国外公共体育服务的制度安排

俞 琳， 曹可强

(1．上海师范大学体育学院，上海200234;2．上海体育学院 经济管理学院，上海200438)

制度经济学家们认为，制度对于经济发展是重要的。有效制度的形成和发展是为了解决相关主体之间可能的利益冲突，并通过划定主体之间利益的合理边界，最大限度地保障主体在拥有权利的同时履行相应的义务;而对于政府公共服务的提供，制度同样重要。公共服务的提供过程需要规范的制度框架与安排，以约束服务主体和各类参与者的行为，确保公共服务的提供效果，追求公共服务的供需平衡。

新公共管理和新公共服务是当前西方国家政府治理进程中颇具影响力的前沿改革理论。从理论传承的视角来看，新公共服务理论是对新公共管理理论的一种扬弃和超越。新公共服务理论相比新公共管理理论在制度安排上有所差异:一是强调政府服务角色，认为政府服务的对象是公民，应对更大的公共利益服务;二是提出多元责任观，认为政府责任问题极其复杂，政府不仅仅是进行政策选择或者执行政策选择;三是认同“负责任的参与者”的理念，认为行政官员负有倾听公民声音并对其话语作出回应的责任［1］。这些理论基础指导着一些国家公共体育服务领域制度安排的实践，要求政府在公共体育服务领域更加明确自身角色，担负公共体育服务供给的最终责任，以公众的公共体育需求为导向。本文将梳理国外公共体育服务制度安排的做法，总结相应的经验，为国内公共体育服务领域的制度安排提供参考。

1 公共体育服务制度安排的含义

制度一词在《辞海》中有2个义项:一是要求成员共同遵守的、按一定程序办事的规程;二是在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等各方面的体系。这表明制度既是规则，又是规范的体系［2］。对于制度安排，制度经济学家通常使用英文 institutional arrangements表示“支持经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排”。制度安排是制度在社会生活中发挥约束作用的具体化，通过制度的创立和执行实施一套系统性的规范，对社会利益关系进行规范与安排。具体到公共体育服务领域，制度安排意指体育行政部门为更好地向社会公众提供所需的公共体育服务，设计、确立并执行实施一定的规则，约束和规范公共体育服务参与主体的行为，调整各参与主体之间的利益关系，以保障公共体育服务供给的普惠性与公平性。

2 国外公共体育服务的制度安排

多数国家在公共体育服务领域进行制度安排时，将政府角色的界定作为关键内容之一，将财政保障、绩效评估、服务均等化等作为主要内容，灵活广泛地运用多种形式为社会公众提供丰富多样的公共体育服务。

2．1 政府在公共体育服务中的角色 以往在政府治理的实践中，政府在公共服务中的角色定位往往既是安排者又是生产者。之后，西方公共服务理论以及公共服务制度安排实践表明，政府在公共服务中的角色定位应该是一个供给者或称安排者［3］，由它决定应提供什么服务、为谁提供、提供多少以及由谁付费等。至于公共服务的生产和提供，完全可以通过社会化与市场化的形式由社会机构或市场组织完成。在公共体育服务供给过程中，也同样存在着政府扮演什么角色的问题，即政府角色的确定成为公共体育服务制度安排的关键内容之一。作为安排者的角色定位，政府在公共体育服务中的供给职能有着更为宽泛的内容。

首先，政府应承担公共体育服务的最终责任。在公共体育服务领域，政府的供给职能包含生产职能，但并不必然等于生产职能需要由供给者本身完成。政府可以联合社会和市场力量共同提供公共体育服务。政府进行制度安排的核心就是把公共体育服务中供给职能与生产职能分离，政府致力于公共体育服务的制度设计与安排，而把生产职能转移给专业服务生产者。为此带来多样灵活的公共体育服务供给方式，政府直接提供公共体育服务或联合社会和市场力量共同提供公共体育服务。比如自第二次世界大战以来，美国一方面拨出专款投资社区体育中心，保证公民基本的体育锻炼需要，另一方面又在社区体育发展中引入市场化机制，如高尔夫球场、钓鱼池等服务面向社会收费［4］。1945年后，随着时代的发展，德国公共体育服务体系中官方部门与非官方组织共同提供公共体育服务的局面逐渐形成并不断完善，如今德国公共体育服务体系的一个明显特点是存在着包括众多体育俱乐部与联盟在内的强有力的非官办组织［5］。

其次，除了生产职能外，政府的供给职能还表现为政府是公共体育服务的组织者、协调者与监管者［6］。政府有义务在公共体育服务供给中组织相关的公共体育资源、协调各类供给主体的利益和供给格局，监管各类供给主体的供给行为与供给效果，以便更有效地为社会公众提供所需要的公共体育服务。比如，澳大利亚政府在公共体育服务提供、社会体育发展政策的制订和实施上运转着一种较为合理有效的体系流程，包括政府相关部门、社会非营利组织、市场商业性组织在内的三维主体相互协调、监督与激励［7］。如今在不少北欧国家的公共服务体制中，非政府组织和社区服务组织全面发展和深入参与到服务效率的提高和服务水平的改善中［8］。北欧许多国家公共体育服务供给的新趋势就是政府把公共体育服务职能交给自治的代理机构执行，政府只负责建立秩序，监管市场。例如，近些年挪威在体育领域中运用新组合主义模式，强调在公共体育服务提供上各阶层之间的合作［9］。

