山东省城乡结合部农村宅基地制度改革与设计研究

李彩红，刘 淼

(山东行政学院财会系，济南 250014)

城乡结合部，又称城市边缘地区或城乡交错带，指位于城市和乡村的交接地域［1］。城乡结合部特有的区位优势使得该地域的农村宅基地价值不同于一般的农村，因而位于城乡结合部的农村宅基地便成了土地争夺的热点区域，也成为政府土地管理工作的重点和难点。为了深入了解城乡结合部农村宅基地的现状，我们通过调查问卷的方式对山东省17 地市的农村宅基地现状进行了调研，共发放调查问卷1000 余份，收回有效调查问卷945 份，对当前农村宅基地流转、使用等问题进行了充分的了解。针对调查中发现的问题从制度经济学视角提出下一步的改革方向。

一、山东省城乡结合部农村宅基地现状

(一)宅基地及住房违规流转，隐形交易普遍存在

近年来，随着城市商品房市场的不断扩大和升温，农村住房及宅基地价值也逐渐凸显出来，特别是位于城乡结合部地区的农村宅基地，在经济利益的驱使下，出现了很多违背法律规定的市场行为。按照国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的规定，“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证［2］。”由此可见，城镇居民购买农村住房及宅基地是国家严格禁止的。但调查中我们发现，大约20%的农民卖过自己的住房，这说明农村住房及宅基地流转现象已经比较普遍。

(二)非法占用耕地兴建“小产权房”

随着城市商品住房价格的过快上涨，城乡结合部宅基地的潜在价值日益提升。在经济利益的驱使下，一些地方政府沿路建设商业住宅，导致公路、村道两旁部分耕地被占用。另有部分村集体与开发商合作建房的现象，这部分房屋是在集体土地上建造的，而且很多是非法占用了耕地甚至基本农田，因为没有国家颁发的土地使用证和预售许可证，社会上把它称为“小产权房”。尽管中央三令五申“小产权房”不受法律保护，但这种现象在全省乃至全国都普遍存在，因为它满足了城市低收入者的购房需求。调查中发现有近17%的村庄有与城镇居民合作建房的现象，且主要集中在城乡结合部地区。

(三)宅基地及住房大量闲置，“空心村”现象明显

城市化进程的加快使得大量农村劳动力转向城市，其中有很多人常年在城市工作生活，对这部分人群，其在农村的宅基地便闲置起来。调查中我们发现，目前农村住房及宅基地闲置情况普遍存在，特别是在远离城市的地区。数据显示，近58%的农户有多余的住房，且大都处于闲置不用的状态，约占全部农村住房及宅基地的39.8%，土地资源浪费严重。房屋闲置原因除劳动力转移外，有近50%的房屋闲置是因建新不拆旧造成的，还有一部分是因乱占乱建、非法审批产生的。另外，在城乡结合部还出现了严重的“空心村”现象。近几年随着新农村建设的不断深入，加之农民对路边房屋价值的认识增强，农村住房向村外扩张现象愈来愈严重，大量农户向村周边搬迁，而村内原有的住房则保持原状，这就形成了所谓的“空心村”。空心村现象的出现进一步加重了土地资源和住房资源的浪费。

(四)被征用宅基地的使用权补偿不足

城镇化的快速发展使得城乡结合部成为城市扩张用地的低成本选择地带，导致部分农村宅基地被征用。宅基地被征用后，土地用途发生了改变，土地价格从农用变为建设用，由此产生一块土地增值溢价。这部分溢价如果是城市建设用地，换言之如果是城镇居民的住房，无疑溢价收入要归房产所有人。但由于宅基地所有权属于集体，因而这部分溢价收入的补偿归集体所有，农户得到的仅是地上附着物的补偿。农村宅基地所有权(归集体)与使用权(归农户)的分离不仅使被征地农户的权益得不到有效保障，而且客观上还助长了地方政府滥批滥占宅基地的倾向。特别是在城乡结合部，不同位置宅基地的级差地租便成为农村集体经济组织追租的目标。

二、农村宅基地现状问题的制度均衡分析

从制度变迁的角度看，当资源价值迅速改变而制度没有作出相应变革时会增加冲突的可能性，在人口或经济转型期尤为如此［3］。随着城乡一体化进程的推进，农村宅基地闲置、无序流转等问题日益凸显，尤其是在城乡结合部的农村，宅基地使用权流转频繁，并已经形成一定规模的隐形交易市场。农村宅基地使用权流转面临着制度供给和现实需求相矛盾的难题，亟待解决。制度是刺激或限制行为的规则，如果制度供给不能满足制度的需求，以反映新的稀缺价值的机会，则经济体就会出现扭曲，从而会耗散更多资源利用的潜在租金，产生权利争夺的摩擦和冲突的上升。近年来不断出现的拆迁上访，以及由于征用土地引起的暴力抗拆、自焚事件，其背后原因都是人口增长等因素带来的土地资源稀缺性加剧，致使土地增值并导致对传统权利分配重新界定的需求。另一方面，城镇化的快速推进使得农村宅基地价值不断升高，但在土地征用时，拆迁补偿款归集体经济组织所有，农民得到的只限于地上附着物补偿，从而出现集体经济组织“卖地”，侵害农民宅基地使用权的问题，由此产生新的失衡，具体表现为宅基地使用权补偿不足与宅基地所有权补偿的失衡。

