论食品统一监管体制和食品专员制度的构建

张保红

(韶关学院法学院，广东韶关512005)

论食品统一监管体制和食品专员制度的构建

张保红

(韶关学院法学院，广东韶关512005)

分析了当前我国食品安全问题严峻的成因及现阶段食品监管存在的问题.提出应当将现有监管机构整合成一个独立的专业监管机构，节约监管资源，提高监管效率，排除地方利益干扰;同时，应当建立食品专员制度，使食品专员权责一致，超然独立，聘请外籍人士，排除人情世故的影响，公开个人财产，加强对食品专员的监管.强调解决食品安全问题需要全社会的努力.

食品安全;监管;寻租;食品专员

目前，我国食品安全问题仍十分严峻.仅在2011年，就发生了双汇瘦肉精、南阳毒韭菜、平凉牛奶亚硝酸盐中毒、染色馒头、制售火锅老油等重大恶性食品安全事件［1］.在此之前，诸如藏毒槟榔、毒豆奶、敌敌畏浸泡火腿、毛发水酱油、瘦肉精猪肉、红辣椒披毒外衣、地沟油上餐桌等令人发指、触目惊心的事件不断上演［2］.

1 我国食品安全的严峻环境及原因分析

我国食品安全形势严峻有其客观原因.我国从计划经济向市场经济转型过程中，当监管缺失、法治体系不够完善、社会诚信体系没有完全建立时，冒险闯红灯的事件就会频发.食品行业问题更加突出.其背景在于我国食品行业是在市场转轨尚未完成的基础上，开始规模宏大的工业化和集约化进程.食品工业化使得食品交易双方的信息不对称加剧.经现代科技工业化生产的食品越来越失去其本来面目，人们根本无法只通过肉眼去判断食品的质量;企业的集约化使得一种食品越来越垄断于一两个巨头手中，食品得以在全国范围内流通，使得过去建立在熟人基础上的信任和责任基础消失殆尽.信息的不对称加剧了食品生产者造假行为.在不造假白不造假和“商业造假是成功的合法手段”等社会盛行的歪理诱导下，目前我国食品造假泛滥成灾.集约化则使得垄断加剧，消费者无从选择.更重要的是，消费者面对强大的食品生产和销售者，根本无力与之抗争.以牛奶为例，我国市场主要由两家牛奶企业垄断.这两家企业在2008年著名的三聚氰胺事件中，均没有幸免.此后，其中一家企业还屡屡爆出质量问题.

面对这种状况，我们唯有加强食品安全监管.2008年重大恶性食品安全事件“三鹿奶粉事件”爆发后，国家、社会对食品安全问题非常重视.一方面，立法机关于2009年颁布了空前严厉的《食品安全法》;另一方面，2010年2月，国务院成立了食品安全委员会，把食品安全提高到国家战略高度.但正如前面看到的，食品安全问题仍然层出不穷，并未得到根本性地改善.这种情形甚至使一些人怀疑食品监管存在的必要性.

笔者认为，这种想法是不现实的.1)在信息严重不对称的情况下，指望食品生产者自律无异是与虎谋皮.同样地，由于消费者无从判断产品质量，生产者并无激励效应，反而是不断通过造假以降低成本.消费者给出的激励信号是廉价.于是，正直的商人受到排挤，劣币驱逐良币，“做生意讲诚信，以公平的价格制造销售高质量的产品，这并不能保证商人获得利润.事实上，这种做法会让他们处于不利的竞争地位”［3］.食品安全领域存在的市场失灵是各国政府介入食品市场的重要依据之一［4］.2)消费者面对强大的食品生产和销售者，必须借助政府的力量才有可能重新夺回信息均势.在这一点上，食品行业与证券行业类似.另外，人们也存在一些非理性选择行为，往往明知是次品而购买(一些人甚至提出个人有购买次品甚至是有毒食品的权利［3］).3)自然经济的解体使得食品安全涉及到每一个人.现代人完全走出了过去男耕女织的自然经济时代，没有人能够逃脱现代工业食品的影响，我们越来越不能把握自己的健康，我们的健康掌握在食品生产者手中.此时，除了加强监管，我们别无选择.

