关于预防食品监管环节职务犯罪的调查分析

杨少萍

关于预防食品监管环节职务犯罪的调查分析

杨少萍＊

食品安全关系着公众的身体健康和生命安全，是民生的重要组成部分，是社会管理的重要内容，在化解社会矛盾、维护和谐稳定上发挥着重要的作用。从预防食品监管环节职务犯罪视角，对促进构建食品安全保障体系，防范监管环节履职风险具有借鉴意义。

食品监管 职务犯罪 社会管理

2003年以来，绍兴市越城辖区发生了毒咸鲞、病死猪肉、假高档白酒、假芝麻油、假辣油、假海蜇丝等四批涉及食品安全的刑事案件，共查办了23件36人，食品安全状况不容乐观。绍兴越城区检察院在查办案件的基础上，进行了深入的走访调查，并从预防监管环节职务犯罪视角，剖析了案件的主要特点、主要原因，以及需要应对的措施建议，希望对促进越城区构建食品安全保障体系，防范监管环节履职风险有所帮助。

一、案件的主要特点

（一）生产方式简单化，安全隐患大

假芝麻油是用不能生吃的大豆油添加麻油香精勾兑而成；假海蜇丝是用海藻酸钠搅成糊状，再加入工业氯化钙混合而成；假高档白酒是在回收的高档白酒空瓶里，灌入低档白酒或者劣酒，封上高档白酒瓶盖，贴上防伪标志变身而成。违规添加、替换，勾兑，灌装，化学生成等生产方式简单粗糙，完全不考虑食用对象及食用后可能造成的严重后果，安全隐患特别大。

（二）违法犯罪持久化，社会影响大

如假芝麻油、假辣油，从2002年开始就在绍兴地区生产销售，一直持续到2011年年底陆学红制假窝点被查，时间长达十年之久，销售范围遍及绍兴全市及周边地区。此类事件，因涉及众多的百姓家庭，一旦公之于众或遭媒体炒作，极易引起群体性事件，甚至影响社会安定大局。

（三）流通领域重灾化，监管需求大

受消费水平影响，城市低收入人群和农村群众的消费取向主要是“价格优先”。如假芝麻油案件中，很多瓶装销售的假芝麻油只装了半瓶多点，明显不合格，但消费者就是愿意购买，图的就是低廉的价格。问题食品价格低廉的特征迎合了数量庞大的低消费群体求实惠的基本心理，市场销路反而比质量好价格高的好。经营者由于利益驱动，反而倾向于经营价格低廉的问题食品，参与户数不断增加，严峻考验执法监管水平。

（四）印刷回收产业化，监管范围大

受社会分工细化的影响，受丰厚利润的诱惑，问题食品的泛滥，带动了相关包装、商标标识的专业化违法印刷，带动了相关高档品整体包装的产业化回收。专业化违法印刷和产业化回收，提高了问题食品外观上的伪真性，促进了问题食品的生产流通，进而形成了一个多行业参与制假的恶性循环。问题食品的整治，已不能再局限于对食品生产环节、流通环节的执法监管，必须囊括对相关衍生行业的执法监管，否则治标不治本，极易卷土重来。

（五）冒用品牌外来化，监管空隙大

假芝麻油、假高档白酒等，冒用的都是外省知名品牌、知名产地，其生产环节、流通环节、消费环节的监管分属不同地区的政府职能部门，致使监管收益与监管风险相分离，形成监管“成本外溢”效应。受地区利益、沟通技巧等种种因素的影响，前后环节监管部门的监管执法存在明显脱节，监管空隙大。尤其是假芝麻油案件中，安徽当地企业已形成制假原材料一条街，却从未受到当地相关职能部门的监管查处或通报，致使当地居民纷纷携带制假原材料，分赴全国各地制假售假，而无任何后顾之忧。

二、案件发生的主要原因

（一）非监管层面的原因

1.消费者方面。

⑴问题食品外观上具有伪真性，消费者难以辨别。

问题食品为了以假充真、以次充好，往往套着貌似正规的外观，消费者或一般经营者很难通过外观加以辨别，以致于在消费或经销时无法加以拒绝。如，加过敌百虫农药溶液的腌制咸鲞，加工过的含有病死猪肉的肉丸子、肉包子，用回收的高档白酒包装灌装的低档酒等等，不是一般人肉眼看看就能辨别出来的。

⑵问题食品危害结果之发生具有隐蔽性和非即时性，消费者难以感知。

问题食品通过食用进入人体，在人体内消化吸收，并由内而外地作用于人体，这一过程是缓慢的，悄无声息的，无法通过肉眼直接观察到，加之同时食用或相继食用其他物品，使得问题食品在体内如何转化、如何作用于人体器官、对人体器官造成何种损害很难被直接区分。消费者食用问题食品后，很难即时发现损害结果之存在，很难即时发现问题食品与损害结果间存在的因果关系，以致于不能及时启动维权程序。比如，李夏冬生产、销售有毒有害食品一案中，李从2001年开始销售毒咸鲞至2003年被抓，一共销售出近3000斤毒咸鲞，时间之长、数量之大，却一直无人反映食用后有安全问题。

