当前地方政府的互联网治理策略分析

艾明江

（华侨大学公共管理学院，福建泉州362021）

一、资源优势与社会观感

互联网治理指的是以政府为主体的公共部门针对互联网领域所实施的治理行为。作为新兴的虚拟场域，互联网日益在政治生活中发挥着极其重要的作用，公众不仅广泛使用互联网获悉信息资源，还通过互联网与政府进行沟通，而对于政府来说，互联网更是了解社会舆情的重要通道，也是其施行政治传播的重要平台，因此，政府必须对互联网进行有效化与规范化的治理机制。

1.资源优势。

任何治理行为都离不开特定的资源环境，“在政治系统中的权力取决于对环境资源的占有”[1]16。根据伊斯顿的看法，政治系统与其他系统共处于社会环境中，环境可分为社会内部和社会外部，前者由政治、经济、文化等系统构成，后者由社会以外的系统，如国际政治、经济、文化等系统构成[2]26～27。这些系统环境提供了治理所需的各种资源，而依靠这些资源配置，治理行为才能达成既定治理目标。所谓资源优势指的就是各种资源网络结构的最优化配置。在治理产生的系统环境中，存在诸如物质、组织、社会关系、政治关系等各种资源，这些资源要素共同推动了政府治理行为的发生。

资源配置需要实现结构的优化形成资源优势，而资源优势能对政府治理行为产生直接性的影响，“获取权力大小的不同在于两个方面的原因：使用资源量的差异和使用资源需要的技能和效率的差异”[3]152。对于地方政府而言，资源优势可以直接影响政府治理行为的选择，如果政治系统内部的资源优势较为突出，那么政府在治理选择中就拥有更多的主动权，能依靠最好的资源优势达成最佳的治理效果。相反，一旦资源优势不足，政府则相对会处于较为被动的地位，无法选择最佳的治理手段来达成治理目标，治理行为势必会受到干扰。因此，对于任何政府而言，都会努力提高自身的资源优势，以便使自己获取更高的治理能力。

2.社会观感。

社会观感指的是公众对政府治理行为所产生的舆论反映与评价，即“公民中的相当数量或重要部分对某些问题所持有的具有倾向性的看法和意见”[4]30。严格意义上说，社会观感也属于政治文化的范畴，它是公众在政治生活中，对政府及其所属人员所构成的情感、认知及其评价[5]。在政治系统中，社会观感体现了政治系统的合法性和有效性，在输入与输出环节中起着重要作用。“政治传播为政治系统和社会系统之间的互动提供了信息桥梁，政治系统从社会系统中获得政治信息，从而了解环境、适应环境，做出决策。如果政治系统不能从社会系统中获得必需的信息，得不到相关的信息支持，那么其所制定的相关政策，也必然不会得到环境的支持，那么政治系统将会处于不平衡状态，政治系统中的各个元素即不同的利益集团和利益阶层之间因为信息不能沟通，就会出现矛盾激化，推动政治系统的衰落和更新”[6]57。

对于政府治理而言，政府必须要考虑良好的社会观感度，即公众对政府及其治理行为有一个较好的满意度，对政府来说，这不仅是一个面子问题，更是关系政府合法性的重要基础。一般而言，社会观感越好，就越能体现公众对政府持有良好的评价并认可，也说明了政府有着较高的治理合法性。社会观感也能推动公众的积极参与，从而形成强大的输入动力，在政府作出决策后，公众又能予以积极的反馈。当前，越来越多的地方政府开始重视公众的舆论评价，主动在公共事务治理中争取良好的社会观感。相反，如果社会观感不好，则体现出公众对政府评价处于较低的地位，这会大大降低公众的政治参与程度，无法对政府治理维持强大的动力来源，最终造成政府与公众互不信任，彼此之间形成对立。

可以看出，资源优势与社会观感体现了地方政府治理结构的基本特点：一方面，资源优势凸显出系统内部的适应力与竞争力，资源优势越集中，那么，地方政府治理能力就越强；反之，资源优势不足，地方政府可投入的资源力量就越弱，则势必会影响治理能力的提升。另一方面，社会观感则体现了系统外对系统内的舆论评价与反馈，社会观感越好，公众对政府治理的认可度与支持率就越高；反之，社会观感越弱，则直接体现出公众对政府治理能力趋于不满，这也会给政府治理行为造成负面冲击。

二、资源优势与治理选择

首先，资源优势为互联网治理提供了物质基础。作为地方政府而言，实施互联网治理需要极大的基础设施投入，近年来，随着电子政务的发展，各级地方政府更是忙于建立庞大的电子政务网络。我们可以看到，在一些沿海发达经济地区，地方政府对互联网中的硬件投入相当重视，电子政务工程日臻完善，开始拥有现代化的管理技术。地方政府可动用的互联网资源相对比较充沛，能够通过广泛的互联网资源展开治理行动，有效实施网络舆情监控。相反，在一些落后地区，地方政府在电子政务方面还处于起步阶段，不仅经费短缺，而且缺乏足够的硬件支撑，无法展开有效的互联网治理。基于物质基础上的资源优势不同，从而导致了地方政府存在不同的治理行为选择。

