我国服务型政府的基本内涵及其构建思路研究

葛少虎

(电子科技大学政治与公共管理学院，成都 611731)

一、服务型政府在我国的提出

20 世纪80年代以来，欧美各国先后掀起了政府改革的浪潮，这一改革体现了传统公共行政向现代公共管理方式的根本性转变。西方发达国家开始采用新公共管理理论来建立“企业家”型政府，从侧面也反映出公民对政府提出了更高的要求，正如美国学者丹尼斯.A.荣迪内利所说:“公民对政府与日俱增的期望常常引起公民对政府的不满和对政府信任的流失，这增加了政府改革的压力。而西方新公共管理改革运动正是西方各国政府为回应日益蔓延的公民对政府的不满以及对政府提出更高的要求而展开的。”［1］西方国家的改革浪潮和实践对我国政府改革产生了推动作用，进入21 世纪以来，经济全球化的冲击对我国政府职能转变和角色重新定位提出了更高的要求，为高效而有力地回应经济全球化背景下社会对政府的新要求，探索出适合我国的全新的政府职能管理模式势在必行。我国是社会主义国家，人民是国家的主人，为人民服务是各级人民政府的宗旨，因此，建设服务型政府必然成为我国行政管理体制改革的目标。

我国服务型政府建设最早是通过地方政府的积极改革探索酝酿成形的。2001年上海市率先提出建立高效、精干的服务型政府的口号，随之成都市、大连市、南京市、重庆市、广州市等地方政府相继推出了建设服务型政府的实施思路和方案。2003年突如其来的“非典”疫情的蔓延暴露出我国在管理体制方面存在的问题，鉴于此，我国政府更加注重公共服务职能。2004年2月，温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”研讨班上首次提出了“建设服务型政府”的目标。2005年3月，温家宝总理在《政府工作报告》中再次明确提出要“努力建设服务型政府”。党的十七大报告明确提出了“行政管理体制改革是深化改革的重要环节”，要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。这标志着服务型政府作为我国行政管理体制改革的目标正式确立。

二、服务型政府的基本内涵

有关服务型政府的基本内涵，行政学界尚无形成统一明确的界定。自服务型政府这一概念被明确提出之后，许多学者从不同视角对服务型政府概念进行了阐释，其中有学者对此进行归纳总结后概括了五种主要观点［2］:以张康之、朱泽山等为代表的政府宗旨论，如张康之认为服务型政府就是为人民服务的政府，它把为社会、公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨;以刘熙瑞、姜晓萍等为代表的政府与社会关系论，如姜晓萍将服务型政府的基本内涵界定为以人为本的治理理念、依法行政的行为准则、公众需求导向的服务模式及回应民意的政府责任;以迟福林、李军鹏等为代表的政府职能论，如李军鹏认为公共服务型政府就是满足社会需求，提供充分优质公共产品与公共服务的现代政府;以彭向刚、朱光磊等为代表的管理就是服务论，如彭向刚认为服务型政府是把服务作为管理的出发点和归宿，管理是为了更好地服务;以尹戈等为代表的政府工作方式论，该学者认为设立“行政审批服务中心”或“阳光大厅”、提供“一站式服务”与“一条龙服务”的政府就是服务型政府。

以上几种观点侧重点各异，但主题思想是融会贯通的，他们都强调了当前我国政府应当在行政管理体制改革过程中更加注重公共服务职能，真正体现以人为本的行政理念。可以说，服务型政府是“不同于传统社会的统治型政府和西方典型意义的管理型政府的一种新型政府模式。”［3］建立服务型政府是我国政府行政改革的目标选择和价值取向。概言之，服务型政府就是为人民服务的政府，其本质是社会本位、公民本位、权利本位的回归。它在汲取公共行政理论中有益成分的同时，也秉承了马克思主义执政党群众观、为人民服务的思想以及“领导就是服务”和“三个代表”重要思想的理论精华，因此服务型政府具有丰富而深刻的内涵。

