需求为核心的、涉及社区公共利益的社区公共服务日显重要。社区已成为公共服务提供与消费的基本单元，社区公共服务成为社区服务发展的重点领域[4]。

在当前社区建设中，必须另辟蹊径，寻找社会生活共同体建设之路，其中，如何重建人们的社区认同和归属感是关键。所以在社区自治过程中，要格外重视社区公共服务，只有强化农村社区公共服务，才可能真正增强农民对于所在社区共同体的认同感和归属感，“服务”将是人们与社区及国家联系的纽带，也是人们对于国家和社区认同的基础。

二、社会组织发展及其在社区公共服务中的作用：一项实证调查

随着基层社会体制改革的深入，社区主体正在发生着多元变化，社区治理由原来的纵向向扁平方向发展。随着社区发展的转型，催生了一大批富有生命力的社区社会组织。总体来说，社区社会组织具有民间组织所具有的特征，具有非营利性、自愿性、组织性、公益性等特点。

根据笔者的调查，广东省中山市的社会组织已经开始发育，并已经初具规模。中山的社区社会组织在构建和谐社区的过程中发挥着不可磨灭的作用，在人民群众中享有较高的声誉。为充分了解社区社会组织的具体状况及其在社区公共服务中的功能和作用，笔者在相关部门的配合下，对中山市社区社会组织的发展情况进行深入调研。调查主要采取三种形式：

一是对相关政府部门的政策性访谈；二是对社区居委会（村委会）进行实地考察，走访了中山市湖滨社区、太平社区、花苑社区、龙瑞社区、永宁社区、民主社区等，取得大量一手数据；三是发放调查问卷，共分为两种类型的问卷，一种是针对社区居民的问卷，共发放居民问卷1100份，回收有效问卷975份，在975个调查对象中，653人来自城市社区、322人来自农村社区。另一种是对全部社区居委会（村委会）发放问卷，共发放279份，收到有效问卷202份。本次研究中的社区社会组织主要涉及的是居民参与型社区社会组织。

（一）社区社会组织的基本特征

一是社区社会组织数量较多。中山市每个社区都有社区社会组织活动的身影，根据数据统计，被调查的202个社区中共有1010个社区社会组织，平均每个社区都有5个社区社会组织在开展相应的活动，其中32.1%的社区有5个以上社区社会组织，15.3%的社区有10个以上社区社会组织的社区。

二是参与社区社会组织活动的居民积极性高。社区居民参与社区社会组织活动的积极性较高，平均每个社区都有30%左右的居民长期固定的参加社区社会组织活动。

三是社区社会组织类型多样，形式丰富。从组织类型看，老龄服务类占20%，文艺娱乐类占19%，体育健身类占19%，志愿服务类占15%，公益慈善类占14%，社区便民服务类占12%，其他类型占2%。从活动形式看，65.8%的社区社会组织是根据社区居民的需求和项目活动的需要进行相应的组织和活动。

（二）社区社会组织的功能

1.满足居民需求的平台

从经济发展和居民生活水平而言，珠三角均处于全国的前列。在此基础上，居民从对简单的温饱追求转到对自身发展和生存环境改善的追求层面，于是在社区当中，发展规模增长较快的主要集中在娱乐文艺、体育健身、公益慈善这些方面，这些都是和社区居民的实际需求相结合的。

从居民对社区公共服务的需求角度出发，居民对社区社会组织的主要需求类型是文艺娱乐（31%）、体育健身（24%）和公益慈善（15%）。需求决定了目的，居民参与社区社会组织的主要目的是“自我发展”（46%），其次为“互相帮助”（20%），再次为“公益”（18%）。

从居民参与社区社会组织活动的目的也可以看出，目前，社区社会组织能够很好的提升居民素质，构建和谐文化，发展公益事业，且社区社会组织是在社区熟人社会中的运作，成本低，运作方便，便于监管。

2.社区与居民间的桥梁

社区在此有两个主体概念，其一是区位概念上的社区，其二是社区的基层管理部门，即社区居（村）委会。

从区位概念上的社区而言，它是社区居民生活、娱乐、休闲的主要场所。一个好的社区应该由几大要素共同构成，包括文明团结的社区居民、有效管理的社区居（村）委会、多元发展的社区社会组织、蓬勃活力的社区经济、特色鲜明的社区文化等。其中多元发展的社区社会组织是其中不可或缺的内容和组成部分。