更重要的是，我们要认识到，不是食品安全不需要监管，而是我们的监管体制不完善，监管没有达到应有的效果.

2 食品安全监管的核心问题

食品安全监管，包括软件和硬件两个方面.硬件方面是制度建设，而软件方面则是制度执行.硬件方面，经过数十年的努力，我国在食品安全领域初步形成了以《食品安全法》为核心，以其他法律、行政法规、地方性法规、政府规章和规范性文件为补充的比较完善的食品安全法律法规体系.据不完全统计，我国现行食品安全相关法律、行政法规达40部，部门规章则接近300部［5］.其中，比较重要的法律文件主要有:《产品质量法》、《食品安全法》(该法的前身是《食品卫生法》，改名也反映食品安全问题日益严峻)和《刑法》分则第三章第五节“生产、销售伪劣商品罪”相关条款等，建立包括民事责任、行政责任和刑事责任在内的完整的法律责任体系.在民事责任方面，《产品质量法》以及后来《侵权责任法》规定了产品责任;《食品安全法》(2009年2月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过)第96条确立了食品侵权的惩罚性赔偿制度:“违反本法规定，造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任.生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金.”行政责任也十分严厉.《食品安全法》第84条、第85条等对食品生产企业违法生产不安全食品、货值金额一万元以上的，罚款金额达货值5倍以上10倍以下.在刑事责任方面，我国《刑法》第143条和第144条分别规定了生产、销售不符合卫生标准的食品罪和生产销售有毒、有害食品罪.其中，对于后者的最高刑规定为死刑.在“三鹿奶粉事件”中相关责任人员，有两人被判处死刑.但这些不可谓不严厉的法律责任最终均未能遏制食品安全问题的日益恶化.究其原因，“徒法不足以自行”，在于软件即执行方面出了问题.软件方面，主要存在两个问题:

2.1 监管机构体系设置不合理

根据《食品安全法》第4条，我国目前在国务院设食品安全委员会，其工作职责由国务院规定.“国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故.”具体的监管则采取分段式管理，食品原材料生产由农业部门监管(《食品安全法》第5条)，食品生产加工环节则由质量技术监督部门监管，食品流通环节则由工商行政部门监管，餐饮服务活动交给地方食品药品监督管理部门监管.《食品安全法》第5条还规定，在地方，“县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制;统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作;完善、落实食品安全监督管理责任制，对食品安全监督管理部门进行评议、考核.”除此之外，商务部、科技部、环保局等在其行业领域也参与食品安全监管［4］.总体来说，我国食品监管机构体系横向是按照“分段监管为主，品种监管为辅”的原则分工负责，而纵向则是按照“双重领导”模式配置，地方的监管部门既要听从上级主管部门安排，也要服从本级人民政府领导.

上述监管机构体系看似严密，监管可谓无处不在，从“农田到餐桌”，原材料生产与加工、食品流通与销售都有职能部门监管.但实际上存在着严重的问题:1)分段式管理使得具体监管常常政出多门，易形成“多头管理”，不但有时令被监管企业无所适从，增加成本，而且监管部门之间也容易产生“职责不清、责任不明、相互推诿、监督不到位的现象”.尤其在各阶段的衔接之处，可能谁都管，但也可能谁也不管，或者谁都管不了，以至形不成合力，监管效果较差［6］.正是这种监管模式必然产生的结果.监管机构越多，分工越细，越不容易协调，重复监管和监管盲区也会经常发生.2)纵向的“双重领导”配置，常常会造成地方利益与食品安全监管的冲突.地方政府有发展经济的任务，往往会忽视一些食品安全的问题.食品安全抓得严，可能意味着地方经济一时要受影响.而地方政府面临着换届，官员面临升迁压力，容易在食品安全问题面前屈服.“三鹿事件”即是一个例证，石家庄政府对该事件的发生负有不可推脱的责任.3)监管机构多，监管成本过高，监管资源浪费.由于各个监管部门都可独立履行职责，都可建立自己的一套标准、法规、执法人员和检测机构，因此造成监管成本很高，监管资源浪费也极其严重.同时，现有体制将监管局限于政府组织，没能充分发挥大众传媒、消费者协会、行业协会、非政府组织的监督作用.

