完善社会救助制度的分析与建议——以济南市为例

朱冬梅

(济南社会科学院社会学所，济南 250099)

人类自诞生之日起就与免除饥饿、反对贫困结下不解之缘，而时至今日，人类社会仍然不能摆脱贫困。据有关国际组织统计，目前，全球仍有大约15亿人正遭受着极端贫困的煎熬，平均每7个人中就有1 人长期饱受饥饿的折磨，每年都有大约900 万5 岁以下的幼童不幸夭折。即使是在世界上经济最发达的国家，也仍然没有完全摆脱贫困现象。［1］因此，以缓解或解除贫困、缩小贫富差距为目的的制度体系——社会救助制度的建立与完善，几乎成为世界上所有国家经济社会发展和体制延续中必然追求的目标。实践证明，各项社会救助制度的制定和有效实施，对于不断解放和发展生产力、实现经济健康发展、实现最广大人民群众的根本利益、化解各种社会矛盾和维护社会稳定具有重要的作用。

我国社会救助体系建设虽然近年来发展较快，但仍然面临着居民贫富差距扩大，以及城乡间、地区间经济发展不平衡带来的严峻挑战。本文以济南市为例，从宏观、微观两个层面对社会救助需求进行实证分析;从政策、资金、组织运行三个层面对社会救助供给进行分析;通过需求与供给的对比，找出社会救助存在的不足，从而在制度建设、资金供给、运行体系等多维度对完善社会救助体系提出具体的对策和建议。

虽然济南市仅是个案，但全国各地在社会救助制度建立的历程以及各地区之间经济差距、城乡之间贫富差距等方面都是具有共性的。因此，本文对于我国社会救助的问题分析和对策建议具有一定的参考价值。

一、贫困特征及救助需求

(一)贫困特征分析

贫困现象的产生是环境、人口增长、经济改革、社会转型等多种要素之间相互影响与作用的结果。济南市的贫困现象也是如此，就济南市贫困现象的特征来说，突出表现在以下三个方面。

1.各区县之间贫富差距较大。从地域性特征来看，济南位于山东省中部，面积8177 平方公里，2011年末全市常住人口688.51 万人。全市共辖历下、市中、槐荫、天桥、历城、长清六区和平阴、济阳、商河三县、章丘市以及高新区。济南市地势南高北低，地形复杂多样。南依泰山，以山区丘陵为主，北跨黄河，以平原为主。由于全市地域环境复杂，造成辖区内各区县(市)经济状况差别较大。人均生产总值最高的历下区达13.86 万元，而最低的商河县区仅有1.81万元(见图1)。由于各区域之间经济状况差别较大，造成居民生活水平以及贫困现象呈现出明显的区域性特征。从恩格尔系数比较看，济南市天桥区、济阳县、长清区、商河县恩格尔系数都在40%或接近40%，应当属于贫困现象比较严重的地区。

图1 各地区人均生产总值比较

2.城乡居民贫富差距较大。一是城市居民之间贫富差距扩大明显。从济南市统计年鉴公布的数据来看，1997年，可支配收入最高的10%城市居民与可支配收入最低的10%城市居民的收入比值为4.29∶1，之后这一数据呈不断扩大趋势，到2002年峰值为12.8∶1。近几年该数据有所回落，但仍然较高。最新数据显示，目前为5.8∶1。［2］二是农村居民之间贫富差距扩大较快。2007年总收入最高的20%的农村居民平均收入为16290.5 元，总收入最低的20%的农村居民平均收入为4414.4 元，两者比值为3.7∶1。而最新数据显示，两者比值达到4.9∶1。［2］三是城乡居民之间收入差距居高不下。本文选取城市居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入两项指标进行对比分析。城市居民可支配收入是指居民在支付个人所得税之后，所余下的实际收入。农村居民纯收入是指总收入(包括现金收入和实物收入)扣除相应的各项费用性支出后归农民所有的收入。两项指标均反映了居民实际收入水平，因此具备比较分析的条件。从数据比较看，改革开放初期，1980年城市居民人均可支配收入为440.9 元，农村居民人均纯收入为168.9 元，农村居民收入仅是城市居民收入的38.3%。到“六五”时期末的1985年，农村居民收入曾一度达到占城市居民收入的56.1%，而到“八五”时期末的1995年又跌落到29.3%。之后，虽然城乡居民收入差距逐渐缩小，但农村居民收入始终是在城市居民收入的1/3 左右徘徊。近几年虽然农村居民收入有明显提升，但也仅仅是城市居民收入的36%(参见表1、图2)。

