中国保障性住房的运作机制及政策研究

淳于淼泠 罗 敏

（西南政法大学 重庆 401120）

一、前言

住房问题属于经济问题范畴，是维护社会稳定的重要因素。新中国成立以来，我国的住房政策依次经历了从改革开放前的高度计划性的福利房分配政策到住房逐步的商品化、全面市场化直到今天日益完善的商品房和保障住房的“双轨制”过程。我国住房政策的制定和变化与经济政策的制定与发展联系密切，并跟随经济体制的变化而相应地做出调整。计划经济时期的住房体系主要以福利房分配为主，政府在中间起着绝对性的主导作用。然而在如今，在发展中国特色社会主义市场经济的过程中，市场供给调节逐渐成为一个主要的提供方式，成为市场经济调节下的一种有效的住房机制，但是随着我国快速的工业化和城市化的扩张，快速增长的住房需求并没有得到合理的满足，特别是近几年来，我国房地产市场在发展过程中出现了过热过快的现象，房价不断攀升，远远超出了城市中低收入者收入所能承受的范围，因此也决定了单一的市场供给商品房体制不能使全社会的合理住房需求得到满足，那么政府的保障性住房政策就呼之欲出了。

目前，住房价格严重超过普通民众购买力的问题在各大城市相继出现，市场经济无法为中低收入家庭解决住房难题，在此情况下，保障性住房政策于1998年正式出台，保障性安居工程轰轰烈烈地开展起来。许多城镇困难家庭的住房条件随着政策支持力度的加强得以明显提高。本文以住宅产业化为重点研究对象，提出了重庆市进行保障性住房建设管理体系的新思路：首先是概述了目前国内外保障性住房的运作机制现状；然后通过对现行住房机制的研讨，针对它的运行模式提出保障措施和建议策略。

二、目前国内外保障性住房的运作机制现状

由国家出资收购或兴建的社会保障性住房，是现阶段缓解城镇困难家庭住房紧张并且有着保障性特征的产物，它的特点是出售价、租金、建筑标准、供应对象都是在明确限定之内的。从政策实践方面看来，正确界定政府在住房供应中的地位，建立和谐社会的核心内容和重要保证是不断加强有中国特色的住房保障制度。这类住房虽在我国还处于初级阶段，但在国外一些国家，运作机制已经比较完善，起着发展经济、维护社会稳定的重要作用。由于商品住房和住房市场固有的特殊性，为了让住房难题更好地得到解决，众多国家的政府不约而同地采取了一些措施用以加强和完善对住房市场的调控。所以，我们必须坚持在保持中国特色的基础上，对国外的经验进行参考，建立我国独树一帜的社会保障性住房管理运作机制。

1.对经济类住房策略的分述比较

（一）以立法保障机制和高科技的金融体系为基础的美国：所采取的是住房资助、金融优惠、减免税收、租金限制等多元化政策。但我国目前相关的法律体系还不完善，因此，我们既要加大保障性住房的建设力度，也要对法律体系及市场经济加快完善的步伐。

（二）具有“共有产权”模式之称的英国，首先购买部分产权，在条件成熟后再购买全部产权是英国的运作模式。英国这种重点针对中小城市或困难家庭的模式在世界上的有着深远的影响。

在十年里实现了“百万户国民廉租房建设”的韩国，他们的运作模式是依照计划循序渐进地为民众提供廉租房，既能让低收入家庭走出住房困境，也能让市场维持良性运转。

日本的运行机制是由政府从所建的金融公库里为中低收入家庭提供超低息贷款用于解决住房问题。针对我国目前贫富差距逐渐加大的现象，可行的方式是给不同收入群体以不同的住房解决方案。

2.中国及重庆市目前经济类住房发展状况

2002年至2006年间，我国经济适用住房投资连续出现低增长或负增长，致使供求高度失衡。2007年，《廉租住房保障办法》开始实行，同年，建设部又联合出台了《经济适用住房管理办法》，成为我国保障性住房的坚实后盾，也为它的发展创建了良好的法制与政策环境。目前，我国的保障性住房和商品房是房地产市场两大体系，政府要对与民生息息相关的的保障性住房进行管理和调节；而对商品房来说，自有市场经济自发调节。假如不从长期来看,在一定程度上，一些出让土地所得到的资金进行对经济类住房的投入确实能起到缓解廉租住房建设资金的作用，但无法从根本上解决问题，稳定的资金渠道仍旧无法实现。

经过短短的几年时间，重庆市参考国外适用经验，依据地方实际情况，掀起了公租房及廉租房建设的热朝，重庆市困难家庭的住房难题得到一些疏缓。在这项工作过程中，随着重庆市“三位一体”模式的推出，即采取混合建造的模式在各种类型的保障性住房中加以实际运用，以商品房的规模为参考进行高质、高规格的建设规划，让贫富差距降低，使中收入群体拥有与商品房住户相近似的居住条件。与此同时，开发保障性住房工程资金来源途径，财政投入体系多层次、多渠道地展开。在各方面配合努力下，一系列的保障性住房安居工程系统已经初步建成，标志着这个工程体系已经初见成效。