(一)民主行政、公民本位是服务型政府的行政理念

行政理念是一个政府实施国家事务和公共事务管理的基本价值取向。服务型政府应当是民主的政府，这是因为“只有在民主体制下，政府才能够自觉自愿、积极主动、优质高效地提供公共服务。”［4］美国公共管理专家戴维.奥斯本和特德.盖布勒在《改革政府:企业精神如何改革着公营部门》一书中指出，“政府不应该像企业那样运作，它应该像一个民主体那样运作”，这是因为“民主政府是为他们的公民服务而存在的”。这也说明政府在民主行政过程中理应以公民为中心，牢固树立“公民本位、社会本位”的思想，一切从人民需要出发，全心全意为人民服务。

(二)公平公正是服务型政府的发展目标

政府的一切权力来源于人民，切实实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益理应是政府工作的出发点和落脚点。建设服务型政府就是要实现社会公平公正，构建和谐社会。胡锦涛在党的十八大报告中也明确指出要“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”，并强调“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”

(三)依法行政是服务型政府的行为准则

行政权力具有强制性、扩张性的特点，如果不加以引导和限制就会容易导致权力腐败，正如孟德斯鸠所说“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验。”因此，服务型政府中的政府行政权力必须法制化、制度化、程序化，政府的一切行为包括管理和提供公共服务，必须严格做到有法可依，有法必依，依法行政。法治之下的政府权力是一种有限权力，而让这种有限权力在阳关下运行才能有效遏制权力被滥用，真正保障公民享有公平公正的政府服务。

(四)多元共治是服务型政府的治理模式

自从国家产生以来，政府一直是社会公共管理和公共服务的主导者。服务型政府是区别于传统公共行政管理的一种新型的现代治理模式，而“现代政府治理意味着公共事务治理的权力主体趋于多元化。”［5］据此来看，政府不再是公共服务提供的唯一主体，公共服务提供者“应该是一个多元主体参与的合作网络，政府必须与非营利组织、社区、民众和私人部门一起来共同治理。”［6］因此，政府在职能履行中，要与市场机制和公民社会形成合作关系，同时培育和发挥社会中介组织的作用，从而构建充满竞争和活力的公共服务体系。

(五)违法必究是服务型政府的制约机制

责任政府是我国现代民主政治发展的必然选择，是对政府施政用权进行民主控制的一种制度安排。政府的一切权力来源于人民，因此政府必须对人民负责，接受人民的监督。它不同于传统的管制型政府，“一个政府对它的施政行为是否负责，是责任政府与专制政府的基本分野。”［7］服务型政府是责任的政府，它要求各级政府及其工作人员必须对社会和公众提出的合理需求做出及时回应并采取积极行动予以满足，并自觉承担相应的责任。

三、我国服务型政府的构建思路

(一)塑造“以人为本、依法行政”的行政理念

我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家和社会的主人，政府的一切权力来源于人民。毛泽东经常强调:“权力是人民给的，我们的责任，是向人民负责。”这说明政府要对人民负责，政府的一切行为要始终以实现最广大人民群众的根本利益为出发点和归宿。以人为本是服务型政府的本质所在，政府是人民的公仆，邓小平指出:“什么是领导?领导就是服务。”这一论断更加明确了以人为本的政府行政理念。

我国是法治国家，依法行政是建设服务型政府的重要保障。政府在执政过程中，要牢固树立“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”的民本思想，要严格遵循有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。同时，要加强和完善我国政府公共服务方面的相关立法，规范行政权力，由“暗箱行政”向“阳光行政”转变，保障政府决策的科学化、民主化、法制化。

(二)加快政府职能转变，完善政府职责体系

我国政府在1988年机构改革中首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”的崭新命题，到2007年10月，党的十七大进一步明确了我国行政管理体制改革的主要目标是:“着力转变职能、理顺关系、优化机构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”其核心任务就是“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。”

转变政府职能是建设服务型政府的前提，因为“服务的政府是政府合法性的基石，也是政府职能重心位移的价值取向。”［8］因此，在当前形势下，建设服务型政府，要加快政府职能转变，完善政府职责体系，就应聚焦以下几个方面:一是明确政府的定位，合理区分政府与市场、社会的关系;二是深入行政审批制度改革，发挥市场的基础性调节作用;三是探索大部门体制，合理配置行政资源;四是理顺行政层级与横向部门的职权，建立责权相当的政府职责体系。

