公共财政视角下河南社会救助体系的完善

张海松

（河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 475004）

【改革发见】

公共财政视角下河南社会救助体系的完善

张海松

（河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 475004）

近年河南社会救助的款物逐年增长，直接拨付资金比例也呈上升趋势，省级财政的转移资金有效弥补了市县财政支付能力的不足。但社会救助中仍存在诸如覆盖面窄且城乡差别大、法规不完善且立法层次低、市县财政筹资渠道单一且利用效率低以及救助决策不够科学等问题，应优化制度设计、扩大资金规模、拓宽筹资渠道、实施有效监督，以完善社会救助体系，促进河南经济发展和社会和谐。

社会救助；公共财政；河南省

党的十八大报告不仅对我国社会保障体系的基本框架作出了阐述，还着重提出要完善社会救助体系，健全社会福利制度，支持发展慈善事业，做好优抚安置工作。［1］社会救助作为保障和改善民生的重要安全网，党和政府以及社会各界对其越来越重视了。改革开放三十多年来，河南省从实现人人享有基本生活保障开始，逐渐建立起了以城乡低保、农村五保为主体，以住房救助、医疗救助、司法救助、教育救助、灾民生活救助、流浪乞讨救助等专项救助为辅助，以临时救助、慈善救助、优惠政策、社会互助为补充的社会救助体系，为促进社会和谐稳定及经济发展发挥了巨大作用。近年来河南省财政厅重视社会救助工作，并且逐年增加社会救助资金支出，但仍未能满足社会救助制度建设需求，省政府财政对社会救助资金的供给也存在一些问题。因此，为落实党的十八大报告提出的目标，应从公共财政的视角对河南省社会救助体系加以研究。

一、社会救助制度的公共财政安排

社会救助制度中的公共财政，主要有两项功能，一是提供救助资金，二是财政转移支付。河南省财政近年在社会救助中做出了许多努力。

提供救助资金方面。社会救助工作的开展，丰厚和稳定的资金支持是关键。从地方救助资金筹集方面看，省级财政拨款是市、县级社会救助资金的主要来源。为完善社会保障体系，改革开放以来，河南省公共财政在社会救助工作中投入的款物逐年增长，为各项救助政策的实施提供了重要的财力支撑。相关资料显示，2009年河南省共支出67.8亿元用于社会救助工作；2012年财政厅共拨付了98.1亿元用于我省各个地市县区的社会救助资金补助，为那些生活在最底线的公民提供了最基本的生活保障。［2］

财政转移支付方面。河南省根据我国社会救助所需资金由地方人民政府列入财政预算的相关规定，参照中央与省级政府划分支出责任的做法，社会救助所需财政资金在省、市、县、乡（镇）政府间划分，在已经建立社会救助制度体系框架的地市县区，让其结合本地实际自定标准，落实救助制度。然而，受分税制改革的影响，我国的财力主要集中在上级财政部门。省级财政收入相对较高，县乡财政则比较困难，从而导致地区间的政府财力均衡化程度比较低，甚至部分地区出现社会救助资金严重匮乏。根据此种情况，河南省针对社会救助工作实施省、市、县（区）救助资金梯次转移支付的管理结构，省财政厅不断向市县级转移部分救助资金，从而弥补了市县级财政支付能力不足的问题，保证了各地社会救助政策的贯彻落实。

