食品安全监管中政府责任认知

孔令兵

KONG Ling-bing

（郑州师范学院，河南 郑州 450044）

(Zhengzhou,Henan Zhengzhou Country,450044 China)

近年来，食品安全事件频频发生。面对一日三餐，人们疑虑重重。为遏制食品安全领域的侵害行为，中国已经陆续制定了多部法律，诸如，《消费者权益保护法》、《产品质量法》等等。其中以2009年2月28日颁布实施的《食品安全法》为标志，这部法律被认为是中国食品安全监管法治化进程中的重要里程碑。如何保障食品安全，维护人们的身心利益，已经成为考验政府“善管”和“善治”能力的重要方面。学者们更是从不同的学科背景，运用不同的专业知识进行研究和关注。如有从食品质量检测技术和标准进行研究[1]；有从政府监管体制和监管模式进行研究[2]；有从食品安全法律责任角度进行研究[3]等等。但鲜有从政府责任角度来探索食品安全问题的。对食品安全监管者责任设置理念不准，责任规定不明，问责制不立，责任追究程序缺失，是导致政府监管不力，食品安全问题频发的重要原因。明确食品安全监管中的政府责任，对完善中国食品安全监管体制，增强监管实效性，保障食品安全有重要意义。

1 政府责任的内涵

无论是在政治学领域还是在法学领域，“责任”一直是被广泛运用的词语。古罗马时代的政治学家、法学家西塞罗[4]认为“生活中一切有德之事均由履行某种责任而生，而一切无德之事皆因忽视责任而致”，说明责任已经被用作考量道德的重要依据。究竟何为责任？学界[5]一般认为，责任是指主体应做的份内之事，包括积极助成份内之事和没助成份内之事而应承担的否定性评价和不利性后果。责任的内涵可以概括为两个方面：第一，主体主观上承担的一定价值指向方面的义务。第二，主体客观上的职位承载的义务或担当。

对政府责任的界定，学者们依照不同的学科背景理解稍有差异。在西方，最早研究政府责任的是英国哲学家洛克，他认为政府责任就是保护个人及臣民的财产，自然状态是充满着恐惧和经常危险的完备无缺的自由状态，所以，政府的责任就在于保护私有财产[6]。在当代，西方研究者[7]对政府责任的理解包括两层含义：一是主体主观上基于某种价值或理念在社会化过程中形成的责任，即主观责任；二是主体伴随着职位而产生的客观责任。中国学者对政府责任的理解也稍有差异。行政法学者[8]认为，政府责任也就是政府及其公务人员在行政过程中应承担的法律责任。笔者认为政府责任是指政府及其工作人员，在做出行政决策时或实施行政行为过程中以及在行政行为结束后，对其行为过程及结果所应承担的主观责任和客观责任，包括积极的作为和消极的不作为。主观责任主要指政府作为公共权力的代理人所应承担的道德责任，是一种现代政府应该具有的观念上责任；客观责任主要指政府所应该承担的赔偿责任以及其工作人员所应承担的内部行政处分和外部法律责任，属于一个法治政府应该具有的政治责任和法律责任。

2 食品安全监管领域政府道德责任

政府道德责任源于古典自然法学派的道义责任论，该理论认为，责任的本质是道义的非难，即一个人之所以应当承担责任是因为其行为违背了自然法，而自然法是正当行为的道德命令。

当前，中国食品安全监管领域中政府必须承担的道德责任表现在两个方面，一是政府及其执法人员因监管不为或不力或不当而招致的“否定性评价”。政府一旦背负这种否定性的道德评价，其直接后果就是导致人们对政府的不信任。二是在政府及其工作人员引领下构建一个崇尚生产安全、健康食品的社会风尚。一个可以信赖的责任政府，必定是能够树立一种以公共利益为依归的社会正义精神，并在涉及食品安全领域发挥必要的启发和引领作用的政府。

实践中，中国食品安全问题之所以频频发生，与政府及其工作人员的道德责任意识缺失息息相关。首先表现在某些地方政府盛行一种狭隘的发展观，为了地方财政或地方GDP，把经济增长视为发展的全部，面对本地食品生产企业的违规违法行为，总以保护经济增长为由而施之庇护。其次是行政执法人员道德责任观念淡薄，无视民众利益，变手中的权力资源为自我效益的最大化利用；践踏行政伦理和道德底线，放纵食品生产中的违规违法行为，甚至与不良食品从业者合谋以求得一己之利。政府狭隘的发展观和执法者的道德缺失不仅破坏了基本行政伦理道德，还造就了一股为谋求本位利益而漠视他人生命健康之社会风气。因为“可以说，对社会道德秩序的破坏，影响力最大，波及面最广的莫过于政府权利的滥用和腐败，它不仅可能败坏社会风气，而且可能扭曲社会的道德心理、道德意识、道德判断和道德评价机制”[9]。因此，在食品安全监管中，政府有义务阻止道德衰落；政府执法部门应该秉持基本的人道关怀去为民众食品安全负责，并去积极弘扬和建立一种健康的、有益的食品生产风尚。

