完善食品安全法律体系的若干问题探析

李 晗， 霍丽君

(北京工商大学法学院，北京 100048)

完善食品安全法律体系的若干问题探析

李 晗， 霍丽君

(北京工商大学法学院，北京 100048)

食品安全问题不仅关乎民生，更关乎我国的社会主义法治建设，而2009年《食品安全法》的颁布和2010年食品安全委员会的设立并未有效解决目前的困境.通过分析目前我国食品安全法律体系现状和不足，并合理借鉴国外先进立法经验，提出应从加强立法、打破监管体制部门界限、统一信息公开、增加违法成本、引入因果关系举证责任倒置原则、推行食品安全强制责任保险制度等多方面对《食品安全法》进行修改.

食品安全;法律体系;制度完善

市场经济是法治经济，“乱世用重典”，盛世治乱也需用重典.近些年食品安全领域频发的事件充分暴露出目前以2009年《食品安全法》为核心的食品安全法律体系存在诸多不足.国务院法制办已将修订《食品安全法》列入2013年立法计划.因而，通过对现有相关法律制度进行研究，完善我国的食品安全法律体系，发挥法律应有的规范、指引、教育、预测和强制作用，切实保障食品安全已成为迫切的立法任务.

1 我国目前食品安全法律体系的现状和不足

1.1 食品安全法律法规系统性、协调性差

从20世纪50年代起，我国就开始把食品安全纳入法制化管理的轨道，目前已经初步形成了以2009年颁布实施的《食品安全法》为核心的多层次食品安全法律体系，涉及食品安全的不同方面，内容片面零散，系统性差，划分标准混乱，而且制定主体多样，各种法律法规的效力等级交错复杂，导致“同事不同罚”的情况.以《食品安全法》第27条为例，共十一款，从场所环境、设备设施、技术人员、工艺流程、餐具管理、容器运输、食品包装、售卖卫生、用水标准和无害洗涤等多个角度规定了食品生产经营的具体要求，但由于没有引入“食品链”的立法理念，致使十一款的法条内容松散无序，不能完整规制食品从农场到餐桌的整个过程.第27条所反映的问题在《食品安全法》中比较突出，立法上的空白也会导致执法上的盲点，降低法律的可操作性和预期的规范性.

1.2 食品安全监管主体权限划分模糊

根据《食品安全法》第4条相关规定，2010年国务院成立了级别在各部之上的食品安全委员会作为食品安全的高层次议事协调机构，统筹部署食品安全工作，有15个部委参加，采用的是分段式管理模式(如图1).虽然食品安全委员会的成立是一个突破，但是其性质是议事协调机构，功能仅限于协调统筹，缺乏行政强制力，不利于有效推进工作，无法形成实质上的领导作用.各部门分段监管尽管会明晰责任，但在各个环节的衔接点处的界限极易划分不清，很难规避管理重叠或者管理空白的情况，限制履职能力.加之监管执法的主体多元，执行法律法规不易统一，在食品安全委员会无法平衡各部门利益的情况下，在执法过程中会影响到法律适用的公正性.

图1 食品安全监管机构体系Fig.1 Food safety regulatory system

1.3 食品安全标准体系不完善，影响统一监管

《食品安全法》第19条至26条规定了食品安全标准的系列内容，确定了食品安全标准强制执行的性质，对食品安全标准的内容、程序、权限分配、等级作出了规制.由于制定和审批的主体包括国家、行业、地方和企业，我国食品安全标准繁多且不统一，在执法案件适用同一效力等级的不同标准，处理的结果相去甚远，造成执法者和食品经营者的困惑.其次，我国食品安全标准体系很不完善，以白酒行业为例，由于缺失白酒中的塑化剂标准，2012年末的塑化剂事件中，被曝光的企业无一因此受到责罚.此外，虽然第23条规定了制定食品安全标准的程序，提出参照国际标准和听取公众意见，但不可否认的是，当前我国的食品安全标准仍然低，与世界脱轨，而且更新滞后，无法满足食品领域日新月异的变换，这些都会对公众的健康构成潜在威胁.

