舟曲灾后生计重建、扶贫开发与可持续发展研究

陈 炜

（甘肃农业大学人文学院 甘肃 兰州 730070）

2010年8月8日凌晨，一场突如其来的特大山洪泥石流灾害给舟曲人民的生命财产造成了巨大的损失。三年来，灾区恢复重建所取得的巨大成就充分证明，我国在应对突发性巨灾侵袭时，已初步建立和形成了快速应急响应机制和积极稳妥的灾区恢复重建系统。然而，要实现灾后可持续生计发展却任重而道远，是一个与扶贫开发、生态修复相互作用影响、相互融合渗透的共建过程。在舟曲灾区探索一种防灾减灾与扶贫开发、生态修复相结合的发展模式，是实现少数民族贫困地区脱贫和可持续发展的必由之路。

一、泥石流自然灾害应对与扶贫开发的理论

同一种自然灾害对不同的人群会产生不同的影响，不同的人群在自然灾害的打击下致贫或生计能力受损的程度不同。关于灾害影响差异的主要解释是可持续生计理论、脆弱性理论、环境和气候风险理论等。

可持续生计视角下的自然灾害与贫困。所为生计（livelihood），就是指谋生的办法，或者说是指一个家庭为获得维持家庭人口生存和发展所需的基本物质资料而采取的活动。20世纪80年代以来，不少外国研究者和国际组织发展了生计研究的理论空间，提出了“可持续生计”（sustainable livelihood）的概念。在对农户的生计与可持续生计研究方面，Chambers和Conwav(1992)认为生计就是谋生的方式，该谋生方式建立在能力、资产（包括储备物、资源、要求权和享有权）和活动基础之上。只有当一种生计能够应对、并在压力和打击下得到恢复，能够在当前和未来保持乃至加强其能力和资产，同时又不损坏自然资源基础，这种生计才是可持续的。在生计与可持续生计概念的基础之上，近年来学者们提出了DFID可持续生计框架，它是对农户生计、特别是围绕贫困问题的复杂因素进行梳理、分析的一种方法。由于自然灾害会对贫困农户的生计造成大规模的损失和资源供给严重不足，导致农户陷入较深的贫困陷阱。

脆弱性视角下的自然灾害与贫困。脆弱性主要指家庭或者个人将面临的各种导致贫困风险的可能性，也就是说，一个家庭有多大可能性变成贫困家庭，脆弱性越高，变成贫困的可能性越大。脆弱性分析可以概括为受灾度、敏感性和恢复力三个维度。其中，受灾度是指一个地区或群体蒙受灾害或危险的程度，敏感性是指一个系统对冲击或压力的反应程度，恢复力是指一个系统面临冲击和压力时通过应付或适应避免损害的程度(Martha G.Roberts、杨国安，2003)。穷人在遭受灾害影响的可能性、抵御风险的能力以及遭受灾害破坏以后的恢复力三个方面都处于极为不利的地位。

环境和气候风险视角下的自然灾害与贫困。泥石流等自然灾害发生往往与环境和气候的持续变化有很大关系，而环境和气候的变化又往往与贫困人口的活动有密切的联系。在应对环境和气候变化的长期过程中，贫困人口一方面受诸多条件的制约，抵御环境和气候变化风险的能力很弱；另一方面处在生态脆弱区的贫困人口，面对包括人力资本、自然资本、金融资本、物资资本和社会资本等生计资本的诸多挑战，其生产结构和生活方式往往造成资源的过度利用，环境和气候的进一步恶化，导致干旱加剧、森林植被萎缩、土地流失加剧、极端气候事件频发等灾害。而自然灾害正在逐渐成为导致贫困的主要原因之一，使得像边远地区和少数民族地区等灾害多发区域的贫困发生率较高。

二、舟曲县自然灾害频发与扶贫开发的困境

舟曲县位于甘肃南部，海拔高度在1173米—4504米之间，有白龙江、拱坝河、博峪河三条主要河流。舟曲属陇南山区，山峦重叠，沟壑纵横，地形复杂，是典型的高山峡谷区。全县总面积3015.22平方公里，辖2个镇、17个乡，210个行政村，403个自然村，2012年总人口13.69万人，其中农业人口12.28万人，占总人口的89.7%，藏族人口4.6万人，占总人口的33.6%。舟曲是国家级扶贫重点县（贫困面为80.2%），也是2011年底国家确定的甘肃省58个最为贫困的县（市、区）之一，更是甘肃省藏区、秦巴山区、六盘山区三大集中连片特困地区的交汇点。