2.2 监管机构存在先天缺陷

除了机构配置不合理之外，监管机构自身也存在一些先天缺陷.第一，监管者经常也处于信息弱势.执法者并不能总是及时发现违法经营者.信息弱势存在的原因在于:1)监管者相对于经营者，总是少数，以少数监督多数，监管者难以照顾全面.2)即便监管者足够多，不考虑监管成本问题，监管者处于发现者地位，也难以及时发现违法行为.正所谓，“一人藏物，十人难找”.3)监管者没有足够的动力.无数实践证明，只有自己才对自己的安全和利益最为关心.由于并不直接危及自身的利益，监管部门并没有足够的动力监管食品安全.4)监管者还可能出现寻租问题.食品安全违法者往往拥有巨大的利益，这使得他们有足够的动力向监管者寻租.不断出现的经营者向监管部门寻租的情况使改善食品安全目的的实现受到限制.

3 统一食品安全监管机构体系

3.1 国际食品安全监管机构体系

目前，国际上食品安全监管机构体系主要为两种类型:一种是统一型，以欧盟、加拿大、爱尔兰、丹麦、澳大利亚等为代表.这些国家原本监管机构也是分散的，但为了控制风险，现在均把各种机构统一到一个独立的食品安全监管机构之下.由该机构对食品的加工、流通、消费和贸易实行全程无缝式监管，彻底解决各个机构分割及不协调的问题.另一种是分散型，以美国和日本为代表.美国是按食品类别分类管理，联邦政府有十多个部门参与食品安全监管.农业部下设的食品安全检验局负责国内生产与进口的肉、蛋、禽制品以及相关产品的监管;食品与药品管理局则负责保护消费者免受掺假的、不安全的食品;环境保护署则负责监管农药和饮用水.除此之外，商务部、卫生部等也在相应职责范围内负责监管食品安全生产［7］.而日本则同中国一样采取的是逐环节管理.

3.2 我国应采用统一型监管

随着食品工业化、集约化以及食品产业链条的不断延长，原来的分散型监管越来越不能适应新的监管环境.1)协调成本巨大.分散监管，各自为政，必然存在权力冲突的问题.为了协调这些机构，可能不得不建立一个协调机构，但这个协调机构如果没有足够的权力，往往无济于事.与其这样，还不如把所有机构整合到一起.2)可能出现监管漏洞.分散监管，各个机构各司其责.但随着食品新产品的出现，原来看视无缝的监管体系现在出现了缝隙，可能会出现各个机构都不愿意监管的一些食品.

笔者认为，我国应采取统一监管的体制.这样做符合国际的潮流.人们普遍认识到，食品安全贯穿于原材料生产、食品加工、食品贸易到食品消费的一个连续有机的过程，应该从农业原材料开始，对食品形成的各个环节进行监管，应当尽可能地减少监管机构的数量，最好由一个独立的监管机构负责食品安全［8］.在美国，国家审计署每年都会向国会提交报告，主张借鉴国外成熟经验把美国的食品安全监管机构整合成一家机构.智利、阿根廷和荷兰等国也都积极探讨成立统一监管机构的必要性和可行性［4］.

3.3 统一监管机构的构建

笔者认为，应当将我国有关食品安全监管的机构统一起来，整合成一个独立的专业监管机构.该机构在中央可以目前的食品安全委员会为基础建立，将目前在中央部委诸如卫生部、国家质量监督检验检疫总局、国家工商行政管理总局、国家食品药品管理局中有关食品安全监管的职能全部剥离，转移到新设的食品安全委员会.食品安全委员会直接向国务院负责，负责全国有关食品监管的行政、监督和信息发布等工作.在地方，也应当同中央一样，将各个有关食品监管的机构全部整合到一起.所有地方食品监管机构向上级食品监管机构负责，实行垂直领导，不再向地方政府负责.这样做有利于切断地方和部门的干预，做到真正的公正执法.