1.4 处罚力度小，违法成本过低

1)在民事赔偿责任方面，目前实行的是加害方补偿性责任，仅对能够确定的损失进行赔偿，虽然在《食品安全法》里引入了惩罚性赔偿的理念，可索取十倍赔偿，但这对消费者也无法形成实质上的补偿，对不法经营者也形成不了威慑.

2)在对不法经营者的行政处罚方面，《食品安全法》以第84至89条对其进行了集中规定，以没收违法物品、违法所得和吊销执照为处罚手段，第92条中对被吊销执照的违法者仅作出5年的职业限制，违法成本远低于违法利益，因此出现以身试法的畸形选择.

3)《刑法》直接或间接地规定了以食品为犯罪对象的若干罪名，诸如生产、销售不符合食品安全标准的食品罪，生产、销售有毒有害食品罪，生产销售伪劣产品罪.但在归责原则上多实行过错责任，且多数是非法获利数额较大或者造成严重后果才构成犯罪，而且其自由刑时间较短、财产刑数额较小，且没有规定资格刑，因此威慑作用有限.

1.5 消费者诉讼举证困难，维权途径局限且成本高

食品安全侵权案件的诉讼中，在举证责任的分配上，我国遵循“谁主张，谁举证”的原则，危害结果、食用事实及二者间的因果关系由消费者负责举证，尤其在食品领域还有可能存在着短期难以发现或当前医疗科学技术水平无法治愈的潜在危害，届时举证将更加困难，从制度设计上降低了胜诉的可能性，不利于建立消费者维权的信心.另外，目前消费者通常是依靠诉讼维权，行业自治协会和消费者保护组织调解没有充分发挥作用，而诉讼耗费时间、精力、财力，因此面对单一的维权途径，消费者对一般侵权则选择“能忍则忍”.在维权成本方面，对于消费者为追究加害者责任而发生的诸如差旅费、误工费等相关费用，承担主体的责任界定模糊，对消费者的维权形成障碍.目前我国食品安全法律体系中对于索取精神损害赔偿的情形规定笼统，且需造成实际人身损害，使消费者无法获得慰藉性的经济权益.

2 对国外食品安全法律制度的比较分析与借鉴

食品安全问题是全球性问题，在西方发达国家里出现得更早，经过长时间的立法实践，许多国家已经总结了丰富经验.“他山之石，可以攻玉”，分析借鉴美国、欧美、日本的食品安全法律制度，对我国食品安全法律体系加以完善尤为必要.

2.1 强化立法，健全食品安全法律体系

法律健全是确保食品安全的基础，绝大多数发达国家建立了几乎涵盖所有食品种类的法律体系，甚至涉及到食品从生产到消费的各个环节，如美国建立了集中与分散相结合的制度框架，既有综合性法律如《联邦食品、药品与化妆品法》［1］，也有涵盖了所有的食品类型和食品链的各个阶段的具体性法律，如《蛋制品检验法》.欧盟则以《食品安全白皮书》为框架，颁布施行《通用食品法》及一些补充性的法律规范，形成了“统一协调型”的法律体系.日本以《食品安全基本法》为主干，结合其他配套法规为分支，建立起"合并型监管"的法律体系.由此可见，以一部或多部主要的综合立法统领其他具体立法，使整体性和细节性兼顾，是国际上完善法律体系的普遍趋势.就中国目前的情况而言，完善《食品安全法》，健全法律法规体系仍是保障食品安全工作的重点.

