环境保护与公众参与

曹冬梅

(十堰市应用科技学校，湖北丹江口442701)

我国经济在持续高速增长的同时，也面临着巨大的环境挑战。环境是我们人类共同的财产，保护环境不能仅仅依靠政府和企业，特别是对于人口众多的中国，要“依靠群众，大家动手”。2006年2月22日，国家环保总局正式发布《环境影响评价公众参与暂行办法》，这是中国环保领域的第一部公众参与的规范性文件。我国部分发达地区的实践也表明:预防和保护环境的有效措施是完善公众参与制度，鼓励公众的广泛参与。

1 公众参与的起源及涵义

公众参与最早起源于古希腊雅典城邦，不过，真正在立法中将公众参与作为一项法律原则确立下来，最早可以追溯到公元前5世纪古代雅典的公民大会。公众参与的概念和理论大约是20世纪90年代开始传入中国，并逐步升温，特别是2003年以后发生的一系列的公众强烈要求参与的事件，使公众参与越来越成为中国的社会热点。

公众参与在我国理论的研究比较缺乏，使用的公众参与概念是模糊而缺乏科学性的。原国家环保总局副局长潘岳认为，公众参与是指群众参与政府公共政策的权力。在环境保护领域，公众参与原则正式形成于20世纪60年代的美国，1969年美国在其《国家环境政策法》中明确规定了公众有参与环境政策制定和决策的权利。

2 我国环境保护中的公众参与存在的问题

2.1 环境参与意识、环境知识水平低

近年来，我国在发展经济的同时，通过各种途径和手段来提高公众的环境意识，公众环境意识有了明显的提高，但仍处于较低水平。在2010年中国公众环保指数中，73.2%的公众在经济发展和环境保护中会优先选择环境保护，但是公众的环保意识表现不一，人们的高环保意识主要集中在家庭生活层面，如将生活垃圾分类、节约水电等，在办公场所和社会参与层面的环保意识相对较低。民生指数2006还显示，公众的环保意识总体得分为57.05分，环保行为得分为55.17分，环保满意度得分为60.20分，两项不及格和一项刚过线的尴尬分数为中国公众的环保意识与行为又敲了一次警钟。

2.2 环境信息公开不充分

环境信息公开是公众参与环境保护的前提。如果没有相应的环境信息，公众参与环境保护就无法进行，公众即使参与也是盲目地参与。2008年5月1日开始强制环保部门和污染企业向全社会公开重要环境信息，为公众参与污染减排工作提供平台。目前在我国公众实际获得环境信息主要存在两个问题:

(1)环境信息缺乏透明性。尽管《环境信息公开办法 (试行)》规定了17类公开内容，但具体到操作时，随意性比较大，主动公开的信息范围实际上并不明确，受到了很大的限制。我国的环境信息主要由国家机关主动公布，这种单向的公开环境信息形式难以有效保障公众环境知情权，政府掌握着环境信息公开的主动权，仅公布对自己有利的资料，从而使公众环境知情权不能有效地实现。2011年2月27日，北京师范大学历史学院博士生毛达，向环保部申请公开该部2006～2008年开展的“全国持久性有机污染物调查”结果，但是此申请被拒绝，理由为所申请信息为该部“内部管理信息”，不属于公开信息范围。

(2)环境信息过于专业化。2010年环保部在网上公开了《第一次全国污染源普查公告》，在公告中提到“1434家医院拥有医用电磁辐射设备2073台”等，但没有更详细的地区分布、具体位置。这样的信息，对于没有专业知识的公众而言，根本无法判断环境是在恶化还是在好转，更别提公众依靠这些信息去与排放污染的企业进行协商或者谈判来保护自己的环境权益。对于缺乏专业知识的公众而言，他们关心的是这些数据与身体健康到底有没有关系，这才是政府和企业公布各类环境信息的目的。如日本福岛核电站危机发生后，我国每天公布各地环境中放射物质检测数据，并告知公众相关数据对公众健康有无影响，是否需要采取防范措施。如果所有的环境信息公开都能做到这样的程度，公众的知情权、环境权应当能得到很好的保障。