建立统一、垂直的食品监管机构体系，可以起到“节约协调成本，扫除监管死角，集中监管资源，切断不良干预”的效果.

4 建立食品专员制度

无论统一监管还是分散监管，最终监管效果的好坏还取决于具体的监管工作人员.如前所述，美国的监管体制属于分散型，非常复杂，但其监管效果仍然是不错的.究其原因，在于监管工作人员的高效.对于监管工作人员，除了人员、专业知识等制约因素外，最重要的是监管动力.监管工作人员监管与自己利益不直接相关的食品安全，总会产生懈怠等伦理成本问题.在法治不彰的情形下，监管人员还拿自己拥有的监管权力寻租，也是很普遍的事情.在这种环境下，指望食品监管能够独善其身似乎是一件不可能的事.但是，如果我们痛下决心，排除利益干扰，通过制度建设，建设一个廉洁、高效的监管队伍也不是不可能.笔者认为，食品专员制度将是一个能够解决监管动力和监管腐败的不错选择.

食品专员是指一个区域内负责食品安全的最高官员.该专员对食品安全问题实行总负责，权责一致.具体地说:1)食品专员制度刚建立时，可考虑向欧美等国家招聘食品专员.正如前述，我国是一个人情社会，如果最初由国人担任食品专员，最终可能很难实现其要实现的效果.而欧美人担任食品专员，由于已经形成的性格习惯，加之顾虑较少，应当更容易推行这项制度.2)食品专员招聘应当公开透明，招聘过程可以考虑通过电视直播.食品专员可考虑由一个招聘委员会选举.招聘委员会成员人数不限，如经30人联名推荐，即可出任食品招聘委员会成员.3)食品专员实行任期制，一个任期可以考虑为2年.任期满后，可连选连任.4)食品专员实行高薪制.食品专员可以配两名助手.这些助手在食品专员的授权下，可以代表食品专员行使职权.高额的年薪可以激发食品专员及其助手的监管动力，并使其对职位倍加珍惜，抵御腐败的诱惑.5)食品专员的财产应当公开，以接受公众的监督.正如美国学者路易斯·D·布兰代斯(Louis D.Brandeis)指出，公开制度作为社会与产业弊病的矫正政策而被推崇，“阳光是最好的防腐剂，电灯是最有效的警察”［9］.权力只有阳光下运行，才有可能避免专横、腐败的一面.

食品专员最大的优点是做到权责一致.我们许多行政部门最大的问题是“决策的不负责，而负责的不决策”.还有一个问题，往往将监管最终的责任推给部门，个人不愿意负任何责任.权责不一致和部门负责制使得监管根本落不到实处.食品专员则实行个人负责制.因此，个人无从推诿，只能认真行事.

5 完善配套制度

食品监管应当是一个综合的体系，仅仅依靠政府和食品专员显然不足以改善食品安全局面.应当充分发动民众监督食品安全的兴趣，调动全社会力量，让食品行业违法违纪者无处可遁.为此，主要应当建立以下制度:

1)情报提供奖励制度.在我国，打击刑事犯罪时，如果民众提供信息，将会给一定的奖励.可以借鉴这个制度，充分调动民众监督的积极性.奖励可以根据最终罚款的比例给出.对于违法认定起到实质性作用的情报，可以给提供人不超过违法罚款20%的奖励.