2.2 强调公众参与，完善食品安全监管制度

监管制度是各项法律制度得以顺利有效实现的必要保障，一国的食品安全监管机制是由全过程监控、风险管理、信息披露等具体制度共同构筑的.欧盟在2002年1月成立了食品安全管理局，贯彻白皮书中“从农场到餐桌”的立法理念，在治理体系上有两个标准，即是“国家——超国家”“公共——个人”，多级与集权结合、个人与公共结合［2］.而在日本，渗透了类似理念的“食品身份证制度”值得称道.农业协会下属的农户要将农产品的所有信息，如生产者、产地、农药化肥使用情况、收货日期等，记录在册.农业协会将信息搜集并录入数据库，消费者通过所购食品上标明的“身份证号码”即可上网追溯到食品从种植到销售的全部信息.我国《食品安全法》第23、71、72条等都有信息公开的规定，但范围仍是狭窄，在不能确保公众享有充分的知情权、监督权的情况下，难以发挥其预期作用.譬如我国的“食用农产品记录制度”与日本“食品身份证制度”、欧洲的“标签制度”相似，却因缺少方便公众行使查阅权的保障机制而效果迥异.

2.3 提高食品安全检验标准与法律底线，增加违法成本

与时俱进，参照国际上通行的先进技术标准来要求本国食品生产、运输与消费的各个环节，如联合国粮农组织和世界卫生组织在《国际食品安全法》中确立的HACCP体系，食品安全立法活动的外在动力.我国《食品安全法》第44、45条对食品安全评估作出了相关规定，但仅限于新品种、新产品和食品添加剂，虽有所突破，但与国际通行的标准相比差距仍然很大.另外，严厉的责任追究是开展有效监管的后盾，上述国家对于食品安全的违法者均给予严厉处罚，如美国法律规定，制假售假行为无论金额大小均构成犯罪，将被处以25万至100万美金的罚款和5年以上监禁，除此之外，违法者往往还会面临对消费者的巨额精神损害赔偿.在法律威慑力和执法严肃性共同作用下，极大地提高了违法成本，使食品经营者不敢轻易以身试法.我国的《食品安全法》虽然首次引入了惩罚性赔偿的规定，但量变的程度尚浅，不能有效促成质变，阻碍了立法目的的实现.

2.4 借鉴国外先进制度创新，开展行业间协作共赢

以开放的姿态采纳制度创新，结合本国具体情况加以适用，是上述诸国保证食品安全不可或缺的助力，而行业间市场和资金现代化的运作方式，则巩固和扩大了捍卫食品安全的同盟.在美国，20世纪初的保险业市场上产生了保险标的为直接关系到人体健康的产品的经营者的责任风险——产品安全责任保险［2］，投保人起初以食品、药品、饮料和化妆品等生产经营企业为主，双方约定，一旦出现产品安全责任风险，由保险公司负责赔偿.这种模式不仅有利于消费者维权，同时保险公司也是监督企业的生产安全的另一只眼睛.由于这种制度显著的优越性，被欧盟和日本等广泛的采纳.食品安全责任险已在我国推行7年，但由于企业的保险意识不足，很少会用保险的方式来转移风险，同时食品安全问题发生后，通常难以及时界定责任，消费者的权利无法得以保障.推行食品安全责任保险对于食品行业、保险业、消费者和政府而言是一个共赢的举措.

3 完善我国的食品安全法律体系的若干具体措施

3.1 提高立法水平，优化食品安全法律体系

食品安全法律体系不是法规、法条简单罗列的总和，而应是一个以《食品安全法》为核心、内部主次分明、结构清晰的系统.第一，应该理清现有相关食品安全问题的诸多法律和行政法规、部门规章，调整内容相互矛盾的部分，删除不符合现实发展的部分;第二，弥补现有食品链条中相关法律和的空白，使食品从农场到餐桌的整个过程都有法可依;第三，从立法观念上要树立以人为本的意识、凸显人文主义关怀，从内容设计上以预防为主［3］;第四，健全食品安全标准，逐步实现食品安全标准的国际化接轨，借鉴并尝试推行CAC、ISO、HACCP的食品认证标准和准则指南;第五，将“信息公开，公众监督”的理念渗透到《食品安全法》的各项规定中，保障公众知情权和参与权，使公众成为监督食品企业的重要力量，同时增强行政执法的透明度.