将社区作为基层管理部门的角度分析，社区居（村）委会承担或协助很多政府职能部门的工作，工作压力沉重，社区社会组织的发展壮大有利于为社区居（村）委会减轻社区服务的负担。并且社区社会组织与社区群众直接接触、联系紧密，是社区信息的中转站和联结点，可以为社区管理部门很多工作提供相应的支持和帮助，是社区居（村）委会的实际工作当中的重要“帮手”，社区社会组织的主要工作人员或管理人员都是社区中的骨干精英，大力推进了社区工作有序开展。社区社会组织主要是自我组织、自我服务、自我管理的形式为主。在特定情况下，社区社会组织还会根据社区居委会（村委会）的特定需求，在社区居委会（村委会）的指导下开展相应的活动。除此之外，社区社会组织还会协助民政部门或相关对口业务部门开展活动，也是各级政府的“好帮手”。

（三）社区社会组织的作用

一是丰富社区居民的业余文化生活，提升社区整体文化氛围。社区社会组织中很重要的两种活动类型便是文艺娱乐和体育健身，一大部分的社区社会组织都是以自发组织的社会团体形式开展相应的文化活动，集结一批热爱文艺和喜好运动的社区居民，定期或不定期的组织相应的活动。小榄镇永宁社区就是其中一个典型，社区内拥有自己的龙狮协会、健身队、舞蹈队、曲艺团、书法协会等，每年定期举办艺术比赛和文艺汇演，社区中有3000多居民长期参与各类社区社区组织的活动，形成浓厚的社区体育文化氛围。

二是培育社区居民的志愿服务意识，促进社区公益事业发展。中山市是珠三角地区社会经济文化发展较为均衡的城市之一，但因为处于社会快速转型时期，仍旧不可避免地存在一些亟待解决的社会问题，包括城市弱势群体的生活保障问题。这里除了政府出台一系列社会保障措施和政策之外，还需要培育一批社会公益慈善组织，发动社会力量来帮扶解决社区弱势群体的困难。

三是纾解社区居（村）委会工作压力，减轻社区管理工作负担。社区是除家庭之外最为基层的社会单位，社区居（村）委会承担着社区当中多有大小事务，人手少但工作多，因此时常造成社区居（村）委会工作压力大、负担重。社区社会组织是源于社区、服务于社区，骨干和主要成员都是社区中的老住户，对社区情况熟悉，在文化宣传、信息传达、扶贫救济等工作中发挥重要的工作。在实际工作当中，社区社会组织对社区工作给予大力支持，为社区居（村）委会排忧解难，可谓是社区管理部门的好助手和好拍档。在几个调研的社区当中，社区（村）主任普遍反映社区社会组织中的精英也是社区的骨干力量，在很多工作中都需要这批人员的工作支持和帮助，承担起社区居民和社区居（村）委会之间的桥梁任务。

四是增强基层社区的集体凝聚力，推动和谐社区的全面构建。社区社会组织是非营利性的民间草根组织，它的性质决定其组成人员主要是社区居民，其活动宗旨是服务于社区和社区居民。社区社会组织通过组织活动的形式联结平日分散的社区居民，让大家在共同的兴趣爱好促动之下走到一起，为社区居民搭建交流沟通的平台，无形中增强了社区凝聚力。构建和谐社区是一个多层次的发展概念，其中包括社区经济的发展、社区治安的加强、社区文化的提升、社区服务的推广等全方位的社区建设，而社区社会组织不仅促进社区的稳定团结，也塑造具有各自特色的社区文化，提高了社区居民的幸福指数。

三、社区公共服务的创新路径

（一）社区公共服务供给主体：从“单一化”到“多元化”

关于社区公共服务的供给主体，2006年4月颁布实施的《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》主要提出以下三条：一是充分发挥社区居委会在社区公共服务中的作用；二是培育社区服务民间组织，组织开展社区志愿服务活动；三是鼓励和支持各类组织、企业和个人开展社区服务。

从现实选择来看，传统的城市社区公共服务的主要供给者是社区居委会，农村社区则是村委会，即所谓“单中心供给模式”，但传统的单中心模式下仅仅依靠政府力量难以保障服务的充分提供，虽然说社区居委会或村委会在法律上仍属于自治组织的范畴，但城市社区与村委会的政治化、行政化属性大于其公益性和非营利性属性已成为事实。正是在这样的背景下，社区社会组织应运而生并逐渐在社区公共服务中发挥着越来越重要的作用，调查显示，社区社区组织活动频繁的社区在社区建设、民主管理、便民服务、社区凝聚力、社区整体文化氛围等方面都更加优秀。