2)畅通民事责任救济渠道.民事责任，食品安全监管应起到基础性的作用.但在我国，惩罚性赔偿的力度较小，以及司法机关配合问题等原因，使得民事责任对我国食品安全所起到的改善作用微乎其微.笔者认为，其一，应当提高惩罚性赔偿金.目前《食品安全法》第96规定的十倍赔偿金看似很高，但实际上由于多数食品自身金额并不是很大，实际上起不到震慑违法者的作用.因此，应当将最低赔偿金提高到至少5 000元.其二，畅通司法.法院应当积极受理此类案件，不得以任何理由拒绝受理.由于种种原因，我国目前法院对于大规模食品侵权案件通常是不受理的.司法是社会公正的最后一道防线，法院如果不受理，百姓之正义将无处伸张.对比之下，《法国民法典》第4条明确规定:审判员借口没有法律或法律不明确不完备而拒绝受理者，得以拒绝审判罪追诉之［10］.对消费者因食品安全所致损害赔偿的司法救济，不但使消费者权益得以维护，而且能起到协助政府监管和提高监管有效性的作用.事实上，如果民事救济渠道一直是畅通的，类似“三鹿”这样的恶性事件根本就不会发生［11］.

除此之外，食品安全监管还应当发挥大众传媒、消费者协会、行业协会、非政府组织的监督作用.食品安全监管利益错综复杂，只有集全社会之力，才有可能保证成功.

［1］人民网江苏视窗.2011年食品安全26起重大事件盘点［EB/OL］.(2011－12－10)［2013－08－10］http:∥js.people.com.cn/html/2011/12/10/54885.html.

［2］任盈盈.食品安全调查［M］.北京:东方出版社，2004:1－5.

［3］刘亚平.美国食品监管改革及其对中国的启示［J］.中山大学学报:社会科学版 ，2008(4):146－148.

［4］陈锡文，邓楠.中国食品安全战略研究［M］.北京:化学工业出版社，2004:247－275.

［5］李江华，张蓓蓓，赵苏.我国食品安全法律体系研究［J］.食品科学，2006，27(10):613 －616.

［6］孙伟，张正竹.中国食品安全监管面临的挑战及对策［J］.北京工商大学学报:自然科学版 ，2011，29(2):59 －62，74.

［7］杨鹭花.美国食品安全监管体系对我国的启示［J］.中国食物与营养，2007(9):13－15.

［8］李亦欣.浅析我国食品安全制度存在的问题——从“地沟油”说起［J］.法学研究，2012(7):102－104.

［9］Brandeis L D.Other people’s money and how the bankers use it［M］.NewYork:Abrams ed，1967:62.

［10］波塔利斯J E M，特龙谢F D，比戈德普雷阿梅讷F J J，等.拿破仑法典［M］.李浩培，吴传颐，孙鸣岗，译.北京:商务印书馆，1979:1.

［11］张保红.论食品安全监管视角下的民事赔偿制度［J］.黑龙江省政法管理干部学院学报，2012(6):61－63.

Review on Construction of Unified Food Supervision System and Food Commissioner System

ZHANG Bao-hong
(School of Law，Shaoguan University，Shaoguan 512005，China)

The reasons for the problems in Chinese food safety and problems in the present supervision institutions were investigated.In order to improve the current situation，the present supervision institutions need to be integrated into an independent professional regulatory agency，which can conserve supervisory resources，improve supervisory efficiency，and eliminate interference of regional interests.Meanwhile，the food commissioner system should be established and the commissioners should have the power and responsibility.It is better to hair foreigners to be the commissioners so that they can exclude effects of human feelings.Moreover，the commissioners'individual property should be publicly disclosed to make a more powerful supervision of the food commissioners.The efforts of the whole society should be given to solve the food safety problems.

food safety;supervision;rent-seeking;food commissioner

TS201.6;R155.5;TS207.7

A

2095-6002(2013)05-0013-05

张保红.论食品统一监管体制和食品专员制度的构建.食品科学技术学报，2013，31(5):13－17.

ZHANG Bao-hong.Review on Construction of Unified Food Supervision System and Food Commissioner System.Journal of Food Science and Technology，2013，31(5):13 －17.

2013-06-30

张保红，男，副教授，博士，主要从事民商法研究.

(责任编辑:檀彩连)