其次，组织资源是地方政府自身拥有的资源能力。政府组织内部的人员构成、组织体系、管理水平等体现了一个政府组织资源的程度，一般而言，对于政府组织来说，人员构成越合理，专业素质越高，那么政府组织的资源就越丰富，政府治理能力也越高。因此，对于政府治理而言，必须不断推动自身组织资源建设，提高政府组织的适应力与竞争力，只有组织资源越丰富、充分，地方政府才能在公共事务中体现较强的治理能力。否则，一旦政府组织资源贫弱，政府必然会缺乏反应力和执行力，逐步趋于僵化、迟钝，无法对外部事务作出及时处理。当前，组织资源直接关系到政府的治理能力，互联网治理更是对政府的组织资源提出了更高的要求，地方政府必须要有适合的专业化人才，并有相配套的管理机制，才能不断提升组织资源，提升政府治理能力。

第三，从政治系统来看，政治资源是互联网治理不可或缺的重要资源因素。所谓政治资源就是所有党政关系资源的总和，诸如上级党委与政府的支持程度，地方政府和地方党委，人大和政府的关系等，它是“政治主体所拥有的，能影响他人行为或控制政治过程的各种手段的总称”[7]。一般来说，党政关系越丰富，不仅意味着地方政府受到的支持程度越高，也意味着地方政府受到的监督越多。“政治体系中的某些成员力图获得对政府所实施的政策、法规和决定的影响力，也就是政治影响力”[3]73。以互联网治理为例，如果当地政府受到上级党委、政府的支持，且得到地方人大的配合，那么，地方政府就获得了相当大的治理弹性，拥有较多的治理选择。

第四，社会资源是指社会关系网络，它主要包括人际资源、媒体资源等。在互联网治理中，人际关系是构成政府治理环境的主要因素，它强调的是政府在社会系统中所构成的人际关系网络。对于政府而言，人际关系网络体现了一种社会资本，“社会资本是由公民的主要与信任、互惠和合作有关的一系列态度和价值观构成的”[7]380。如果社会资本越强，则意味着政府的人际关系网络越广泛，越有利于政府治理行为的实施。反之，如果社会资本越弱，则表示政府缺乏足够的人际关系网络，政府治理成本会大大提高，不利于政府的治理行为。除了人际关系外，还有媒体资源，它指的是政府能够施加的媒体影响力。随着政治媒体化的到来，媒体在相当大的程度上设置着政府治理的方向，对于地方政府而言，如果可以动用更多的媒体资源，则能大大引导社会舆论，从而提升自己的行动能力；而一旦媒体资源不足，地方政府不仅无法通过媒体引导民意，而且将要直接面对媒体形成的巨大压力，这必然会降低政府的治理能力。

三、社会观感与治理选择

社会观感会推动地方政府采取积极的互联网治理策略。在政治生活中，公众会参照社会观感来构建自己的参与行为模式，社会观感越好，公众参与的积极性也会越高；反之，社会观感越差，公众的参与性会趋于冷淡。“一个人在任何特定情形中的行为选择取决于他如何了解、看待和评价行为的收益和成本及其与结果的联系”[8]57。而这种由社会观感引发的参与行为又会直接影响政府治理行为，因为社会观感作为政府治理的衡量指标，其高低程度会直接对其治理行为施加影响。如果公众构成的社会观感呈现积极层面，那么势必会导致公众对政府治理的积极配合。同时，这种社会观感也会诱导政府的治理行为，因为良好的社会观感能够对政府治理产生相当的刺激效应。“公众舆论虽然不起控制作用，但它可以对政府的所作所为施加限制”[9]663，可以说，社会观感让政府进一步意识到，只有采取积极的治理策略，引发良好的社会观感，才能推动互联网治理的积极发展。

社会观感也可能会冲击地方政府的积极治理取向。一般来说，社会观感存在一个适度性的问题，即如果社会观感呈现出较强的负面效应，那么，公众对地方政府的评价将会处于较低的临界点，公众不会形成强烈的政府信任感，也不会对政府治理行为予以合作与支持。公众的不配合会带来巨大的舆论压力，由于治理措施不当，常常导致出现消极的社会观感，引发网民的集体“围观”，进而导致某个地方事件扩散为全国事件，使得地方政府受到的压力逐步升级。久而久之，如果地方政府长期被这种消极的社会观感所包围，不但会让地方政府滋生严重的挫折感，主动寻求放弃争取社会观感的支持，还会让地方政府失去公众的积极反馈，无法有针对性地调整自己的治理策略。如此一来，地方政府就会陷入一种恶性循环的治理怪圈，形成简单化、粗暴化的治理路径，进而严重影响地方政府的治理绩效。