可见，在公共体育服务供给中，应注意区分“政府负责”“政府提供”与“政府生产”之间的区别。政府负责要求政府必须对公共体育服务的供给承担起最终的责任，但这并不意味着政府必须直接负责提供或生产公共体育产品。政府完全可以通过有效的制度安排构建多元化主体参与的供给机制，吸引社会和市场力量参与公共体育服务的生产［10］。当然，社会化、市场化并不能解决所有的问题，在基本公共体育服务供给方面，政府始终应发挥主导作用。

2．2 制度安排的主要形式 Savas曾将公共服务制度安排划分为政府服务、政府出售、政府间协议、政府补助、合同承包、特许经营、凭单制、志愿服务等多种具体形式［3］。在许多西方国家公共体育服务领域，相关政府部门灵活地运用各种制度安排，借助市场与社会力量共同提供公共体育服务。

政府服务是政府作为公共体育服务生产者，直接提供公共体育服务。这种方式尤其适用于那些兼具非竞争性与非排他性的、基本的、纯粹的公共体育服务。如19世纪末20世纪初美国逐渐认识到综合性社区体育中心的重要性，在1932—1937年自身经济大萧条阶段仍拨出15亿美元专款，采用政府服务的方式出资修建社区体育中心。

政府出售是一种“提供者是私人部门、生产者是政府部门”的制度安排。在这种制度安排中，私人部门通过向政府部门购买的形式提供相应服务，消费者则从私人部门购买服务，并不直接向政府部门付费。例如市场上私人机构或组织租借所有权为政府的体育场馆场地，为公众提供一些非基本、收费型的公共体育服务。

政府间协议指政府部门签订协议，通过购买等方式联合其他的政府部门为所在区域的居民提供公共体育服务。在这种制度安排中，政府间的协议通常具有商业契约性质，政府部门是服务的安排者，所联合的其他政府部门是服务的生产者。有资料表明，美国早在1990年，就在包括休闲娱乐、体育文化等多种领域广泛运用政府间协议的制度形式提供公共服务［11］。

政府补助指政府通过补助的方式激励私人部门或非营利组织参与公共体育服务供给。在这种制度安排下，私人部门或非营利组织是生产者，政府的补助形式往往灵活多样，有资金补助、免税或税收优惠、低息贷款、贷款担保等。例如:法国各地都有文化体育中心，经费主要源于政府补贴［12］;日本政府部门实施“体育设施建设的低利贷款制度”，鼓励建设公共体育场馆。

合同承包指政府通过合同形式联合私人部门生产和提供公共体育服务。在这种情况下，政府是安排者，私人部门是生产者。在美国、英国等公共体育服务发展较好的国家，不少城市的公共体育场地设施资源均采用合同承包的方式，通过竞争性招标，借助市场力量建造。我国一些建筑公司也经常参与国外不少国家体育馆建造、改造工程的合同承包。

特许经营指政府通过赋予特权等形式，特别允许某些私人企业于规定的时间段在公共体育服务领域中一些特定范围提供相应服务，同时予以监管。这种制度安排与合同承包一样，政府是安排者，私人部门是生产者。目前许多国家和地区的公共体育场馆均采用特许经营方式运作，帮助解决场馆的运营管理问题。比如莫斯科列宁中央体育场在早年实行特许经营以后，体育场以及各种设施的运营效果明显提高。

凭单制是政府部门发放给部分人群以消费某种物品或服务的优惠券。持有凭单的消费者在使用凭单享受公共体育服务后，政府用现金兑换各体育相关组织接受的凭单。通常这种制度安排在拥挤性的、具有典型俱乐部性质的公共体育服务供给中使用较多，对保障弱势群体的公共体育服务作用明显。目前许多西方国家在公共教育服务领域运用凭单制已积累了不少经验，可供公共体育服务领域参考。

志愿服务指志愿者通过自己的劳动或出资购买，向特定人群提供公共体育产品与服务。此时，志愿者是服务安排者，作用机理是自愿机制。在英国、美国等许多国家和地区，大众体育志愿服务发展较为成熟，体育志愿者人数规模、体育志愿者组织数量以及体育志愿者服务项目内容多而全，均属于这种制度安排的良好效果。

2．3 公共体育服务的制度安排 从国外公共体育服务领域制度实践看，制度安排贯穿于公共体育服务的整个生产和提供过程(从财政投入到效果监管，还兼顾服务的普惠性与均等化)。