需要说明的是，在食品安全的监管中，政府除承担道德责任外，必须承担政治责任。所谓政治责任，是指政府及其执法人员行使行政权时因违反其政治义务而向选民（人民）承担的政治上的否定性后果。行政问责制是这种否定性后果的主要追究制度。对这种否定性后果的承担上往往是行政首脑或直接责任人员丧失行使政治权力的资格。要求政府及其行政执法人员承担政治责任，旨在要求其强化政治敏锐性，将关涉人民生命健康的食品安全置放于政治的高度来细化管理，严格执法。

追究政府官员的政治责任是现代民主政治的内在要求，民主的基本原则是主权在民，政府权力的行使必须回馈和反应公民的意志。因为在一个实行民主政治的国家，只有遵循国家服务于公民而不是公民服务于国家，政府为人民而存在而不是相反时，才有民主制度存在[10]。在民主政治体制中，政府及其组成人员应该具备对选民负责的政治品格。在食品安全监管中，能够切实的代表人民利益，为人民负责，就是讲政治的表现。政府能及时制定符合民意的调控政策和法律制度，并保证其执行人员能贯彻执行，是政府政治责任落实的表现。

反观中国的某些地方政府，行政本位主义观念极为严重，在这种观念下，一方面，食品安全监管中表现为权力过分集中，行政首长一言堂导致部门其他有监管职责的主体人浮于事，缺乏监管积极性，也不愿履行职责；即使有些监管权也缺乏监管创造能动性，也不愿意进行食品安全监管的技术革新[11]。另一方面，一些地方政府自觉充当本地域内食品行业的政治保护伞。出于财政增收和可支配收入增长的本能，政府忽略或放纵食品企业短期不合理扩张中的安全隐患，甚至通过各种手段为企业创造条件，提供便利。还有一些政府，由于面对一些诸于就业压力大、失业增多、治理成本高等治理困境，也对本区域食品企业放任甚至暗中保护。而企业的本性决定其也会利用各种手段俘获政府，为其谋取利益寻求合法性依据。在政企合谋下，所有的道德底线和政治责任意识都被统统抛弃。

3 食品安全监管中政府法律责任的考察

中国现行食品安全领域中政府的法律责任，主要规定在《食品安全法》第95条、《产品质量法》第65条、《进出口商品检验法》第38条和《生猪屠宰管理条例》第31条之中。这些条款所规定的责任承担主体都是针对滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行政执法人员；责任承担方式也主要是记大过、降级、撤职或开除等行政处分，当然，也有规定对构成犯罪的依法追究刑事责任。但纵观这些法律法规，在食品安全监管中政府责任的规定呈现如下缺陷。

3.1 问责的主体仅仅针对了行政执法人员，政府没有作为问责对象

虽然政府承担的责任最终还是要转移到具体的执法工作人员身上，但政府还依然应该是问责的客体。作为机关法人，政府是能够以自己名义行使行政职权并独立承担责任的组织。在西方国家，当议会对政府提出不信任案时，采取的倒阁可以看作是政府承担责任的最后方式。在中国的食品安全法律法规中，大部分条文都仅仅规定政府监管部门及其工作人员的责任。《食品安全法》虽然有规定“县级以上地方人民政府在食品安全监督管理中未履行职责，本行政区域出现重大食品安全事故、造成严重社会影响的，依法对直接负责的主管人员和其他责任人员，给予记大过、降级、撤职或者开除的处分。”但可以看出，其苛责对象依然是主管人员或直接责任人员，对于政府应该承担何种责任并没提及。当前，依法行政，建设法治政府是中国政府改革的目标，政府只有积极承担责任才能展现一个法治政府、责任政府的形象。

3.2 在归责原则上，只采取过错原则，忽略其他情形

可以看出，在以《食品安全法》为代表的中国食品安全领域中行政主体或监督主体承担责任的标准采取过错责任原则，这就缩小了行政执法人员的责任范围。实践中，食品安全监管执法人员可能是因为主观上疏忽或不作为导致食品安全事故的发生，也有可能是因为客观上的违法行为而致。仅仅依据过错责任原则显然难以完全追究监管执法人员的责任，反而弱化了他们的责任意识，为他们推脱责任“网开一面”。相比之下，中国《国家赔偿法》中采取违法原则较之先进，违法原则不需考虑监管主体或其工作人员在实施监管过程中的主观状况如何，只需看其行政行为是否违法，以此作为其担负责任的依据。

3.3 责任承担方式规定不周全，不利于全面落实监管者的责任

在责任承担方式的规定上，《食品安全法》、《产品质量法》等相关法律法规，都明确的规定了食品安全监管者违法行政要承担惩罚性的后果，即行政处分。食品安全监管者大多是公务员，所以，一旦他们在食品安全监管中违法行政，就应该在行政组织内部依法承担相应的行政处分，是行政法治原则的基本要求。但是，对于食品安全监管者是否应该承担补救性后果——行政赔偿却没有规定。而且，在现实的食品安全监管领域会出现各种复杂行政违法与不当行为，如果仅仅给予其行政处分显然不能很好的抑制和规范监管者的行政行为，不利于落实监管者应该承担的责任。