总之，加快政府职能转变，合理配置行政资源，形成“权力明晰化、职责无缝化、管理一体化”的政府职责体系，这是建设服务型政府的需要。

(三)加强政府行为规范，创新行政运行机制

我国是一个法治化国家，众所周知，法治化之下的政府权力是有限权力。政治学家戴维.伊斯顿这样认为，公共权力具有对有价值的稀缺资源进行权威分配的功能。然而，我国政府及其公职人员实施的公共权力“实质上是公共利益的分配过程，公民所得到的公共利益来自于政府，但直接决定谁享有公共利益的则是政府的公职人员。”［9］正如英国思想史学家阿克顿勋爵所说:“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”因此，为防止公共权力异化而导致权力寻租的现象发生，在建设服务型政府中，必须加强政府的行为规范，创新行政运行机制。具体而言要把握以下几个方面:一是科学、民主决策，推行阳光行政;二是再造服务流程、规范行政行为;三是制定服务标准，保障服务品质;四是加快电子政务建设，创建高效政府;五是服务人性化、塑造具有亲和力的政府形象。

总之，加强政府行为规范，推进工作流程再造，形成“高效便捷、公正透明、协调联动”的行政运行机制，这是服务型政府的要求。

(四)充分开发社会资源，构建社会管理新格局

我国计划经济时期，政府是社会管理和公共服务的主导者，政府管理一切，包揽一切，导致社会无事可做，无权可行。这种传统的政府管理体制使得政府权力无限膨胀和社会的极度萎缩，最终导致了政府管理能力和公民社会自治能力的双重失落。

在当前新形势下，建设服务型政府必须充分开发社会资源，构建适合市场经济发展的社会管理新格局。具体而言，要注重以下几个方面的社会资源开发:一是规范与培育公民社会组织。如公民的维权组织、各种行业协会、民间的公益组织、社区组织、互助组织以及公民的某种自发组合等。二是提升公民参与能力。服务型政府的建设倡导和鼓励公民的参与和监督，因为“缺乏公民广泛参与的公共权力，很难从根本上解决服务动力不足的问题。”［10］三是探索社区管理体制改革。

总之，充分开发社会资源，构建社会力量支持体系，形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理体系，这是服务型政府建设的选择。

(五)建立城乡均衡的公共服务体系

随着我国行政管理体制改革的深化，政府在施政过程中更加注重社会管理和公共服务职能，温家宝总理曾指出“强化公共服务的职能就是提供公共产品和服务”。因此，努力为广大人民群众提供优质高效的公共服务，逐步建立起惠及全民的基本公共服务体系，这是服务型政府建设的基本要求。胡锦涛同志在党的十八大报告中明确指出，推动城乡发展一体化，就要“加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。”具体来说，建设服务型政府应该把更多的社会公共资源转移到那些公共服务基础薄弱的农村、贫困偏远山区等，这里具体强调以下几个方面:一是农民利益表达机制与权利保障机制;二是发展成果分享机制;三是农村公共产品供给机制。

总之，促进社会事业均衡发展，完善社会保障体制，形成“城乡统筹、利益协调、成果共享”的无差别公共服务体系，这是建设服务型政府的突出标志和基本要求。

(六)优化公共支出结构，完善公共财政体系

调整和优化公共财政支出的结构和比例，这是服务型政府建设的重要组成部分。党的十六大以来，政府更加注重社会管理和公共服务职能，尤其在公共服务方面的财政投入力度逐渐增加。但是我们也要清醒地认识到，我国财政用于公共服务上的支出与发达国家相比还是有一定的差距。因此，建设服务型政府必须要优化公共支出结构，以公共预算改革为突破口完善公共财政体系。具体而言，主要注重以下几个方面的制度设计:一是明确各级人民政府事权、财权划分及公共支出责任;二是建立预算账户制度;三是建立绩效预算制度和绩效合同制度。