表1 不同时期城乡居民人均收入比较表

图2 不同时期城乡居民人均收入比较图

3.居民对贫困的承受力下降。受消费价格指数和零售价格指数波动影响，城乡居民中抗风险能力较弱的低收入群体生活极易陷入贫困。这是因为，现行居民消费价格指数统计的范围包括:食品、烟酒及用品、衣着、家庭设备用品及维修服务、医疗保健和个人用品、交通和通信、娱乐教育文化用品及服务、居住，共8 大类。近几年来，在构成物价指数的八大类指数中，食品、烟酒及用品、家庭设备用品及维修服务、居住四类指数是上升趋势，其他四类指数是下降趋势。由于物价上涨结构性趋势明显，所以对各收入阶层的影响有明显的差别。当价格指数主要由食品价格上涨带动而涨幅拉大时，食品支出占家庭支出比例较大的低收入阶层会明显感到生活压力加大。相反，对中等收入阶层，食品支出占家庭支出比例较小，影响就低一点。对高收入阶层，影响就更低。

值得关注的是，进入新世纪以来，中国加入世贸组织，国内经济受世界经济影响程度也逐渐加深。而与此同时，贫富差距继续扩大，造成原本就生活较困难的人群，除了在经济上承受力脆弱外，精神上承受力更加脆弱。这种状态下，贫困人群对于不利于自己的任何事情都极为敏感，加大了贫困现象的复杂性和解除贫困的紧迫性。

(二)救助需求分析

1.宏观需求分析。首先，从社会认同需求来看，迫切需要建立与完善社会救助体系。任何社会成员都有可能因为个人、家庭或社会原因陷入贫困，如果长期得不到有效的社会支持，对他人、社会和政府会失去认同和信任，由此会产生疏离主流社会、反抗主流社会的情绪和心态，甚至还会进一步升级为对社会、对政府的对抗行动。社会救助责任主体是政府，通过救助政策的落实体现了政府对困难群体的关怀，有助于促进社会认同。

其次，从维护社会公平公正来看，迫切需要建立与完善社会救助制度。现代社会充满竞争，社会救助有助于缩小社会成员在竞争起点上的差距，有助于促进社会公正。由于人们拥有的资源、自然禀赋、接受教育机会和程度不同，造成在市场经济中竞争的起点不同。在不同的起点下进行竞争，对于起点较低的社会弱势群体显然是不公的。在竞争日益激烈的现代社会中，如果不进行必要的社会干预，必然会对人们本来就不公平的境遇扩大化，造成贫富差距继续扩大，最终制约社会进步与发展。

第三，从消除社会“结构紧张”来看，迫切需要建立与完善社会救助体系。贫困与贫富差距除了有历史或自然条件导致资源禀赋不平等所引致以外，在我国的经济体制变迁过程中，改革成本与收益的非均衡性分配及制度不完善情况下的过程不平等是我国贫困与贫富差距扩大的重要原因。在体制变迁过程中，部分政策或制度甚至强化了贫困与贫富差距，而同时补偿机制缺位。体制性原因导致的贫困与贫富差距如果没有体制性的补偿机制进行纠正，社会群体之间会产生不公平感、被歧视感和被剥夺感，从而形成社会的“结构紧张”。我国在改革转轨过程中由于体制性原因造成的分配不公、贫富差距问题至今没有完全消解，而且这些问题长期积淀逐渐演变成深层次矛盾。另外，新时期面临着转方式、调结构、城市化快速发展等严峻挑战，不断出现新问题，社会“结构紧张”在所难免。在社会“结构紧张”状态下，迫切需要通过补偿机制予以纠正。也就是说需要有一套完备的社会救助制度为社会边缘人群生存提供支持，为社会稳定、经济快速发展保驾护航。

2.微观需求分析。济南市民政局近期进行的一次城乡困难居民普查。此次普查共涉及城乡困难群众11.5 万户，26.4 万人。普查发现，城市困难群众致贫的原因排序为因就业收入过低致贫的占45%;因大病致贫的占15%;因残致贫的占12%;因零就业致贫的占11%;因年老体弱致贫的占9%。农村困难人群致贫的原因排序为:因年老体弱或缺少劳动力致贫的占39%;因大病致贫的占37%;因残致贫的占19%。依据以上普查所得基本信息和笔者对部分享受低保家庭的走访调查，发现贫困群体的基本需求大致包括以下几个方面:

(1)基本生活需求。从调查情况来看，已经享受低保或正享受低保的家庭反应虽然生活基本“过得去”，但是并没有得到很大的改善，家庭几乎没有抵御风险的能力。在个案访谈中，问及对低保的建议时，多数回答希望提高补助标准，其次是希望能够及时得到专项救助。