（一）舟曲“8·8”特大山洪泥石流灾害概况

舟曲县是“5·12”地震的重灾区之一，地震导致舟曲县的山体松动，岩石破碎，岩体处于不稳定状态，极易垮塌，而山体要恢复到震前水平至少需要35年时间。2010年春、夏季，舟曲县遭遇严重干旱，使得岩体、土体收缩，岩石间、山体间裂缝更加明显地暴露出来。2010年8月8日凌晨，舟曲县城北部突降暴雨，降雨量达96.77毫米，一小时降水量达77.3毫米，瞬时的暴雨和强降雨很容易深入到岩体深部，导致岩体崩塌、滑坡，形成了巨大的泥石流灾害。

舟曲“8·8”特大山洪泥石流灾害给城关、江盘两乡镇造成重大损失，许多村庄几乎被淹没。贫困村基础设施和农业生产设施受到巨大破坏，贫困村公共服务能力与农业综合生产能力下降，不少贫困村群众丧失宅基地、耕地和生产资料，因灾致贫和返贫人口大量增加，贫困程度进一步加深。灾害导致城关镇和江盘乡的12个贫困村、3944户14223人受灾，死亡1463人，失踪302人，因灾返贫人口9162人。灾害对贫困村和扶贫开发项目造成了巨大危害，乡村道路受损54公里，人畜饮水受损25处，河堤受损50公里，水渠受损25公里，经济林果受损0.5万亩，经济作物受损0.14万亩，粮食作物受损0.14万亩，大牲畜受损838头（匹），圈舍受损1500间，累计经济损失达8108.5万元，已实施整村推进的村扶贫项目损失264.5万元。

（二）舟曲“8·8”特大山洪泥石流灾害成因和危害

2010年舟曲县完成国内生产总值70708万元，其中第一产业增加值为21710万元，第二产业增加值为11229万元，第三产业增加值为37769万元，一、二、三产比重分别为 30.7：15.9：53.4。按照区域承载能力和功能规划要求，舟曲县第一产业以传统农业为主、所占比重过大；第二产业数量少、规模小，发展滞后；第三产业占比最高、结构单一，还需大力发展。进一步分析作为第一产业基本要素的土地，舟曲县总耕地面积38.9万亩，其中，水浇地3.2万亩，山旱地35.7万亩；海拔1800米以下坡度25度以下耕地15.27万亩；海拔1500—1800米之间、坡度25度以上耕地4.01万亩；海拔1800米以上耕地19.62万亩。而按照区域生态环境保护的要求，海拔1500—1800米之间、坡度大于25度以上和海拔1800米以上的耕地应全部退耕还林还草，共计23.63万亩，占总耕地的60.75%；海拔1500米以下的耕地，应实行保护性开发。现实中不合理的资源配置状况，使得森林资源过度砍伐，土地资源低效利用，不仅造成简单粗放的产业结构，难以有效解决贫困、造成农牧民生计状况差和不可持续性，而且增加了家庭和个人的脆弱性和抗击自然灾害的风险。

舟曲境内白龙江属嘉陵江上游一级支流，舟曲段是长江流域的主要水源供给区，是历史上白龙江流域重要的森林覆盖区，素有“陇上小江南”之称，发生泥石流自然灾害的情况罕见。建国后为支持国家建设，作为木材主产区之一，当地政府和群众大量砍伐森林植被，舟曲生态环境遭到严重破坏，水土流失日趋严重，成为全国罕见的滑坡、泥石流、塌方三大自然灾害高发区，不仅没有很好地改变当地经济落后的局面，而且凸显了当地社会和群众应对灾害的脆弱性，相对贫困日益加深，形成了贫困——简单粗放的掠夺自然资源的生产结构和生活方式——自然环境日益恶化——自然灾害频发——因灾致贫和返贫率高的恶性循环。

舟曲县1986年时总人口为11.08万人，根据第五次人口普查数据全县总人口为12.79万人，2005年的全县总人口为13.42万人，灾前的2009年全县总人口达到了14.3万人，从人口增长的绝对量上看增量并不很大，但是增加的人口分布不均，多集中在县城及周边，致使舟曲县城的规模快速扩大。由于可作为居民用地的土地面积少，三眼峪沟河道，也即泥石流危险区被陆续开发为城区或者住宅区，当地村民将房子和其他设施建在沟口及其附近，导致大面积导洪区被侵占，无法起到泄洪的作用，这些不合理的建设也是这次泥石流灾害造成严重人员、财产等损失的原因之一。