3.2 打破监管体制的部门界限，实行相对集中的管理模式，统一信息公开

第一，赋予食品安全委员会除协调以外更多的职能，如提供科学建议、统一技术标准、采取紧急措施、与公众进行信息交流等，确立食品安全委员会对其他负责部门的绝对领导地位.第二，整合各部门职能，控制执法主体的多元化趋势，《食品安全法》第4、5、6条将食品安全的执法权授权给不同的部门，第11至16条将食品安全标准、食品安全评估授权给不同的部门或机构，这种管理模式过于分散，会大大增加彼此协调的成本，并造成管理上的无序，责任不清，信息冲突;将职能集中后，对于不宜由行政主体直接行使职权的，可以仅赋予行政主体“召集”或“主持”权，实现权责一体.第三，建立信息统一发布制度，《食品安全法》将食品安全信息发布权授权给多个部门，且对应公布的食品安全信息范围规定模糊，统一信息的来源有利于增强信息的权威性，避免不必要的社会恐慌.

3.3 加大食品安全违法的惩处力度，增加违法成本

1)民事赔偿方面，《食品安全法》第97条作出了具有惩罚色彩的十倍赔偿规定，但在实践中违法者的违法收益远大于十倍赔偿的违法成本，“十倍赔偿”在某些低价的食品领域中规制失灵.因此建议设定“最低赔偿额”作为赔偿金的下限，作为“十倍赔偿”的补充，提高违法成本.

2)刑事责任方面，《刑法》第134、44条分别规定了生产销售不符合安全标准的食品罪和生产销售有毒有害食品罪，自由刑的起刑点较低，分别是3年以下和5年以下，而且主观要求为故意，其中生产销售不符合食品安全标准的食品罪的犯罪构成要件之一是客观上足以造成严重后果，构成犯罪的门槛较高，威慑力不足［4］，鉴于不安全食品和有毒食品威胁到不特定人数群体的切身利益，建议《刑法》提高自由刑的起刑点，增加财产刑的幅度，同时考虑适用资格刑，如剥夺其从业资格，考虑其主观恶性和犯罪情节，实现罪责刑相一致.

3)行政处罚方面，《食品安全法》第84至88条只是针对生产流通中的一个环节进行罚款，无法规制整个过程，建议除了提高罚款数额、前后追溯和延长职业限制外，在明晰界限的前提下，把行政处罚体系和刑事制裁体系衔接起来，防止滥刑.

3.4 引入因果关系举证责任倒置原则，拓展消费者维权的诉讼途径

在涉及食品安全案件的诉讼过程中，并不是要完全的倒置举证责任，彻底颠覆“谁主张、谁举证”的原则，而是建议参考《环境保护法》举证责任分配，在因果关系的举证上实行倒置，消费者只对食用食品和危害结果承担举证责任，从实质上有利于消费者实现诉讼主张.但同时也应兼顾合法从事食品生产经营的个人和企业的正当权益，明确生产者免责的条件，如受到目前科学技术水平的限制无法查明的潜在危害、纯粹第三人过错、通过质量测试且进入流通领域时不存在质量安全缺陷、消费者存在个人特殊体质且食品在包装上已经履行告知义务.此外除了举证责任方面，要完善责任追究中的连带责任，并实行无过错责任制，食品的基础生产者、生产加工者、销售经营者在无法证实自身无过错的情况下，都应对危害结果承担连带责任，彻底消除不法商家的侥幸心理［5］.另外，建议拓宽消费者的维权途径，参考劳动仲裁制度，把仲裁作为诉讼的必经程序，对于小额标的和责任明确案件实行一裁终局，避免累诉;在诉讼当事人方面，扩大团体诉讼制度的内容范围，减少对公益诉讼制度发起主体的限制.