三、完善城乡结合部宅基地制度的政策建议

通过以上分析看出，土地价格的上升导致农村宅基地制度出现不均衡，由此带来一系列的社会问题。因而在制度选择上需要作出调整。从宅基地的社会福利性考虑，我国农村宅基地制度下一步改革的方向分两步走:短期内还应维持现有农村宅基地所有权与使用权分离的状态不变，在此前提下进行局部改革;长期看，农村宅基地制度的变迁方向则应适应城乡一体化发展的需要，建立城乡统一的土地市场。

(一)坚持集体所有的前提下提高集体经经济组织的自我管理能力

目前我国“集体所有”的宅基地制度是在“私有”基础上经过实践的检验发展来的，对于土地“私有化”的尝试，历史的经验证明是无效的。我国建国以后实行过农民房屋土地私有制度，虽然农民得到了土地证，这种权利也受到政府的充分保护，但出现土地集中现象，导致失地农民无力获取土地，失去生存保障，沦为赤贫甚至于到处流浪［4］。因而在很长一段时期内，我们还应该继续坚持集体所有的宅基地制度。对当前制度衍生的类似集体组织为追求土地溢价收益而滥批滥占土地的行为，我们应该从加强集体经济组织(主要是指村集体)内部管理入手，提高其自我管理的能力。同时加强民主监督，建立宅基地问题热线，对村集体的不法行为可以随时举报。如果资源权利的共同所有人(村集体)能建立起一种拥有充分强制力的自我治理组织，具备有效的解决内部冲突的机制，能约束各种违规行为并对其实施惩罚，从而使资源能规范使用，则一定会更有利于群体利益的增加。

(二)尽快完善农村宅基地产权

资源权利的界定与资源价值相关，某种资源价值越大，其产权界定的必要性就越高。对于城乡结合部的农村宅基地，其价值相比山区和一些偏远的地区要高的多，如果不对其产权进行清晰界定，就会产生地方政府对宅基地潜在利益的追租。为消除追租行为、提高经济效率，应随着宅基地价值的提高，逐步精确界定宅基地产权，在城乡结合部尤其需要。中央在2010年一号文件中提出，“加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。”这是对农村宅基地集体所有的进一步的、更清晰界定的开始。另外，农村宅基地可参照目前城市建设用地的分类，按照地理位置的不同进行细分，把级差地租因素考虑在内，并在土地使用证中予以体现，尽快把宅基地使用权证确认到户。

(三)建立宅基地使用权租赁制度

当资源价值迅速上升时，如果制度没有相应的变革则会导致社会冲突的增加，从而耗散潜在的租金［5］。对于农村宅基地市场，随着城市土地价格的上涨，城乡结合部宅基地的潜在价值也日益提高。而国家对农村宅基地流转的严格限制致使土地隐形交易市场存在，由此产生了一系列社会问题，因此有必要为地权交易寻找出口。经济学家普遍认为，土地租赁市场在提高效率和公平方面蕴藏着巨大潜能。一方面，它能使土地以相对较低的成本向更有效率的生产者转移，满足生产者对土地的需求;另一方面，它解决了农村劳动力在城市就业的后顾之忧，确保其在返乡时仍有居住权利的保障，同时还能让闲置的资源产生稳定的租赁收益。通过建立宅基地使用权租赁市场，不仅可以使当前宅基地市场存在的隐形交易变为公开交易，防止违规问题的出现，而且能给村民带来一部分稳定收益，增加农民收入。

(四)建立宅基地有偿使用制度

针对当前农村普遍存在的“一户多宅”情况，如果通过强制性规定把多余宅基地收归集体不太现实，因为大部分农村家庭多余的宅基地是因为祖辈遗留下来的，其获取的途径并非违法。为了提高宅基地利用效率，可适当引入市场机制，建立起宅基地的有偿使用制度，类似于对城镇居民住房征收的房产税。对于宅基地的初次取得，仍坚持无偿制度，但是应限定身份，必须为本集体经济组织的成员。确定宅基地有偿使用收费标准时，既要体现有偿原则，又要照顾群众的经济承受能力，对级差收益较高地段，收费标准可适当提高。对多余宅基地进行收费后，大部分村民在空闲宅基地不能获取任何租赁收益的情形下就会退还宅基地，这样就可以在一定程度上遏制宅基地闲置浪费的情形。

以上建议都是在短期内为完善当前的宅基地制度提出的，从长期看，还应建立城乡一体化的土地市场，但目前条件还不成熟。

［1］邓超.浅谈城乡结合部农村宅基地使用权流转［J］.国土资源导刊，2009(11):68—69.

［2］朱新华.农村宅基地制度创新与理论解释［D］.南京:南京农业大学，2011:23—26.

［3］克劳斯·丹宁格.促进增长与缓减贫困的土地政策［M］.北京:中国人民大学出版社，2007:26—27.

［4］王旭东.中国农村宅基地制度研究［D］.北京:财政部财政科学研究所，2010:35—38.

［5］毛维国，王广卷.农村住房及宅基地流转问题调查与研究［J］.山东农业大学学报，2012(2):39—43.