2．3．1 财政保障制度 明确的投入保障机制是保证公共财政长期稳定地投入公共体育服务领域的重要基础。通常保障机制的内容涉及公共财政投入公共体育服务体系建设的数额、投入主体、投入结构，以及相关的税收、产业政策等方面。在欧美和日本等国，政府的财力和投入均对公共体育服务的供给有着重要的影响。

一方面，许多国家地方政府对公共体育服务的经费投入远远超过中央政府的投入力度。有数据显示，1999—2001年德国政府在包括体育在内的娱乐文化和宗教公共服务支出中，联邦政府支出仅为州和地方政府支出的1/18。2001年澳大利亚在包括体育在内的娱乐文化宗教公共服务支出中，联邦、州和地方的比重分别为24．4%、43．8%和31．9%。1999年西班牙各级政府在公共体育服务支出中的比重:中央政府占8．5%，大区政府占 12．9%，地方政府占 73．3%［13］。

另一方面，不少国家通过财政均等化设计保障包括公共体育服务在内的各类公共服务实现均等化。比如德国均衡分配的上限也即下限是全国人均财政收入水平的99．5%，达到此标准则停止均衡性分配或转移支付。加拿大“均衡支付”的上限增长保持与同期GDP的增长基本同步，下限是各省获得的“均衡支付”数额的下降幅度不超过其上年实际获得补助数的1．6%。

2．3．2 绩效评估制度 绩效评估是政府改进公共体育服务质量的重要手段，是社会公众对体育公共资源实行有效监督的重要途径。公共体育服务绩效评估最为核心的问题是建立公共体育服务评价的内容与标准。如今，许多国家日渐重视公共体育服务评估，相应的评估工作也日益全面和具体，基本形成了由各级政府部门、第三方组织、市场上专业机构组成的多元化评价主体格局，由评估指标、评估方法、评估操作、评估分析、评估应用等几个方面构成的评价体系也不断完善。美国在包括公共体育服务的各类公共服务评估过程中实行“公共服务合同出租制”，即将很多的公共体育服务出租给私营企业或非盈利机构，借助市场竞争机制与自愿服务机制的推动，评价方式将会更具创新性与进步性。英国政府结合体育评估的特点，将公共体育服务评估程序分为内部性个体评估、讨论评估、评估后整改、评估结果使用4个步骤［4］，相应的政府绩效评价指标内容呈现多元化，经济、效率、效益、公平的“4E”标准成为政府绩效评价和公共政策评价的主要标准［14］。

2．3．3 服务均等化制度 从一定程度上讲，公共体育服务均等化尤其是基本公共体育服务均等化，是公共体育服务之本。在公共体育服务均等化的进程中，许多发达国家都加强了对重点人群公共体育服务的供给，扶持经济相对落后地区公共体育服务发展，提高了公共体育服务的覆盖范围。英国文化传媒体育部门(DCMS)在2005—2006年和2007—2008年的公共体育服务协议中强化了均等化举措，通过免费进入主要公共体育场馆、补贴门票价格、资助地方场馆等措施，鼓励低收入人群、黑人及少数民族居民、残障人群的体育和文化消费参与。荷兰政府在推行“荷兰人在运动”的过程中，明确提出要重点关注青少年、老年人、慢性病患者3个部分人群。澳大利亚开展了“活跃学生课余活动计划”，同时也很关注残疾人参与体育活动情况［15］。加拿大“体育参与计划”规定儿童健康免税，即16周岁以下孩子的父母可以申请免交500加元的税额用于孩子的体育活动与健康开支［16］。

3 结论

从国外公共体育服务在制度安排上的做法可以总结出以下经验。

一是要把政府角色和地位的确定作为公共体育服务制度安排的核心，通过有效的制度设计明确体育主管部门的角色地位，改革体育主管部门的传统管理体制，将其打造成为服务型政府部门，成为公共体育服务的“优秀”供给者。

二是要把公共体育服务消费者、生产者和提供者之间利益关系的协调作为制度安排的重点，通过具体的制度内容设计和规范操作，梳理公共体育服务中各参与主体之间的利益关系，明确各参与主体的责任义务，激励政府和民间力量各司其职，结合起来以提供最好的公共体育服务。

三是要顺应公共体育服务市场化、社会化与分权化的发展趋势［17］，将多样灵活的制度安排形式运用在各类公共体育产品和服务的供给中，有助于体育政府部门联合社会和市场的力量，共同生产和提供社会公众所需的公共体育服务，还有助于提高公共体育服务的供给效率，也能通过制度保障促进构建和完善多元主体参与型公共体育服务供给体系。

四是要将制度安排贯穿于公共体育服务的整个生产和提供过程，从财政投入到效果监管，通过财政保障制度从投入源头上保证公共体育服务的普惠性与均等化［18］，通过绩效评估制度促使服务的水平与质量得以提高，通过服务均等化制度保障公共体育服务的普惠性和均等化。

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