3.4 追究责任的程序规范缺失

在中国，行政法律法规的程序规定大多与实体规定混在一起。多年来，学术界一直在研究制定一部统一的行政程序法，以保证行政行为的合法有序与正当，但始终没能如愿[12]。在食品安全监管领域的法律中，对监管主体及其责任人员的责任追究程序更是缺失。即使有个别国务院的行政规章，如国务院《特别重大事故调查程序暂行规定》，虽然是关于事故调查程序的特别规定，却也没有就事故处理的具体程序做出规定。缺失责任追究程序的规定，凸显了中国在食品安全领域的法律法规的不足，遗失程序正义的精神。

4 食品安全监管领域政府责任的落实

致力于改善民生、保障民生是中国政府正积极筹建的基础性工程，治理食品安全是保障民生的重要内容，也是一个责任政府的应有之义。在食品安全领域政府责任的落实应该从以下几个方面着手。

4.1 推进道德教育，提升道德素质

加强道德教育关键在于强化食品安全监管者坚守公民生命健康权利至上价值观念，不断地对食品安全监管者进行道德教育，强化其道德责任意识，构建崇尚人文关怀道德文化氛围，使食品安全监管者树立一种自我约束的道德规范。黑格尔[13]曾极力主张对政府官员进行道德教育，他说，为了使大公无私、奉公守法及温和敦厚成为一种习惯，就要进行直接的伦理教育和思想教育。无疑，对食品安全监管者进行道德教育，提升其道德素质，不仅可以强化其履职履责，还可以进一步带动全社会形成共同的理想信念和道德规范，这正是政府承担道德责任的重要形式。

4.2 完善行政问责制，强化政治责任

当前，在中国对政府官员追究政治责任的制度主要是行政问责制。行政问责制作为政府回应民主政治的诉求和责任政府理念的实体表现形式，虽然获得了中国政府的高度重视，但是还处于初建阶段，相关制度还不完善。目前中国还没有统一的原则性行政问责法律，通常所见的只是省、市政府规章，不仅其法律位阶低，而且在问责主体、问责内容、问责程序等均有差异。无法发挥实际的威慑和教育作用。一个全面的、完整的行政问责制度才能保证行政问责的有效性和公正性。姜民安[14]教授认为，非制度化、非规范化的问责制不仅对当事官员不公正，对非当事官员也起不到有效震慑作用，难以使他们在其任职岗位上谨慎从政。因此，要完善政府责任，促进食品安全监管者，包括领导职官员在食品安全决策和履职过程中以人为本，以公民生命健康安全和公共利益为重，而不是以GDP增长和提高自己政绩为重，防止重大食品安全事故发生，必须建立和完善制度化的行政问责制，以此强化监管者的政治责任。具体而言，首先应通过法律法规和执法惯例确立政治责任问责标准；其次，应通过改革和完善人大的质询、审议、罢免、撤职、免职制度建立和规范政治责任问责的形式和程序。

4.3 完善食品安全监管法律责任机制

食品安全监管者责任机制的实现是实体规范和程序规范的统一。所以，在实体法层面上，①要完善食品安全监管中政府责任的对象及其职责内容。现代政府是责任政府，行政监管问责的对象不仅仅是政府工作人员，政府同样也是问责对象，这有利于强化集体责任意识，树立政府的公信力。②确立违法原则作为政府及其工作人员法律责任的承担依据。扩大其承担责任的范围，促使食品安全监管者谨慎执法、不滥权、不惰政、不失职、不渎职。③完善责任追究程序，尽快将食品安全执法程序纳入法治化轨道。明确责任承担主体、追究责任的形式、内容等，从而保证行政机关依法实施食品安全执法监督，预防和减少食品安全事故的发生。

1 何岫芳.对食品安全监管体系重构的探究[J].食品与机械，2012，28(6)：262～264.

2 李彬，李忠海.地市级政府食品安全预警系统构建[J].食品与机械，2012，28(3)：104～107.

3 颜毓洁，张韵凝.食品安全视角下食品企业伦理建设研究[J].食品与机械，2012，28(6):236～238.

4 西塞罗.西塞罗三论：老年·友谊·责任 [M].北京：商务印书馆，2001:91.

5 张文显.法学基本范畴研究[M].北京:中国政法大学出版社，1993.

6 [英]洛克.政府论[M].北京：商务印书馆，1964：78.

7 杨楠.试论政府责任及其实现途径[J].兰州学科，2011，102（5）:195～197.

8 胡建淼.行政法教程[M].杭州：杭州大学出版社，1990：78.

9 钮菊生，潘晓珍.政府承担社会道德责任的内在序列分析[J].江海学刊,2009，69（5）：203～206

10 [美]乔·萨托利.民主新论[M].北京：东方出版社，1993：38.

11 刘道远.食品安全监管法律责任研究[J].河南大学学报，2012,52（7）：2～7.

12 王成栋.政府责任论[M].北京：中国政法大学出版社，1999:22～27.

13 黑格尔.法哲学原理[M].范杨，译.北京：商务印书馆，1964：314.

14 姜民安.政治责任是否应当法定化[J].人民论坛，2008,237(11):31～34.