论我国食品安全可追溯制度的构建

白慧林, 李晓菲

(北京工商大学法学院,北京 100048)

2013年3月8日,“大自然的搬运工”农夫山泉水质被爆380 mL的天然饮用水喝出黑色不明物、棕色悬浮物,引起人们对饮用水质量的担忧;3月25日,经有关媒体实地调查,发现“搬运工”的水源地——丹江口水库垃圾遍布,周围养殖场和工厂的废物、废水都偷偷流向水库,水源污染的威胁刺激着国民的神经.对此,农夫山泉积极回应,为其存在的水质问题找借口.一方面积极提供天然水的检验报告,证明其水质与国家标准相符合,另一方面称该事件为其竞争对手蓄意策划[1].但不久即被发现其所执行的产品标准即浙江省地方标准瓶装饮用水DB33/383—2005中多项指标均低于国家标准[2],其中的真伪消费者难以辨别.这么短的时间内频陷“质量门”事件,持续爆发的“中国饮用水之殇”不得不让人们反思国内这些年来发生的食品安全事件.2001年爆发的瘦肉精事件,引发了肉制品危机;2009年三鹿“三聚氰胺奶粉”案引发了外购奶粉的热潮;2010年“地沟油”的复出,激起了餐桌上的躁动……“食品安全”一度成为新闻焦点,频发的食品安全事件也不止一次地挑战人们的心理和健康底线.建立食品安全可追溯系统,一方面将食品生产销售过程中所涉及的各个环节的经营行为纳入到法律监管的范畴内,另一方面为因食品安全事件而遭受人身、财产损害的受害者们提供有效法律救济途径,这些都是当前构建该制度迫切需要解决的法律问题.

1 构建食品安全可追溯制度刻不容缓

食品安全可追溯制度是通过对食品在生产、加工和销售各个环节进行查询和追踪,以信息的标识、采集、交换及物流跟踪等技术为依托,构建食品流通自上而下以及自下而上的可追溯通道,这样就能将各个环节纳入到食品安全法律监管范围内,能够有效防止食品安全事件的扩散,减少损失,并且能够有效追究责任主体.

1.1 符合我国国内食品市场发展要求

针对我国日益突出的食品安全问题,构建食品市场的可追溯制度既能及时有效地找出问题环节,查明事故产品流向,确保事故产品的及时收回,减少事故损失,保证消费者和部分食品企业的利益;还能够确保食品信息在流通和销售渠道透明度,保证消费者及相关政府监管部门获得信息的可靠性和及时性,保障了消费者的知情权,在一定程度上可以重新使消费者树立起对我国食品安全的信心.这符合我国目前国内市场的现状需求,更有利于完善我国的食品市场的政府监管体系,促进整个食品市场的健康发展.

1.2 顺应国际发展潮流,促进我国食品市场国际化

目前,在国际上,日本、美国、澳大利亚等发达国家也先后建立起了各自的食品安全可追溯制度,不仅保障了其国内食品安全,在很大程度上也保护了本国产品在国际贸易中的品牌.从我国加入WTO以来,国际贸易往来日益频繁,我国的食品市场也不断国际化,建立完善的食品安全追溯体系,符合国际化的发展趋势,也能够为我国食品在国际市场的发展提供保障,维护其品牌形象.

1.3 强化政府监管,防范化解食品安全风险

政府的食品安全监管能力往往决定着食品能否安全生产、流通,食品事件能否及时、有效解决,事件责任能否明确划分等问题.而我国目前的监管体系在发现食品安全事件后,一般采取对相关企业、产品都进行抽样检查的方式,既浪费人力、物力,又常常会错过最佳的检验期,影响了监督检查的效果.建立食品安全追溯体系,详细记录可能影响到食品安全质量的食品生产、流通及消费等环节,确保在发生食品安全事件时,监管机构能够及时找出问题食品或可疑食品的覆盖范围及去向,并采取相应的防控措施,防止安全事件的进一步蔓延.实践证明,完善的食品安全追溯体系可以有效提升政府的食品安全监管能力,尤其是食品安全应急处理能力[3].

2 我国构建食品安全可追溯制度的成效与不足

食品安全问题往往能考验出我们政府的监管能力,建立科学有效的监管机制,充分发挥食品安全领域法律法规的规范救济功能,不仅能为食品在生产流通环节,更能为其在事件发生时提供强有力的保障,还可以及时明确事故责任、有效解决法律纠纷,为食品安全受害方提供恰当的法律救济.经过近几年的努力和发展,我们在构建食品安全可追溯制度方面取得了一些成效,同时也暴露出一些问题.

2.1 食品安全可追溯制度构建成效

2.1.1 立法成效

我国食品安全可追溯制度立法起步晚,发展较为缓慢,但是也取得了一定的成果,主要有几个方面.