(2)就业需求。从调查情况看，济南市困难人群致贫原因有一项与就业直接相关，三项间接相关，可见就业需求的迫切性。即11%的零就业家庭需要通过就业直接解除贫困。而45%的人员需要提高就业收入来缓解贫困。12%的残障人员和9%的年老体弱者则是因为劳动能力弱势而与就业无缘。

(3)医疗需求。有不少贫困家庭是因病致贫，解决医疗问题是他们解决了温饱需求之后最主要的需求。例如家住历下区司里街小区的王女士说，享受低保已有一年，夫妻二人都是下岗职工，孩子上高中，有公婆需要照顾，平时靠吃低保和摆小摊维持生计，可是就怕生病，特别是老人，虽然参加了居民医保，但是大病保不了。

(4)教育需求。对教育需求较大的主要是有未成年子女或有升入大学子女的困难家庭。研究发现，相比其他家庭的子女，贫困家庭子女无论在享有教育公共资源还是私有资源上都处于弱势地位。有迹象显示，如果不下大力气调节教育层面的贫富差距，贫困将面临代际再生产的风险。教育层面的社会排斥，对个人、家庭和社会等都将产生严重的消极影响。

(5)改善居住条件需求。住房困难是目前城镇困难家庭比较普遍的现象，近几年济南市加快对棚户区改造，改善了部分困难居民的居住环境，但是不少困难居民还住在低矮失修的老房子里，改善居住条件仍然是他们的迫切要求。

(6)精神需求。通过访谈发现，多数低保户面临着物质和精神的双重困境。低保户除了物质层面的需求外，在心理层面渴望来自政府或社会的关心。在访谈中，部分困难居民表示，街道和居委会工作人员或民政工作人员的家访、探视让他们感到很温暖，并且希望他们多些来访。目前，在居民心目中街道和居委会是基层的政府组织和社会力量代言者，这些基层工作人员的精神关怀在构建政府、社会与困难群众的和谐关系上发挥着重要作用。在访谈中，笔者还发现，恶劣的生活境遇常使贫困者精神脆弱，对生活失去信心，对自身和外界环境做出消极评价。在这种情形下，街居工作人员经常性的问候与探视往往能起到有效的开导作用。被关心、被爱护的心理体验使得特困居民有可能逐渐改变对自我、对社会的认知，从而唤起勇敢面对生活的勇气与信心。

二、救助的供给分析

(一)采取的措施及取得的成就

1.社会救助政策体系不断完善。

(1)针对困难群体的基本生活需求，建立最低生活保障制度，并不断提高救助标准。济南市于1996年7月1日起实施《济南市城市居民最低生活保障暂行办法》，到2011年享受城镇最低生活保障的城镇居民2.6 万户、5.6 万人，发放最低生活保障金及各类补贴1.88亿元;享受农村最低生活保障的农村居民5 万户、8.2 万人，发放最低生活保障金及各类补贴1.08亿元。并且随着经济社会状况变化而不断提高的趋势，不断提高救助标准。从2011年起，济南市城乡低保标准开始实行参照上年度居民人均消费性支出的变化进行动态调整的机制，从而使救助标准随着居民生活水平的提高而自然增长。可以说低保救助标准动态调整、自然增长机制的实施，是社会救助朝着更科学化方向发展的一次跨越性提升。

(2)针对困难人群的就业问题，济南市采取政府购买公益性岗位、免费培训、创业优惠、推介劳务输出等多种方式帮助就业。特别是对就业困难群体中“零就业家庭”，依托街道、社区公共就业服务机构，进行入户援助，一对一帮扶，只要不挑不捡，一般都能找到工作。

(3)针对困难对象在医疗、教育、住房等方面的突出困难，在科学分类的基础上，施以有区别的救助，初步形成了以城乡居民最低生活保障制度为基础，医疗、教育、住房等单项救助政策措施相衔接的综合救助政策体系。

(4)对于收入接近低保标准但享受不到低保政策的困难家庭，在政策上予以适当倾斜，在住房、法律等专项救助范围从绝对贫困对象拓展到相对贫困对象。在政策规定上，救助范围由“低保对象”逐渐扩大到“低收入家庭”、“困难居民”，让更多未纳入低保的低收入困难群体能够得到及时有效的救助(见表2)。