2.经营者方面。

市场竞争激烈，终端零售商为了扩大市场份额，往往无视消费者的健康安全，选择以超低的价格作诱饵吸引顾客。经销商一方面要不断以低价的方式拉拢顾客扩大市场份额，另一方面又要逐利，二者的矛盾点无疑都指向了食品的源头——供应商及食品成本。经销商对低价利益的追求压力都会无形中转移到供应商身上，供应商为了确保其食品在市场上更具有竞争价值，往往会选择“妥协”食品质量，甚至以次充好，以及使用劣质的工业原料充当食品原材料。

3.生产者方面。

以前的社会属于“熟人社会”，销售范围很窄，一旦出现安全问题，很快就会受到惩罚，在不正当利益与严重社会后果面前，不会、也不敢昧着良心赚钱。但进入现代社会后，生产者与消费者之间的距离，要多遥远就有多遥远，你买的东西可能都不知道来自哪个省市，更别指哪个人了。在生产者难以与消费者对接的“陌生化”情境中，当责任无法追溯时，实实在在的利益驱动力显然大于虚无缥缈的“良心”。一家效仿一家，无良逐利在一个信息不透明的专业化领域内迅速引起“蝴蝶效应”。

4.社会公众方面。

问题食品的地下作坊一般选择城郊、农村的廉价出租房，加工亦是半公开地进行，附近的公众或多或少都能感知其中一些内幕，然而，事不关己，高高挂起，面对出租房内出现的异样，公众总会视而不见、充耳不闻，直至自己的某些利益受到侵犯，才会予以举报、控告，致使发案几率大幅度降低。如假芝麻油一案中，陆学红一家在东浦镇清水闸村出租房内制假售假，房东和附近群众都有所耳闻目睹，但二年多的时间内却一直无人向相关职能部门反映，直至2011年12月23日附近一群众因租房利益受影响才在网上匿名举报。

（二）监管层面的原因

监管难度大，监管力量薄弱，是影响监管力度的客观因素，但这不能成为监管疲软的挡箭牌。频发的食品安全事件中曝出的“在办公室看样品”的监管习惯、“让养猪户自己取样送检”的监管方式，无不彰显政府职能部门监管的缺失与混乱。

1．重个人私益，轻岗位职责。

一些监管人员意志薄弱，经受不住拉拢腐蚀，接受违法犯罪行为人或其关系人的说情、打招呼，收受贿赂，不履行或不正确履行追究职责，放纵违法犯罪行为，致使问题食品持续倾销；一些监管人员贪图安逸，怠于行使岗位职责，不监督，不检查，致使问题食品得不到及时的查处，导致犯罪毒瘤越养越大。假芝麻油案走访中，多名农贸市场的经营户反映，“农贸市场内的监管力量主要是协管员，即农贸市场管理层，除了几次专项执法检查外，几乎看不到工商执法人员”，问及原因时，答复是“坐在办公室里喝茶总比出来检查舒服多了”。

2．重专项活动，轻日常监管。

目前，食品的安全监管主要采用日常巡查与专项活动相结合的监管模式。对于专项活动，由于要求明确、时间短、次数少、精力集中和领导重视，监管效果显著。如，问题蜜饯专项清查活动，短短几天时间，全市工商系统共出动执法人员896人次，检查经营户1729户次，检查各类市场124个次，问题蜜饯下架退市9000余公斤。对于日常巡查，由于时间长、范围宽、对象广、内容杂，加之缺乏必要的执法行为监督机制和执法效果评估机制，监管往往流于形式。例如，对于流通领域的预包装食品，经营户和部分职能部门都反映到，监管的内容仅限于查看是否超过有效期，而查看保质期仅仅是《工商行政管理所食品监督管理工作规范》（国家工商行政管理总局2005年5月23日颁布实施）规定的“六查六看”的极小部分内容。假芝麻油，在绍兴全市大面积销售了近十年，且包装上存在无生产日期、油量只有容器一半等明显不合格现象，却也只有两次被工商部门查获，被查获的几率明显偏低。在证照检查环节，供货者只要提供许可证、营业执照、食品合格证明文件，经营者就可以经营其商品，相关职能部门即认可其商品质量。但是，食品生产遍布全国，各地监管水平不一样，谁也无法保证这些证件都是货真价实取得的。根据一些犯罪嫌疑人的供述，一般情况下经营户是不索要三证的，即使要，也只是三证复印件。违法供货商只要向正规厂家购买一些产品，就能正当要求厂家提供三证复印件，就能拿着这些厂家的三证复印件给索证的经营户。