1)2006年,我国《农产品质量安全法》第24条首次对国外食品溯源制度作出规定,为构建食品安全可追溯制度打开大门.2)在2009年颁布的《食品安全法》中,明确对我国食品生产企业提出若干要求,包括要求食用农产品的生产企业建立食用农产品生产记录制度;要求食品生产企业建立食品原料、添加剂、相关产品的进货查验记录制度、食品出厂检验记录制度;要求食品经营企业建立食品进货查验记录制度等.这些记录制度的构建在一定程度上规范了食品生产与经营企业的生产经营行为,同时为食品安全事件责任追究提供了便利,初步体现了国家建立食品安全可追溯制度的决心,也为该制度的构建奠定了基础.3)2010年,国务院发布《国务院办公厅关于进一步加强乳品质量安全工作的通知》,明确提出要建立完善的乳制品可追溯制度.4)2012年,国务院办公厅印发《2012年食品安全重点工作安排》,明确提出推进肉类、酒类电子追溯体系建设.

2.1.2 实践成效

我国在立法与政策方面取得的成果,一方面是对我国食品安全可追溯制度的试点工作的经验总结,另一方面也为全国范围内食品安全可追溯制度的推广和完善吹响号角.1)在农产品领域,2004年,北京、天津、上海等8个城市结合当地特点开展农产品可追溯体系的建设试点工作.同年5月,北京市与河北省建立合作关系,河北省6个市县的蔬菜试点基地通过使用统一的包装和产品标签信息码,向北京市新发地和大洋路两个批发市场供货[4].2)在畜牧类产品领域,2005年,福建省首个肉品质量安全信息查询系统在厦门市开通,2011年将试点项目范围从肉品推向蔬菜、水产品、流通食品、进口葡萄酒等多领域.2012年,针对当地居民普遍担心的“瘦肉精”问题,上海市在其生产的每头猪身上装上一个芯片,建立起信息全程溯源系统.3)在相关配套体系构建方面,北京市利用2008年举办奥运会的机会,通过实行严格的准入制度,建立中国产品质量电子监管网,确保了所有产品的可追溯性,建立起奥运食品安全追溯系统.上海也通过网站及时公布新出台的政策、法规,利用网络对食品行业的追溯系统进行监控.

2.2 我国食品安全可追溯制度构建过程中存在的问题

2.2.1 相关法律法规不健全

我国《食品安全法》及其实施条例虽然对食品原料、食品添加剂、食品相关产品采购索证索票、进货查验、台账记录等做了具体规定,但这些规定主要服务于传统的食品安全追溯方式,与目前食品安全可追溯制度要求的追溯方式还有很大的差距.除此之外,关于建设食品安全可追溯制度的规定主要来源于政府部门的行政决定或通知,其法律效力的层级低,贯彻的效果不但取决于食品生产、经营企业的配合程度,更受地方政府的推动力大小影响.而且,因为没有法律责任的限制和约束,食品生产、经营企业即是不配合政府的要求也不会承担相应法律责任,所以政策的执行效率在很大程度上受到影响.为提高制度的强制性和约束力,迫切需要推进该系统在立法上的构建进度,保障政策及监管的有效执行.

2.2.2 食品企业积极性低,参与度差

食品企业是食品的提供者,也是食品安全监控和追溯的对象.有研究表明,食品安全可追溯体系的采用会对企业的成本和收益产生影响[5].企业可以在建立完善的食品安全可追溯系统基础上,利用产品的差异化实现扩大市场、吸引消费者、并增加收益等有形收益,还可以此树立企业良好品牌形象,进一步扩大企业知名度等无形效益;但从成本角度分析,系统建立之初要加大对技术设备和培训费用的资金投入;系统运行中,企业需培养专门人才或设立专门机构来分析政府的相关规定,以明确可追溯信息.在成本与利润的博弈中,大企业有良好的运营状态,充足的资金和先进的技术保障,为了谋求最大化利润,他们也会率先投入到该系统的建立中.但对中小微型企业来说,建立此系统,成本往往等于甚至高于利润,面对高投资、低收益的状况,大部分企业不愿参与到系统的建立中来,他们更愿意趋利避害,选择规避制度.

2.2.3 制度试点覆盖范围和领域有限

我国的食品安全可追溯制度首先在一些相对发达的地区展开试点,且适用领域主要局限于畜牧类、蔬菜和水产品等行业.受我国食品行业特点的影响,引入方式主要为企业自主引入.我国食品生产经营主体多为中小企业或分散农户,生产技术水平参差不齐,地区分布广,产品类别多、差异大,因此要在全国范围内全面推广可追溯制度困难相当大[6],且与国外发达国家相比,还有较大差距.欧盟明确规定各个环节生产者与经营者之间的责任,要求所有的生产者及经营者建立相应的食品安全可追溯制度;日本针对不同行业的食品安全可追溯制度实行强制性与自主性相结合的原则[7],促进了其国内食品安全发展.我国现阶段的体系构建状况难以适应我国食品市场全国化的趋势,需继续探索经营并完善制度构建.