总之，进一步调整和优化公共支出结构，建立战略绩效预算制度，形成“财权事权明晰、结果导向与过程控制相结合”的城乡一体的公共财政体系，这是建设服务型政府的制度支撑。

(七)健全行政效能监察系统，落实行政问责机制

孟德斯鸠在《论法的精神》一书中曾说过:“一个共和国，如果小的话，则亡于外力;如果大的话，则亡于内部的不完善。”这里所说的“内部不完善”在今天看来主要是指对权力的约束机制是否完善。行政权力与行政责任是统一且不可分割的，因为“行政权力与责任的统一是现代行政的基本法则，没有行政权力的行政责任必然会无法兑现，而没有行政责任的行政权力必然产生腐败。［11］”胡锦涛同志在党的十八大中也指出，健全权力运行制约和监督体系，必须“坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。”具体来说，建立服务型政府，需要健全行政效能监察系统，落实行政问责机制，其中以下几个方面的制度设计最为关键:一是建立健全责任无缝机制;二是建立责任落实机制;三是建立责任追究机制。

总之，健全行政效能监察系统，落实行政问责机制，形成“权责一致、监督到位、执行有力、奖惩有效”的约束激励体系，这是建设服务型政府的制度保障。

(八)大力开发公共人力资源，完善行政文化体系

当今时代是一个全球化的知识经济时代，而人才是推动社会发展的主力军。我国高度重视人才并实施了人才强国战略，其中“人才兴邦”是其核心理念。党的十八大指出“文化是民族的血脉，是人民的精神家园。”可见，建设服务型政府离不开人才，而人才的培育离不开教育和文化的熏陶。众所周知，公务员是政府执政的核心资源，也是政府职能的具体实施者，而“政府服务能力的优劣关键取决于行政人员服务意识、服务知识和服务技能的提高。”［12］因此，政府要注重开发公共人力资源，完善行政文化体系。具体而言，主要从以下几个方面着手:一是塑造现代行政文化;二是加大对公务员的行政伦理教育与能力开发;三是提升公务员对服务型政府建设的认知度与认同度。

总之，大力开发公共人力资源，推进队伍建设和作风建设，形成“亲民敬业、守法尽责、高率公正、廉洁奉公、分工合作、团结和谐”的行政文化体系，这是建设服务型政府的智力支持。

四、小结

综上所述，服务型政府这一概念是在我国提出并深入发展的，它具有丰富而深刻的内涵。建设服务型政府是我国深入落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，也是加快行政体制改革和加强政府自身建设的重要任务。但我们必须认识到，建设服务型政府是一项巨大的系统工程，它是一次全方位的改革，涉及面广，任务也很艰巨，这既需要政府各部门的高度重视和相互配合，也离不开全社会广大人民群众的积极参与。

［1］丹尼斯.A.荣迪内利.为人民服务的政府:民主治理中的公共行政角色的转变［J］.贾亚娟，译.经济社会体制比较，2008(2).

［2］何水.服务型政府:争议中的透视［J］.中国行政管理，2012(10).

［3］程倩.以服务型政府建设推动社会管理创新［J］.中国行政管理，2012(8).

［4］薄贵利.准确理解和深刻认识服务型政府建设［J］.行政论坛，2012(1).

［5］姜晓萍.构建服务型政府进程中的公民参与［J］.社会科学研究，2007(4).

［6］王卓君.政府公共服务职能与服务型政府研究［M］.广州:广东人民出版社，2009:61.

［7］胡泽君.公共管理与公共服务［M］.北京:中央编译出版社，2008:145.

［8］颜廷锐.中国行政体制改革问题报告［M］.北京:中国发展出版社，2004:187.

［9］谢庆奎，佟福玲.政治改革与政府转型［M］.北京:社会科学文献出版社，2009:214.

［10］石国亮.回声与超越:政治体制改革中推进的服务型政府建设［J］.行政论坛，2012(1).

［11］高小平，王立平等.服务型政府导论［M］.北京:人民出版社，2009:276.

［12］王丽莉.服务型政府:从概念到制度设计［M］.北京:知识产权出版社，2009:254.