可以看出，社会观感会直接作用于政府的互联网治理行为，它被视为影响政府治理策略的主要动机之一。当然，社会观感并不代表就一定会对政府治理构成影响，对于公众的社会观感，还取决于不同权力结构中的政府决策，因为所有的社会观感能否发挥效应，还要看政府是否对此愿意作出积极的反应。“公民具有的影响力最终有赖于公共行政人员决定是否重视公民表达的意见”[10]103，如果政府从主观上认为，社会观感能够提升治理效果，那么，社会观感的影响力会大大提升。此外，社会观感能否发生效应，还受到各种客观环境资源的影响，如果政府依赖的资源要素与社会观感存在密切关系，那么，政府也会作出积极反应。

四、互联网治理策略的改进

1.资源优势与社会观感的关联性。

从地方政府的互联网治理行为来看，资源优势为治理行为提供了前提和基础，同时，社会观感也左右着政府的治理选择。如此一来，资源优势与社会观感共同影响着政府的互联网治理策略。

在现实政治中，资源优势往往主导着组织行为的发生，诸如政府的组织结构、党政资源等因素都直接决定了政府会采取何种治理策略。在互联网治理中，一旦政府组织体系较为合理，且受到党政资源的支持，那么，一旦在互联网中遭遇危机事件，政府也会运用这些现存的资源优势加以解决，如动用良好的媒体关系，来处理互联网出现的各种谣言传播，改善地方政府所处的不利地位，也能争取到上级政治资源的支持，采取积极有效的互联网管制，来处理暂时出现的突发性事件。借助资源优势的支持，政府的互联网治理会呈现出多元化的策略选择，并达到最好的治理绩效。如此，也能缓解社会舆论的压力，获得良好的社会观感反应。

随着互联网治理越来越受到社会舆论的影响，社会观感所起到的作用也正日益凸显，任何一个政府都无法忽视来自公众舆论的声音。然而，即使社会观感发挥着重要的政策影响，也不可能完全决定政府的治理策略选择。对于政府而言，社会观感固然关系到社会舆论的评价，但到底要做出何种策略选择，还取决于自身的资源结构以及治理动机，“公众的感情或意见解释了一项政策的成败，但它很少创制一项政策”[11]133。也就说是，只有借助资源优势的支持，社会观感才能达到改进互联网治理的目标。

2.互联网治理结构的改造。

首先，地方政府要积极依靠地方资源优势，建立对社会观感的反馈机制。在各种资源建设中，地方政府应该将这些资源优势与社会观感积极联系起来，运用各种资源在政府与公众之间建立有效的沟通机制，例如，地方政府可以依靠人际关系网络、媒体关系网络等资源优势，来大力推动政府与公众的双向沟通，培育双方的信任关系，支持公众通过互联网平台表达参与诉求。有了公众的积极支持，就相当于构建了一种积极的社会观感效应，地方政府的治理有效性就能够得到很大的提高，“政治系统的持续稳定有赖于民众的普遍性支持”[12]。总之，地方政府要以资源优势为基础，并将资源优势与社会观感相结合，以便政府能形成积极的治理策略。

其次，在互联网的治理结构中，社会观感也应该发挥更加积极的作用。作为公众舆论的体现，社会观感体现了互联网治理的民主化倾向。对于地方政府而言，社会观感越高，就意味着公众对政府的满意度越高，也能积极推动政府治理的积极性。要提升社会观感对政府互联网治理的积极效应，就应该提升公众参与的广度与深度，“电子政务在公民社会与政府之间具有打开新的传播渠道的潜力，随着政治家与公民越来越认识到这一重要性，民主地利用电子政务的期望就会不断上升”[13]437。因此，要不断让公众影响力渗透到对地方政府的治理结构中，例如，公众可以借助互联网媒体构建对地方政府治理的监督，也可以依靠熟人关系网络对政府治理施加影响，只有实现这种社会观感与特定资源优势的结合，社会观感才能发挥合力，最终对政府的互联网治理策略产生作用。

五、结语

互联网治理处于一种特殊的虚拟场域，它对地方政府的执政能力提出了更高的要求。从当前的治理实践来看，资源优势与社会观感作为影响政府治理策略的变量因素，往往是二者共同作用下的结果。对于每一个地方政府而言，资源优势并不是先天均等化的，这也导致了政府的治理策略会呈现不同的选择。因此，政府要构建积极的治理行为，除了要加强自身的资源优势建设外，提供相应的治理配套基础，政府还要对公共舆论进行积极回应。互联网治理本身就是一个开放化的治理网络，如果政府能积极运用舆论传达的正能量，形成正面的社会观感效应，势必能大大提升政府的治理绩效，也能在很大程度上弥补资源优势的不足。当然，有关资源优势与社会观感在治理实践的具体影响，还有待今后进一步的实证检验。

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