3．重行政处罚，轻追根溯源。

对查到的不合格食品销售行为作出行政处罚，是监管部门的法定职责；对查到的不合格食品，及时追查其来源和流向，也是监管部门的法定职责。然而在现实中，追根溯源的职责往往被束之高阁。如，假芝麻油案件中，曾有两个市场的两家批发户先后被当地的工商部门查获，但是当地工商部门查获后并未认真履行追根溯源的职责——未从经营户处详细核实供货人信息，未追找供货人询问了解情况，未核实包装上标注的生产厂家、注册商标的信息，未对检测结果进行定性分析，区分是单纯的不合格食品还是假冒伪劣食品或有毒有害食品，未将相关信息通报其他环节、其他地区的职能部门。从事后刑事案件查证的情况看，当时只要核实包装标识上的相关信息就能发现该批麻油系假冒伪劣产品，只要追找供货人就能使陆、韩等人心生畏惧，然而正是因为这些追根溯源行为的缺失，使陆、韩等人认为被查获的几率不高、赔付经营户罚款的损失不大，不足为虑，从而更加肆无忌惮地销售假芝麻油。

4．重就案办案，轻经营案件。

所谓经营案件，是指主动收集、分析、利用相关信息，做大做多案件，以增强打击力、增大打击面。问题食品生产起点低、生产方式简单，加之物流发达，很容易跨区域流通、遍地开花，社会监管需求日益扩张。然而，与监管需求扩张相反的是，监管部门仍停留于就案办案，很少经营案件。如假芝麻油案中，韩先金的一个下家某批发店曾被当地工商部门查获，当地工商部门既未充分分析质检部门检验报告中的检验依据“GB8233-2008《芝麻油》”，不了解芝麻油中不得掺入其他植物油的强制性规定，对该批发店内经销的包装上明确标明以其他植物油作原料的芝麻油无动于衷；又未对该批发店内经销的同一厂家的其他品种的芝麻油是否合格赋予足够的怀疑；致使该批发店一边被查处一边还在堂而皇之地经销假芝麻油。

5．重分段分地监管，轻纵向横向配合

根据我国法律规定，食品安全由各级政府的农业、卫生、质检、工商、食品药品等职能部门根据属地原则分段监管，并由同级食品安全委员会统筹协调。《食品安全法》等也明文规定了各部门间的相互通报、配合责任。然而，现实中，受部门利益、地区利益等种种因素的影响，分段分地监管有加，纵向横向配合不足。其一，不依法及时公布食品安全信息。《食品安全法》、《食品安全法实施条例》、《食品安全信息公布管理办法》均明文规定县级以上卫生、农业、质检、工商、食品药品等部门应当将“依照食品安全法实施行政许可的情况；责令停止生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品的名录；查处食品生产经营违法行为的情况；专项检查整治工作等”日常监督管理信息，及时通过政府网站、政府公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式向社会公布。现实生活中，我们从这些公众媒体获知的信息少之又少。如作为越城区政府第一信息公开平台，虽然设置了“行政执法”及其子项“执法事项”、“执法许可”、“行政监管”、“行政复议”、“行政处罚”等信息公开栏目，但栏目内信息或为二年以前的或为零。其二，不履行法定通报义务。如假芝麻油案件中，查获陆学红制假窝点的质检部门，在2011年12月26日回复公安机关的情况说明中明确表示要通知相关职能部门，然而其他部门一直没有收到相关通报。直至从其他途径获知假芝麻油事件后，工商部门才于2012年4月25日发出紧急通知启动食用麻油专项清查行动，时间足足迟了四个月之久，严重影响了假芝麻油案的进一步查处工作。

三、强化执法监管预防履职风险的措施

随着改革的不断深入，一方面我国社会逐渐进入矛盾凸显期，另一方面新生事物和新兴知识不断涌现，作为一线的基层工作人员，履职风险急剧上升。但是履职风险具有法定性和可防可控性特征，只要我们认识它、重视它、积极地预防它，就能降低它发生的几率，最大限度地保护执法人员的履职安全。

（一）强化自律意识，筑牢道德防线

廉洁的环境很重要，但更重要的是自律。权力、金钱各种诱惑是永远存在的，为什么同样的大环境，大部分干部没有犯罪呢？靠得就是自律。如果国家工作人员缺乏法律精神，缺乏责任伦理，缺乏自我克制，再复杂的防范机制，也收不到预期的效果。自律是最好的自我防腐剂，也是预防渎职犯罪的根本措施。每个执法人员要严于律己，清心寡欲，树立良好的职业道德，勿以善小而不为，勿以恶小而为之，小洞不堵，大洞受苦，千里之堤，溃于蚁穴。在执法中，我们要正确行使自己手中的权力，不越权不失职，树立爱民、为民意识，做依法行政的楷模。