表2 1996年以来济南市出台及实施的社会救助政策一览表

资料来源:作者根据济南市民政局提供的资料整理所得

2.组织运行体系不断完善。组织运行机制是救助政策有效落实的根本保障。济南市经过多年的探索，在社会救助制度体制上逐步建立起“政府主导、民政主管、部门配合、社会参与”工作管理模式。目前城市最低生活保障制度已经形成市、县(市)区、街道(乡镇)、社区居委会(村委会)四级管理体系，建立起“三审两榜”制度，即:社区居委会(村委会)申请、街道(乡镇)审核、县级民政审批;申请时张榜，审批后张榜。对各级民政部门职责、低保申请、评估、审批、低保对象管理资金管理、监督处罚等各个环节都做出明确的规定，有效保障了城市低保工作的顺利进行。

3.社会救助资金来源由单一逐渐走向多元。资金是各项社会救助制度得以落实的物质基础。目前，济南市的社会救助资金来源除了政府拨款直接投入低保、困难群体救助外，社会组织(企事业单位、社会团体和慈善机构)捐款、个人捐款发挥了重要作用。以慈善捐款为例，济南市民政局统计显示，截止到2011年底，各级慈善组织累计募集善款超过4亿元，救助困难群众65 万人(次);资助贫困学生9578 名;救助大病患者966 名，为423 名唇腭裂患者做了矫正手术;在贫困山区建成或扩建慈善小学19 所;资助贫困地区打水井70 眼。福利彩票作为制度化的社会救助资金筹集方式，在济南市社会救助事业中发挥了重要作用。利用福利彩票公益金，先后资助兴建、扩建和改建社会福利院、农村敬老院、精神病院、济南战役纪念馆、救助管理站、流浪未成年人保护中心、星光老年计划等社会福利、社会救助项目1000 多个，直接受益的孤寡老人、残疾人、孤儿、贫困学生等各类困难对象达数十万人。

(二)存在的不足

1.救助水平存在明显的区域不平衡。社会救助制度是缓解贫困的重要制度性保障，并通过缓解贫困，缩小居民间的贫富差距。而在实践中针对缓解贫困的救助资金投入，并没有与缓解贫困的需求量直接挂钩，而是与地方财力直接挂钩，因此各区、县(市)的低保救助水平明显存在不平衡。以济南市为例，2012年6月份最新数据显示，城镇保障水平最高的历下区城镇低保平均支出水平是441.9 元，比最低的平阴县高出217.5 元，农村低保平均支出水平最高的市中区197.4 元，比最低的平阴县高出80 元［3］。这种与地方财力直接挂钩的救助资金投入方式，在缓解局部地区困难居民的生活贫困上起到一定作用，但在缩小地区间和城乡居民间的贫富差距上不能起到明显的作用。

2.基层工作力量薄弱。一是机构不健全。不少乡镇没有设置基层救助机构，只配备了极少量的民政助理员，难以承担起社会救助的职能。二是队伍不健全，工作人员力量与社会救助任务明显不相匹配。基层救助工作人员是社会救助工作的具体执行者，其精力的多寡和素质的高低直接影响着救助工作的效果。然而目前多数乡镇基层救助工作人员都是兼职，工作精力分散，且缺乏专业化培训，专业素质和职业精神都有待加强。三是工作条件简陋，工作手段落后，与信息化发展的时代和救助工作的实际需求不相适应。

3.家庭财产和收入的核查手段有待于改进。当前隐性收入、隐性就业、人户分离等现象普遍存在，家庭收入和财产情况核查难度较大。随着时代的发展，居民家庭收入和财产以工资、存款、房屋、车辆、有价证券等的多种形式存在，涉及劳保、银行、证券、税务、工商、公安、住房等多个部门，而目前家庭收入核算结果主要通过民政工作人员入户调查、邻里访问以及信函索证等传统的方法获得。基层工作人员在缺少有效的信息采集手段和相关部门之间信息资源分割的情况下，很难准确界定救助对象。核算结果存在主观随意性大等弱点，错保漏保等现象在所难免。另外，受法律法规限制，申请人的金融资产、隐性就业收入等信息民政部门无权查询，这导致民政部门难以客观准确的掌握救助申请人的家庭收入和家庭财产，不能有效避免虚假收入证明等问题，影响了我市社会救助工作开展的公平公正。

4.困难群体的精神需求没有引起重视。从困难群体的需求来看，虽然就业、医疗、教育、住房等基本生活需求最为迫切，但是目前各项分类救助政策已经出台，正逐步实施和完善。而困难群体的精神需求目前还没有引起重视。困难群体由于经济地位、社会地位低下，谋生能力弱，生活质量差，他们的经济生活、社会生活常常与挫折相伴，普遍存在自卑、依赖、不平衡等心理。特别是从新时期贫困特征来看，由于贫富差距拉大和存在一些社会转型时期的遗留问题，造成困难群体心理承受能力下降。困难群体这些不良心理如果得不到及时的疏导和正确的引导，不但会影响困难群体施展自救，甚至会使其思想混乱，产生过激行为，从而危害社会。