2.3 公众参与形式单一，作用有限

我国的公众参与方式主要有:网上公示、张贴公告公示、听证会、座谈会、问卷调查等，只有少数项目召开听证会。即使是听证会或座谈会，与会人员的人数会受到限制，并不是所有的公众都有发言的权利。公众参与座谈会或听证会大多数是被动的，而且大多是末端参与，使公众自身权益受到很大的影响，最后意见是否被采纳决定于决策者，座谈会、听证会最后往往流于形式。

2.4 公众参与保障措施缺乏，缺乏法律程序保障

从立法角度看，我国公众参与环保方面的法律比较多，相关的法律过于原则和抽象，可操作性有待于提高，需要进一步完善与细化。在现实生活中，公众一旦遇到具体的环境问题，不知道应该用何种方式参与，公众参与环境保护的权利在参与的具体方式、程序上还缺少明确细致的法律规定。

3 我国公众参与环境保护的对策

3.1 健全和完善环保法律、法规

我国现行环境立法中确立了“预防为主、防治结合”的原则，“预防”是环境保护第一位的工作。但是我国现行的环保法律多注重末端控制和管理。我国环保立法应该借鉴国际上环境立法的经验，对企业生产全过程进行监督管理，通过立法的形式，制定适合我国国情的循环经济法律，从而减少污染物的产生。我国现行的《环境保护法》已不能适应中国环保事业发展的需要，在一些新的领域、新的行业出现的新的问题，存在着无法可依的情况，所以修改《环保法》刻不容缓。

3.2 普及环境教育，提高公众环保意识

环境保护是一项全社会的事业，需要全社会的共同参与。呼吁全社会对环境的重视，关键是加大环保宣传教育，让环境意识深入人心。

首先，应加强对各级领导的环境教育。各级领导的道德观直接影响环境工作的发展决策。我国地方政府不能单纯地以经济指标作为唯一的政绩考核指标，片面追求经济效益，而忽视环境保护。环保部门应配合政府部门，把环境教育列入干部培训计划，或在各级党校开设环境教育课程，以提高干部的环境素养，增强“绿色”决策能力水平，形成一套环保系统的新思想和新思路。

其次，应发挥学校在环境教育中的作用。“万丈高楼平地起”，环保教育要从孩子抓起，应在中小学设置环境课程，通过各种环保活动提高学生的环保意识，普及环境教育知识。

第三，应加强大学生的环境教育。在高等院校开设环境教育必修课，同时增加公共选修课中环境教育课程的比重，为不同专业的学生在以后的工作中渗透环保理念、融入环保思想打下基础，从而带动全民环境道德素质的提高。

3.3 加强大众传媒的宣传监督作用

前国家环保局局长曲格平曾说过:没有新闻单位的大力宣传报道，就没有中国的环保事业。大众传媒应设置环保专栏，普及环保知识;利用网络平台和手机平台开展动态宣传，定期举办环保新闻发布会。大众传媒还要发挥舆论监督作用。在现实生活中，一些企业不怕上级领导批评，也不怕执法部门罚款，却害怕新闻媒体将其对环境污染的行为公之于众。对于违法的企业而言，大众传媒可造成强大的社会舆论压力，促使其加大环境污染治理的力度。从这个意义上来说，新闻媒体已成为环保部门最有力的“盟友”之一。

3.4 充分发挥非政府组织的作用

环保非政府组织在我国环境保护方面发挥了不可替代的作用，逐渐成为公众参与环境保护的直接方式。

(1)发挥政府与社会桥梁和纽带作用。环保非政府组织可通过建立信息环境网站、举办讲座、开展环保公益活动等形式，搭建起政府与公众交流的平台，保障公众对环境的知情权、参与权和监督权，并把公众的建议意见反馈给政府，起到下情上达、帮助政府与公众之间建立良性互动的伙伴关系的作用。

(2)维护公众的环境权益。目前，我国环保非政府组织在环境公益诉讼实践中发挥了积极作用。如为环境污染受害者提供免费的法律援助，维护公众的环境权益;通过提出法律建议等各种途径，参与环境立法，推动环境相关法律和政策的完善等。

［1］李艳芳.论公众参与环境影响评价中的信息公开制度［J］.江海学刊，2004，(1).

［2］宋国君，王小艳.论中国环境影响评价中公众参与制度的建设［J］.上海环境科学，2003，(3).

［3］赵俊.论我国环境法公众参与制度的缺陷及其完善［J］.环境科学与技术，2005，(2).

［4］任庆.论我国公众参与制度的完善［J］.江西社会科学，2006，(5).