（二）强化责任意识，确保监管到位

首先，加强思想教育，强化责任意识。执法有保障，有权必有责，用权受监督，违法受追究，侵权须赔偿，这是“责任政府”的基本要求。作为执法人员，必须明确权力与责任是对称的，强化责任意识，确立“有限权力，责任第一”的理念，以重于泰山的责任感种好自己的责任田。其次，加强学习培训，提升岗位技能。现阶段，我国正在着力建设法治型社会，各种法律、规章、操作规程在不断地颁布实施。作为执法人员，必须及时学习，跟上法律更新的脚步，真正理解掌握新时期政策、法律、法规、规章对各自岗位的法定要求，明白自己要做什么、按什么程序做、需要做到什么程度。再次，完善监督机制，严格责任追究。作为监管部门，必须完善内部各项监督制约机制，对执法权予以有效制约，防止滥用、不用，以切实改变监管中走马观花、监而不查、查而无痕的现象，确保监管不缺位、不越位、不错位，实现履职到位。

（三）强化各方责任，整合监管力量

首先，强化地方政府责任。县级地方政府要进一步落实食品安全属地管理责任，将食品安全工作列入重要议事日程，理顺监管体系，统筹食品安全监管能力建设，切实保障执法办案和监管基础能力建设的经费投入，强化对本地区食品安全工作的统一领导、组织协调，完善本级政府食品安全信息公开机制。镇级地方政府要加强社会综合治理，实时掌控本地区人口基本情况，及时发现并报告异常信息；积极配合各相关职能部门的监管、清查工作。其次，强化食品安全委员会责任。食品安全委员会要加强综合协调和监督指导，适时开展督促检查，确保各项工作扎实推进；建立违法案件查处首问责任制，消除监管盲区、死角，坚决杜绝有案不查、推诿扯皮等问题。再次，强化部门协调配合责任。各有关部门要多沟通协调、多支持配合，切实履行法定通报、配合义务，强化各环节监管的无缝衔接，形成上下联动、部门联动、地区联动的执法格局，整合监管力量，提高对食品安全违法行为的打击合力，逐步建立一套抓住源头、干预全程、横跨地域的合作监管机制。

（四）强化信息研析，提升监管效能

首先，树立主动监管意识。监管部门和执法人员要主动关注食品安全信息，不能“民不举，官不究”，不能等到媒体曝光了才去作为。其次，建立信息研析机制。在食品安全信息公布机制的基础上，建立食品安全信息收集、研析机制，充分利用各地区、各有关部门日常监管、日常检测中获悉的初始信息，采用汇总、比对等各种方式，研析食品不合格的原因、可能经销的途径与范围，预测可能引发的危害，一旦发现问题，迅速行动，将检查处置工作推及相关食品的全行业及全区域，乃至全国范围，将根源一追到底，并深及相关衍生行业。再次，培养信息研析人才。目前，食品的安全问题呈现出多元化、新颖化的趋向。长途运输过程中采用喷洒甲醛来保鲜大白菜，用福尔马林浸泡猪肚保鲜……这些问题都需要专业知识来解决。只有专业，才能敏锐，才能迅速提升监管效能。

（五）加大惩处力度，督促安全自律

食品生产者、经营者的安全自律要求与生俱来，却至今未能真正建立。原因何在？道德的血液不会自动生成，“资本为利润冒险”。作为监管部门和监管者，我们不能奢望所有的食品生产者、经营者都具有良好的道德良心，必须让那些违法违规者付出沉重的代价，甚至终身禁入市场，唯此，才能结合严密的监管体系、召回制度等等有效监管机制，刚性遏制违法犯罪，不断矫正食品生产领域、流通领域异化的利益权衡，净化生产经营的土壤，形成安全自律文化。

（六）加大舆论宣传，引导消费安全

有关部门要进一步加强有关食品管理、知识产权等法律法规的宣传，特别是要宣传《刑法修正案（八）》对生产、销售不符合安全标准食品，生产、销售有毒、有害食品等罪名的修改，使公众了解只要实施了生产销售有毒有害食品行为即构成犯罪，必然要受到限制人身自由的刑罚，且可能会并处高额罚金，只要生产销售不符合安全标准食品、有毒有害食品存在“其他严重情节”，刑罚直接跳入第二档直逼七年或十年有期徒刑，从而震慑潜在的犯罪者。同时，结合送法下乡、进社区等活动，集中展览一批近年来在全国、本地区开展的打击生产、销售问题食品的典型案例，向广大人民群众展示犯罪手段、危害性，增强群众自觉防范生产销售问题食品犯罪行为的意识和能力，号召全社会共同抵御问题食品，鼓励人们对制售问题食品者进行举报，从而净化食品市场。■

*杨少萍，绍兴市越城区人民检察院。