三、对中国经济类住房运行体制的研究

目前我国主要运行的是以下四种方式：

1.以政府为担保建立的专项基金

由政府出面进行信用担保再部分出资建立的专项基金，其主要用途是提供资金支持用于中小型住宅的购买和提供住房建设资金担保。

2.政府财政拨款

由中央与地方两个渠道拨款形成的财政拨款，是在财政预算时预留的占一定份额的只能用于保障性住房和租金补贴建设的资金。即使目前融资模式已呈多元化展开，但政府调控保障性住房建设规模的主要策略依然是财政拨款。

3.本地政府所发行的债券

在英国、美国、日本、法国、德国等西方发达国家，地方债券市场日趋成熟化。我国也参照此模式，在税收及其它收入无法满足需要时，有效筹集资金的途径之一就是债券的发行。

4.房地产信托投资基金

这是由专业的投资机构专门从事房地产管理投资模式，并把投资收益按比例方式分配给投资者的以发行收益凭证的方式吸引投资者的一种信托基金。如2005年的香港领汇REITs，回笼资金达200亿港元，使房委会公屋建设资金难题得以解决。

四、在对中国目前保障性住房建设方面的建议和政策方面的策略

为了使党的相关政策精神得到进一步的贯彻和落实，用科学发展观指导我们城市住房体制，借政策的东风把握机会，推陈出新拓展思路，锐意改革攻克难题，努力让“住有所居”的目标得以实现，共同创建和谐社会而努力。我们以发达国家的适用经验为参考，为下一步我国住房保障工作的完善提出新的策略：

1.在住房公积金制度充分完善的前提下让住房公积金制度的覆盖范围更加扩大。一方面注重住房公积金管理体制与融资、工商、社保各部门之间的配合协调，让公积金的使用效率更加提高，同时让保障住房资金的安全性也得以提升。政府还可从直接出资方面入手，用住房津贴的方式用于低收入家庭的补贴。

2.保证住房保障体系呈多层次方向发展，向更广阔方面延伸。从目前社会发展的经济阶段和中国的基本国情方面考虑，结合地方经济发展现状，有计划、有目的地缓解中低收入家庭住房紧张的难题。

（1）保障标准和保障区域必须严格界定，优化制度标准，让保障质量有所提升。

（2）以土地利用总体规划和城市总体规划全面指导保障性住房机制，使其更加规范。在供给不足的情况下对租赁型经济适用住房适当增加供应量，不偏不倚，统筹兼顾租与售的情况，让经济适用房的产权呈多元化发展。

（3）联系“城中村”改造模式，增加农民工、待就业大学毕业生和其他住房困难家庭的覆盖率，从各个方面使这类家庭的住房困难得以解决。

3.在相关政策完善的前提下加速经济类房的建设和发展供给。从相关政策方面来看，高度重视有利于保障性住房发展和租赁市场繁荣的税收政策的建立是当务之急。在信贷政策上要为“两房”建设提供资金方面的支持。在土地政策上看要让土地节约利用政策的重要作用得以充分发挥。从补贴方式上看，要对保障对象的范围进行严格控制，对保障对象的收入基准要按照当地经济发展水平来进行正确界定。

4.让廉租房和经济适用住房的退出机制更加完善，对社会公平性给予高度重视。低收入家庭不是从来都有也不是一直持续毫无变化的，因此，廉租房、经济适用房的退出机制必须尽早完善，加强年度审核机制，随时调控或中止对住房和收入发生变化的家庭的租赁住房补贴享受。

5.对保障性住房的运作体制进行流动监管，优化一成不变的管理模式。对保障性住房体制从租赁申请、购买申请、资格审核方面都进行全程流动监管，建立健全公示制度，让社会征信机制根据居住条件和收入情况进行全方位的调查审核，对住房极度困难的低收入家庭实施一定的优惠政策，加大诚信宣传力度和诚信体系建设，尤其是对少数企业的争名逐利的恶意炒作行为给予坚决打击，引导住房的理性消费。

6.用科学的理念规划、指导符合中国国情的住房消费体系的设立。保障性住房规划体系的设立以及实施，要让政府的工作规划掌控全局，全面考虑，辅以合适的经济政策，并对中低收入家庭的居住环境与生活投资有完善的考虑，坚持走“与人为本”之路，从而用提高城镇居民收入的方式来缓解住房的需求压力。

由于国家国情方面的差异，中国在保障房政策方面可以借鉴国外经验但不能生搬硬套，我们必须有的放矢，运用不同的政策针对不同收入的群体。相较于国外的收入水平，我国在整体收入方面还存在一定的差别。为了促进保障性住房建设发展进程，尽早实现其带动经济成效，可以从提高保障性住房质量的角度入手，解决中低收入家庭的住房难题。

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