德国社会学家G·西梅尔指出，比起大集团，小集团的行动更果断，而且能有效地运用它们的资源，向心组织的小集团一般总能发掘并使用其能量[5]。从中山的实例来看，社区社会组织是一个较于社区社会空间更小的集团，更容易促使社区居民采取一致的集体行动，特别是在与社区公共事务相关的问题上，更倾向于以集体行动方式来表达意愿，对社区事务的决策和社区公共服务方面有着强大的影响力。在现有的基础上，经过充分培育和发展，社区社会组织可以与社区居委会（农村村委会）以及其他组织或个人共同构成社区公共服务的“多元化”供给主体，从而大大增强社区公共服务的供给效率，最大限度满足社区居民多样化的公共服务需求。

（二）社区公共服务参与方式：从“单边行动”到“双向互动”

传统的社区公共服务一直坚持所谓“政府主导，群众参与”模式，从实践中看，这种社区建设模式更接近于政府的“单边行动”，而不是“双向互动”。其原因是在社区居委会或农村村委会单一社区公共服务供给体制下，在农村社区，只有极少数精英村民（村民小组长或少数村民代表）才有资格参与公共事务管理，绝大部分村民并没有办法参与社区事务，实际上，村委会也无法满足每一个村民的诉求，因为这样无疑加重了社区公共事务治理的成本；在城市社区，“社区”更多时候是作为一种行政区域而不是真正的生活共同体，因此普通群众实际上缺乏参与社区公共事务的平台和载体。而“社区民众从根本上缺乏社区参与的积极性,多数民众也没有参与的机会和空间。究其原因,不是民众缺乏热情和积极性,而是政府没有给民众提供足够的物理空间,缺乏对老百姓实际需要的了解,缺乏系统理论的指导，缺乏上下联动机制。”[6]

根据上文的研究，在社区社会组织发育较好的地区（如中山），社区社会组织实际上已经具备了提供部分公共服务的能力，在这样的地区，政府应以满足群众日益增长的需求为出发点和落脚点，培育和发展具有特色和有实力的社区社会组织，根植于当地社区的土壤，服务于当地的社会经济发展。通过着力培育一批满足社区居民各类需求的、具有强大生命力和发展空间的社区社会组织，在社区公共服务供给和公共事务管理过程中，可以探讨“政府责任，社会自治，群众参与”的方式，即政府仍作为社区公共服务的责任者，而社区社会组织成为群众参与公共服务的平台和载体，并通过这个平台充分事实社会自治，大大提高居民参与社区公共服务的积极性，增强社区凝聚力和向心力，从而实现社区公共服务的“双向互动”。

（三）社区公共服务供给方式：从“政府供给”到“政府购买”

传统的社区公共服务如社区教育、社区卫生、社区文化、社区体育等，一般采取采取政府直接供给的方式，随着社区社会组织的发育，政府购买社区公共服务的方式也逐渐开始推广，如中山就已开始试行政府向社会工作服务中心购买服务；而对于本地根植性、参与性社区社会组织而言，政府购买服务的观念也逐渐开始兴起，社区社会组织有望在未来获得更多的政府项目。

因此，从现实可操作性的角度出发，在当前阶段应通过政府购买的方式大力引导和培育社区社会组织，一是大力推广文体类社区社会组织，从而促进和谐社会建设；二是着重培育公益类社区社会组织，充分发挥其在扶贫就弱，助学助医等作用，当这类公益类社会组织在社区中形成一定的威望和信任度时，通过购买服务形式将民政部门的低保家庭鉴别等难以操作的政府服务事项委托给公益类社区社会组织，从而提高社会诚信度。

［1］李汉林，王奋宇，李路路.中国城市社区的整合机制与单位现象［J］.管理世界，1994（2）.

［2］刘建军.单位中国——社会调控体系重构中的个人、组织与国家［M］.天津人民出版社，2000.

［3］何亚群，王明生.单位体制与社区体制当前我国城市社会整合的二元模式探析［J］.广东社会科学，2005（6）.

［4］田华，陈静波.论社区公共服务供给中的多元化主体［J］.云南行政学院学报，2007（6）.

［5］Georg Simmel:Confilct and the Web of Group Affiliations，trans.Kurt Wolff and Reinhard Bendix （Glencoe，Ⅰ11.FreePress，1950）

［6］于显洋，宋雪飞.社区民间组织的发展及其功能解析［J］.江苏行政学院学报，2009（2）.