3.5 推行食品安全强制责任保险制度，实现风险分担和互利共赢

食品安全责任险由食品流通领域经营企业投保并缴纳保险费，针对食品销售企业由于疏忽和过失致使消费者食物中毒或食源性疾病，或者食品中有异物所造成消费者人身损害和财产损失，保险人在限额内予以补偿.该险种承担的是企业主观过失责任，综合了人身险与财产险，具有显著的社会保障色彩，在食品安全事故发生后及时补偿受害的消费者，减少消费者的经济损失和维权成本，分担企业的赔偿风险，减轻政府的财政压力，实现多方共赢［6］.建议参考《机动车交通事故责任强制保险条例》有关规定，在食品领域强制推行食品安全责任保险，根据食品经营企业的类型和规模来确定不同的保险费率、保险标的范围和保险金.同时，政府和行业协会也应给予政策和资金支持，避免保险人损失严重，影响后续承保.建议由政府作为发起人，从财政收入中划拨一笔专用资金作为初始基金，扶持保险行业协会建立食品责任强制险的共同基金，承保强制险的保险公司作为行业协会会员，以会员费的形式每年缴纳一定数额，由协会共同管理，当保险人在强制险的赔付中超过一定阀值时，由共同基金出资补足其超出部分.

4 结语

鉴于我国食品安全现状，结合国外其他国家先进的食品安全立法经验，完善我国食品安全法律体系的核心是修订《食品安全法》.应重点从加强立法、打破监管体制部门界限、统一信息公开、增加违法成本、引入因果关系举证责任倒置原则、推行食品安全强制责任保险制度等方面作出修改，从而使立法更充分地反映公众意志，符合国情，妥善解决食品安全问题.

［1］Hennessy D A，Roosen J，Jensen H H.Systemic failure in the provision of safe food［J］.Food Policy，2003(28):77－96.

［2］Buzby J C，Frenzen P D.Food safety and product policy［M］.Oxford:Pergamon Press，1999:637－651.

［3］黄星.维护食品安全的刑事政策之生成与调整［J］.刑法丛论，2012(2):550－572.

［4］梁立宝.略论我国保护食品安全的法律现状［J］.社会与法制，2012(9):172－175.

［5］丁冬.风险社会语境下的食品安全保障［J］.法治论坛，2012(4):142－162.

［6］隋洪明.我国食品安全制度检讨与重构——以《食品安全法》颁布为背景［J］.法学论坛，2009(3):19－25.

Perfecting Some Issues Concerning Legal System of Food Safety

LI Han，HUO Li-jun
(School of Law，Beijing Technology and Business University，Beijing 100048，China)

Food safety is not just about the well-being of people，but more about establishment of the socialist rule of law.Since the food safety law issued in 2009 and Food Safety Commission established in 2010 are not effective to resolve the problem，perfecting Chinese food safety legal system has become an urgent task.By analyzing the present shortage of the food safety legal system in China and drawing lessons from the overseas advanced experience，we should strengthen legislation，break the boundaries between departments，unify information disclosure，increase the cost of illegal，lead in the principle of quote inversion，and carry out the compulsory liability insurance system to amend food safety law in China.

food safety;legal system;system improvement

TS201.6;D920.4

A

2095-6002(2013)05-0008-05

李 晗，霍丽君.完善食品安全法律体系的若干问题探析.食品科学技术学报，2013，31(5):8－12.

LI Han，HUO Li-jun.Perfecting Some Issues Concerning Legal System of Food Safety.Journal of Food Science and Technology，2013，31(5):8 －12.

2013-07-01

北京市哲学社会科学规划项目(13FXB023);北京工商大学中国食品安全中心专项项目.

李 晗，女，副教授，博士，主要从事经济法方面的研究.

(责任编辑:叶红波)