近年来，舟曲县社会经济发展水平虽然有了一定程度的提高，但是作为“5·12”汶川地震的51个重灾县之一，2009年其城镇和农村居民收入仅为全国平均水平的51.4%和43.5%。“8·8”特大山洪泥石流灾害给全县社会经济发展再次造成重创，历年来取得的扶贫成果毁于一旦，因灾返贫人口剧增，2010年舟曲县人均GDP只有5340元，仅为甘肃省全省人均GDP的33%，不足全国平均水平的18%；农民人均纯收入只有2618元，为甘肃省农民人均纯收入的76%（2010年甘肃省农民人均纯收入为3424元），仅为全国平均水平的44%（2010年全国农民人均纯收入为5919元）。到2010年低，全县农村贫困人口9.1万人(按人均年收入低于2300元计算)，占农业人口的69.8%，其中深度贫困人口3.5万人。

三、舟曲灾后可持续生计重建的对策

（一）可持续生计重建的必要性

舟曲“8·8”特大山洪泥石流灾害对灾区经济系统，特别是贫困农牧民家庭生计系统造成了严重的干扰和冲击，它既改变了农牧民生计资本的状况，增加了农牧民生计资本的脆弱性，也加大了农牧民生计重建的难度。按照“三年恢复重建两年基本完成”的目标，随着纳入国家重建规划的170个项目的陆续完工，累计47.5亿元投资的完成，灾区集中安置居民小区的建成和灾民的入住、公共服务设施的重建、基础设施的重建，灾后恢复重建工作已接近尾声。但是，这并不意味着灾区农牧民的生产生活已经完全恢复正常，灾后恢复重建仍然任重而道远。

后重建时期的工作重点应该转移到农牧民可持续生计系统建设和扶贫开发相结合上来。在生态环境不断改善的前提下，通过一系列宏观和微观的策略增量农牧民的生计资本，增加灾区农牧民收入和减少贫困，实现农牧民家庭生计系统的长远和可持续发展，这是灾区恢复重建和长远发展的必然选择。

（二）可持续生计重建的主要对策

可持续生计恢复重建关注的不是短期农牧民收入的增加，而是农牧民生计能力和发展能力的提升。灾区必须建立一种防灾减灾与扶贫开发、生态修复相结合的发展模式，农牧民必须运用好各种资源和资本，在有利于生态环境改良的条件下，选择适合的生计策略来促使家庭生计系统的恢复重建，从而实现生活水平提高、脆弱性降低、返贫风险降低和资源利用优化等的生计目标。

第一，灾后生计重建与扶贫开发和改善生产生活条件相结合。要把外部“输血”和自我“造血”结合起来，舟曲灾区要重点做好农牧业结构调整、旅游业基础设施建设、特色加工业、市场服务体系建设等，多渠道为农牧民生计发展提供资金和技术支持，有效增强灾区农牧民自我发展的能力。

第二，灾后生计重建与灾害治理和生态环境修复相结合。舟曲灾区地质条件复杂、生态环境脆弱、多重灾害叠加，灾害治理与生态修复既是灾后重建的重中之重，也是舟曲实现可持续生计系统的关键措施。通过科学的自然和生态改造计划，对白龙江重点地段和危险沟道的综合治理，寻找荒山造林、退耕还林、水土保持、土地整理和可持续生计相结合的生计模式，逐步排除泥石流类自然灾害发生可能性，降低生计脆弱性，保持农牧民生计发展轨道的可持续。

第三，灾后生计重建与促进民族地区统筹城乡发展相结合。充分利用好灾后重建的政策机遇期和资金机遇期，着眼于后发赶超和跨越发展，按照统筹城乡发展和建设社会主义新农村的要求，打破城乡资源配置分割的旧格局，科学统筹规划，不断提升城乡科学发展和公共服务能力，提高农牧民生计的效能。

［1］黄承伟，陆汉文.汶川地震灾后贫困村重建：进程与挑战［M］.北京：社会科学文献出版社，2011.

［2］黄承伟，庄天慧，陆汉文.自然灾害应对与扶贫开发：理论与实践［M］.武汉：华中师范大学出版社，2013.

［3］夏红民.舟曲灾后重建纪实·前方记事［M］.北京：中国农业出版社，2013.

［4］颜长珍，沈渭寿，宋翔等.生态环境变化对舟曲“8·8”特大山洪泥石流发生的影响分析［J］.水土保持学报，2010（12）.

［5］余斌，杨永红，苏永超等.甘肃省舟曲8.7特大泥石流调查研究［J］.工程地质学报，2010,18（4）.

［6］苏磊，付少平.农户生计方式对农村生态的影响及其协调策略——以陕北黄土高原为个案［J］.湖南农业大学学报，2011（6）.