2.2.4 配套的服务体系尚未建立

食品安全可追溯系统的建立,需搭建配套的信息数据库及管理技术,如食品生产代码、档案记录等信息数据库以及供应链管理技术和食品安全信息查询技术、监管技术等管理技术.此外,资金保障和技术支持都需要前期投入较大的成本.目前各地对食品安全可追溯制度的构建尚未达成统一共识,重视度和财政投入各有差异.当前企业融资难与财政支持乏力共同导致我国食品安全可追溯制度体系化建设的困境,成为客观上阻碍制度建设的重要因素.

3 建立我国食品安全可追溯制度的构想

3.1 加快相关立法的制定和完善

针对我国食品安全可追溯体系构建过程中存在的立法层次较低、法律体系不健全等问题,在《食品安全法》中规定食品安全可追溯制度势在必行.该制度主要通过强制性法律规范,对参与食品生产、经营的商事主体施加法律义务,要求其按规定对其所生产、经营的产品的信息进行全面跟踪记录.构建该制度主要应包含以下几方面内容:1)义务主体.包括参与到食品流通各个环节的生产者和经营者,主要指在食品安全的生产、运输、仓储、物流和销售等流通环节中参与食品安全监管的商事主体.2)义务的主要内容.主要是指对食品生产、经营的各个环节进行记录的法律要求.例如从农产品生产来说,从种植初期的土壤优化、种子处理、栽培方式的选择到成长期的农药使用情况至采摘期的相关事项都要作详细记录.确保参与者和监管机关对于农产品的具体生产品种、区域、时间和方式等都能有源可溯.3)责任构成要件.在此制度体系下,明确食品生产、经营者未对食品各个环节进行有效安全跟踪记录的行为的责任,严重者由主管行政机关对其采取相应的行政处罚.

3.2 明确政府监管职责

我国食品安全监管由9个部门共同负责,各部门的职能权限界定不清,存在职能重复交叉、监管缺位的问题,并且政府职能部门既负责制定和解释法律法规,又负责执法,因此不可避免地出现腐败问题,食品安全追溯难以真正落到实处[8].因此,有必要明确各个部门的职能权限,将立法权和执行权分离开,并对执法错位、执法失职等消极执法、积极违法行为的责任和惩处作出明确规定,避免造成监管缺位、重复监管、监管不利等情况,提高监管效率.

3.3 完善企业诚信体系,扩大企业参与度

为进一步确保我国食品市场安全,需要企业树立长远眼光,加快自身诚信体系的建立,这样不仅可为其树立良好的品牌形象,而且有利于企业增强竞争力,获得消费者的信任,收获长远利益.

对扩大企业参与度,我国政府应一方面通过提供技术指导,有重点、分层次地开展可追溯体系建设,通过大型企业建立该体系,带动市场竞争,并对中小型企业此体系的建立实行一定优惠政策,调动其参与积极性;另一方面,可以建立相应的市场激励机制,完善价格、竞争和风险机制,保障优质优价,对率先建立该体系的企业实行税收优惠、价格补贴等,调动企业积极性,增强竞争力.

3.4 加大政府投入,建立信息管理及技术管理系统

针对我国食品安全可追溯制度配套服务体系不健全的问题,各级政府应加大财政投入,一方面需要搭建包括食品产地编码、生产档案、产品标识和其他可追溯信息的信息资源库,实现各级政府、各类食品企业信息的互通共享,及时掌握食品安全动态信息.还可以调动企业和行业的积极性,为该系统在实务中的具体操作提供便利.另一方面还需要建设统一的操作规则及信息管理系统,确保可追溯系统更为合理和有效地运行.

[1] 李金磊.农夫山泉频陷“质量门”水中现黑色不明物[EB/OL].(2013-03-26)[2013-06-05]http:∥ms.jxnews.comtocn/system/2013/03/26/012344547.shtml.

[2] 周羽,张国亮.农夫山泉广东生产却用浙江地方标准水质疑打折扣[EB/OL].(2013-04-01)[2013-06-05]http:∥china.cnr.cn/ygxw/201304/t20130411_512336517.shtml?_fin.

[3] 徐景波.加快推进我国食品安全追溯体系建设[N].中国食品安全报,2012-04-17(2).

[4] 陈红华,田志宏.国内外农产品可追溯系统比较研究[J].商业现代化,2007,7(21):5-6.

[5] 张婷.我国建设农产品可追溯制度的经济学分析[J].广东农业科学,2010(7):286-288.

[6] 王华书.食品安全的经济分析与管理研究[M].北京:中国农业出版社,2010:152.

[7] 林学贵.日本的视频可追溯制度及启示[J].世界农业,2012(2):38-42.

[8] 林凌.我国食品安全可追溯体系研究[J].标准科学,2009(4):55-60.