二、社会救助体系中存在的问题

从需求与供给的动态均衡分析角度看，河南省财政部门虽然一直努力扩展和深化财政职责，不断满足着社会救助性公共产品的需求，但在社会救助资金的供给方面存在一些问题。

一是农村社会救助覆盖面过于狭窄，救助政策与城市差距较大。虽然农村社会救助资金投入增长较快，甚至快于同期城市社会救助资金增长速度，但从社会救助资金投入的总量上来讲，城市仍占主要优势，城镇居民享有更好、更全面的社会救助资源。有资料显示，根据我国新出台的2 300元扶贫标准，截至2011年底，河南省农村贫困人口已经上升到1 000多万，占全省总人口10%左右；贫困村8 000多个，约占全省行政村五分之一；享受国家定期定补的优抚工作对象有45万人；全省共有优抚医院11所，光荣敬老院130余所；2010年，中央和河南财政共安排各类优抚经费17.4亿多元，比2009年增加了3亿元。［3］尽管如此，河南当前农村社会救助工作中的救灾、社会救济和农村五保、扶贫、助残面对的只是一部分“三无对象”、赤贫和有困难的残疾人。相比之下，河南省城镇公民目前基本上已得到各种物质保障权利。譬如：贫者有城市最低生活保障，达到了应保尽保；病者有医疗社会救助，大病几乎不用发愁；下岗者有失业社会救助，以待重新寻找机会；老者有养老社会救助，可以安享晚年。然而，农村患病群众不能得到有效的医疗社会救助；农村老年群众得到的救助也具有局限性，只有那些“三无对象”和“五保户”，才能得到相应的救助，因此农村社会救助的不公也严重影响着河南经济社会的稳定和和谐发展。

二是救助制度的法律法规不完善，立法层次低。目前，河南省乃至全国的救助制度建立的依据基本上还是“条例”、“决定”、“文件”、“通知”等，如此低的立法层次，不可避免会造成社会救助相关政策的权威性、长效性缺失。因此，国家应尽快出台《社会救助法》及相关社会救助制度的法律法规，提升社会救助的法律层次，确保社会救助制度的长效性和权威性。

三是农村社会救助决策缺乏科学性。导致河南省农村社会救助决策缺乏科学性的因素固然很多，但社会救助决策程序不规范、决策手段相对落后和社会保障工作人员素质水平不高，无疑是其中主要原因。另一个问题是，扶贫资金投入量大但扶贫效率低。其主要原因是目前很多扶贫计划着眼于建设项目，贫困户未能直接感受到实惠、贫困人口的教育水平也不能得到有效的提高。因此可以看出，当前河南省农村社会救助体制存在着严重缺失和弊端，农村社会救助的缺失是缺乏社会公正的表现，这将直接影响河南的经济社会持续发展和和谐社会的构建。

四是市、县级财政资金筹资渠道单一，资金使用效率不高。在社会救助资金筹资过程中，中央和省级财政安排占主要地位，相对来说，市、县财政筹资困难，难以按照国家所规定的筹资比例和筹资金额，落实本地配套资金。社会救助主要资金来源为上级财政补贴和转移支付，社会募捐筹集到的资金份额较小。部分项目存在大量的资金结余，没有充分发挥其保障作用，从而导致资金使用效率较低。因此，应该根据经济发展不平衡、地方财政实力相差悬殊的现实情况，逐步加大财政转移支付的力度，尤其是省级财政转移支付的力度，以保障欠发达市、县有足够的补助资金。另外，要完善省级财政部门和地方财政部门的财政责任分担机制，各地区的财政部门应加大对农村社会救助的财政投入，使救助工作有资金可用，确保稳定、足额的资金能真正发放到生活困难的城乡居民手中。

三、完善社会救助公共财政体系的建议

一应优化财政制度设计，完善财政政策和法规。现阶段，河南省社会救助体系仍然显得十分薄弱，最重要的原因之一是缺乏明确的立法支持和充足的经济基础。这不利于社会文明的发展和社会成员权益的保障。另外，管理社会救助的政府职能部门，应不定时地对各个大中小城市进行抽样调查和定量分析，以得出准确的数据，为有效的社会救助制定一个科学的底线参考标准。

二应逐步完善省级财政支出体制，扩大公共财政对社会救助制度的资金投入规模。河南省的城乡差别、地区差别十分突出，农村最低生活保障线的标准不能一刀切。同时，应根据市场物价水平的变化和农村经济的发展现状，确定相应的救助对象、制定科学合理的救助标准。目前，随着“低保”工作的扩展和农村社会救助制度的发展，河南现今的经济状况已经与原有的组织机构不相适应。为了防止行政效率低下和社会救助财政资源的浪费，社会救助的相关机构要做到资金领取渠道的统一、政策划定界限的统一、救助水平标准制定的统一，总体达到组织管理上下衔接，从而提供高救助资金的使用效率。