三、完善以满足需求为目标的救助体系的几点思考

(一)统筹城乡发展，推动社会救助水平均衡化

当前济南市救助水平不平衡的首要问题在于城乡不平衡，表现在农村居民低保平均支出水平低于城市。其次各区县经济发展不平衡导致的各区县之间保障水平不平衡。解决上述两种不平衡，第一，要统筹城乡经济社会发展，这是改变当前济南市救助水平区域不平衡的根本途径，也是缩小城乡差别、完善城乡一体化的救助体系的必然选择;第二，要在巩固发展城市社会救助制度的基础上，更加重视农村社会救助制度的完善，加大对农村贫困人群的救助力度;第三，要确定科学合理的财政分担制度。各级政府要制定科学的比例，合理分担救助资金。

(二)加强基层救助工作平台建设

针对基层救助平台工作力量薄弱的现状，要把加强社会救助平台建设的重点放在基层社区和乡镇。要在基层成立必要的工作机构，配备必要的工作人员，建立信息化工作网络，充分发挥街道、社居委和乡、镇(村)的作用。一是在各县(市)区建立救助服务中心，在街镇建立分中心，在村居建立服务站点，全市建立起县(市)区、街镇、村居三级救助服务网络，搭建救助工作平台。二是配齐配强基层民政工作人员。明确县(市)区救助服务中心性质、级别和人员编制，也可以通过内部调剂或政府购买服务的形式配备5—7名工作人员，进行技能培训，并解决一定的工作经费，确保基层民政工作人员的工作积极性和工作质量。三是建立信息网络系统。各县(市)区根据自身情况，建立符合实际的困难群众信息数据库，形成救助部门全部参与、救助信息全部共享的信息网络。

(三)建立科学的家庭财产收入核查制度

民政部2009年曾下发了《关于积极开展城市低收入家庭认定工作的若干意见》(民发〔2009〕86 号)，强调要“探索建立居民家庭收入信息共享系统，通过与税务、户籍、社会保险、公积金、金融等部门和机构共享居民收入信息，准确认定城市低收入家庭”。当前应协调多部门建立城乡低收入居民家庭经济状况比对系统，通过信息资源的沟通和共享，对社会救助申请人申报的家庭收入和其实际收入的精确比对，从根本上实现社会救助工作的公开透明规范，确保把有限财政资源分配给最符合条件的困难家庭，促进社会救助工作的健康发展。

(四)拓宽救助领域，把扶贫与解困结合起来

贫困群体不仅需要维持生计，更需要通过发展来摆脱贫困。因此，社会救助的理想目标是使贫困群体能够脱贫致富。所以，我们要转变救助观念，继续拓展救助领域，从物质层面救助逐渐扩展到精神层面救助，最终建立起综合性的救助机制。一是运用叠加式救助方式，解除贫困。即在向陷入生活困境的社会成员提供物质援助，满足其基本生存需求的同时，再向其提供技术培训、信息咨询等非物质服务，帮助困难群众尽快脱贫。二是运用嵌入式救助服务，开展心理辅导、精神慰藉、行为矫正等服务，以使社会救助工作更人性化，从发展的角度使困难群众具备改变现状的能力，变“输血”为“造血”，变“消极性救助”为“积极性救助”。三是加强对贫困群体的精神支持与关爱。要在社会舆论上，提倡团结互助、扶弱济贫;要在畅通信息渠道上，建立多层次、多渠道倾听群众呼声的机制和信息网络，及时了解贫困群体的精神需求;要在社区建设上，营造关爱贫困群体的社区环境，在社区中开展群众性帮扶活动。包括:建立社区志愿者组织，开展社区帮教、维权、心理咨询等活动;开展丰富多彩的群众精神文化活动;开展社区邻里互助活动等。总之，通过精神上的支持与疏导，增强困难群体对社会的认同感和责任感，增强其自强不息、摆脱贫困的信心和勇气。

［1］海伦·克拉克.如期实现将全球贫困人口比例减半的目标仍有希望［EB/OL］.［2013－01－20］.http://www.un.org/chinese/News/fullstorynews.asp? NewsID=16457.

［2］济南市统计局、国家统计局济南调查队.济南市统计年鉴［Z］.中国统计出版社，1998、2003、2008、2011.

［3］中华人民共和国全国民政门户网站［EB/OL］.［2013－01－25］.http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/tjsj/.