三应制定生活必需品价格监测制度，适时调整救助标准。社保和财政部门应建立基本生活必需品价格的定期监测制度和低保家庭的应急补助基金制度，当市场上基本生活必需品价格大幅上涨时，财政部门要及时向城市低保家庭发放适当的应急补助金。应急补助可以和低保金一起发放，从而达到城乡低保对象的基本生活在物价上涨时不受影响的目的。

四应强化社会救助待遇发放的财务管理和监督。社会救助资金应做到专户管理，以确保资金不被挤占、挪用、贪污。在社会救助资金的监督方面，应该建立多元化的监督机制，包括权力机关的执法监督、行政机关监督、舆论监督和人民群众自发的监督。可以在省财政厅部门下设立社会救助资金管理机构，履行救助工作资金的统一管理，同时，应培养一批具有丰富社会工作经验和专业知识的社会救助资金专职管理人才，对救助资金进行严格的审计。

五应探索社会救助资金筹资新路径，支持社会公益组织发展。社会救助资金的筹资渠道有政府财政拨款、社会筹集与捐助和社会援助三方面，然而目前实际情况是政社不分，政府垄断了社会救助事务，抑制了社会和民间救助组织作用的发挥。由于现阶段河南省社会救助资金缺口较大，逐年增长的社会救助对象与有限救助资金相比显得“僧多粥少”。因此，省财政厅一方面应加大社会救助财政拨款力度，以减缓社会救助资金不足的现实压力，另一方面，应参与培育和支持非政府社会公益组织的发展。现今，福利多元化的观念顺应了全球社会福利发展的潮流，已经深入人心。福利多元化不但要强调政府福利重要性，还提倡家庭、社区、社会团体、企业的积极参与。

综上所述，河南省社会救助公共财政科学合理的安排对缓解城乡收入少、生活困难群体的生存，以及维护社会底线公平等功能，都具有重要的作用。社会救助资金的支付结构和数额也深刻地影响着社会救助制度发展与改革。在社会救助资金筹集和资金安排过程中，目前还存在法制层面、财政层面和社会层面的各种问题。这极大地制约着社会救助制度进一步改革。因此，为促进河南省社会救助制度的改革和发展，应该科学地制定社会救助相关政策，优化社会救助财政管理制度，扩大社会救助财政性支出。［4］河南是个农业大省，经济水平相对落后，完善社会救助制度关系着河南数以千万计的城乡贫困人口的切身利益。建立系统的城乡社会救助制度是一个复杂和长期的过程，河南社会救助制度的完善更需要各部门各组织特别是公共财政部门的共同努力。

［1］胡锦涛.胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［EB／OL］.（2012－11－17）［2013－04－18］.http：／／www.gov.cn／ldhd／2012－11／17／content－2268826.html.

［2］戚艺芳.河南社会救助体系初步建立2012年500余万人领低保［EB／OL］.（2013－02－08）［2013－04－06］.http：／／henan.people.com.cn／news／2013／02／08／667091.html.

［3］尚倩.河南省再次提高部分优抚对象补助标准惠及45万人［EB／OL］.（2010－09－03）［2013－03－27］. http：／／henan.people.com.cn／news／2010／09／20／505428.html.

［4］刘道兴，牛苏林.2012年河南社会形势分析与预测［M］.北京：社会科学文献出版社，2012：183－201.

The Improvement of Social Assistance System in Henan from the Perspective of Public Finance

ZHANG Hai-song

（School of Philosophy and Public Management，Henan University，Kaifeng 475004，China）

In recent years，Henan social assistance funds and materials increased year by year，and the transferred funds of provincial public finance effectively compensate for the municipal and county-level inadequacy of financial payment.But there are still some problems such as narrow coverage，a large difference between urban and rural areas，imperfect laws and regulations，low-level of legislation，inefficient financing channels，and inadequate aid-decisions.It is suggested that the social assistance system should be perfected by means of optimized design of the system，expansion of funds and financing channels，and implement of effective supervision，to promote economic development and social harmony in Henan Province.

social assistance；public finance；Henan Province

C913.7

：A

：1672－3910（2013）06－0029－03

2013－05－28

张海松（1990－），男，河南义马人，硕士生。